營商環(huán)境結(jié)構(gòu)化治理：理念、邏輯與進(jìn)路

姜 孝 賢

(1.復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)博士后流動站，上海 200438；2.廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

黨的十九大報(bào)告指出：“我國現(xiàn)階段的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]這一重大政治判斷是新時代中國特色社會社會主義建設(shè)事業(yè)的核心指引，也是新時代經(jīng)濟(jì)治理的根本遵循和本質(zhì)依據(jù)。其中，“不平衡不充分的發(fā)展”問題本質(zhì)上已經(jīng)不再是單一性問題，而是結(jié)構(gòu)性問題。在結(jié)構(gòu)性問題中，沒有哪一個次級問題可以被忽視，此時的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種分權(quán)性或者去中心化的(decentralized)互動關(guān)系。結(jié)構(gòu)中的任何一個次級系統(tǒng)定位不明確或者發(fā)展不均衡都會產(chǎn)生系統(tǒng)性的震蕩，進(jìn)而影響系統(tǒng)整體的運(yùn)行。作為一項(xiàng)公共治理活動，營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)來進(jìn)行。而衡量一個國家或者地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看其治理結(jié)構(gòu)是否處于均衡狀態(tài)[2]。這要求，政府在優(yōu)化營商環(huán)境時不僅要關(guān)注“政府與市場”之間的關(guān)系，也要關(guān)注“政府與社會”和“市場與社會”之間的關(guān)系，采取系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)性的治理模式，注重結(jié)構(gòu)性競爭力的培育，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。那么，營商環(huán)境結(jié)構(gòu)化治理應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的理念，結(jié)構(gòu)化治理的內(nèi)在邏輯是什么，我國在經(jīng)濟(jì)治理方面還存在哪些結(jié)構(gòu)性問題，以及應(yīng)當(dāng)采取什么樣的治理措施？這一系列問題是新時代優(yōu)化營商環(huán)境需要予以考慮和研究的基本問題。

一、營商環(huán)境治理的理念

理念是制度設(shè)計(jì)的先導(dǎo)，治理理念決定治理體系和治理結(jié)構(gòu)的屬性和特點(diǎn)。就營商環(huán)境治理而言，需要遵循一種什么樣的治理理念，依賴于我們對“經(jīng)濟(jì)是如何運(yùn)行的”這一基礎(chǔ)問題的理解和把握。

根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，市場被看作是一只“看不見的手”，在價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)下，理性個體基于自利動機(jī)采取經(jīng)濟(jì)行動的同時，恰恰實(shí)現(xiàn)了市場的有序運(yùn)行。這意味著，市場是一個具有高度自主性的領(lǐng)域，因而也是一個“去嵌入性”或者封閉的場域，社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行沒有影響。但是，這種認(rèn)為市場能夠完全自我運(yùn)行的觀念存在諸多理論困境。波蘭尼(Polanyi)認(rèn)為，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對市場這種理解本質(zhì)上是一種烏托邦式的理論構(gòu)想，是一種“唯經(jīng)濟(jì)論謬誤”[3]。他主張，市場并非一個完全由供需法則支配并自我運(yùn)行的實(shí)體，市場主體也并非僅僅基于工具理性和自利動機(jī)進(jìn)行決策。恰恰相反，經(jīng)濟(jì)活動甚至市場本身都是深深嵌入在社會、政治等系統(tǒng)中的一個運(yùn)行場域，是由持續(xù)演進(jìn)的特定社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系決定的，諸如認(rèn)知偏見、社會關(guān)系、習(xí)慣和法律制度、自然環(huán)境等都跟經(jīng)濟(jì)行為和決策有關(guān)[4]。因此，如果不了解經(jīng)濟(jì)主體所處的社會關(guān)系，就無法理解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的真正邏輯，經(jīng)濟(jì)治理便會無的放矢。

在認(rèn)識到“所有的經(jīng)濟(jì)都具有嵌入性”之后，還必須探尋在不同社會結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)是“如何嵌入”和“嵌入的程度如何”這兩個基本問題。前者主要關(guān)涉嵌入的形式問題，即在不同社會功能分化形式下探討相應(yīng)的嵌入形式，從而確定嵌入的類型及其相互關(guān)系；后者主要探討在特定社會嵌入形式基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)嵌入性的(結(jié)構(gòu)性)程度。嵌入性概念是以社會的功能分化為理論前提的，其理論主旨可以概括為：如何在分化的諸多社會功能系統(tǒng)之間建立起嵌入或者結(jié)構(gòu)耦合關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)彼此間的有效溝通。這里的功能分化并非一種實(shí)體意義上的切割和分離，而是從特定功能系統(tǒng)視角來對實(shí)體進(jìn)行重構(gòu)和自我生產(chǎn)。例如，市場作為一個自主性領(lǐng)域從社會系統(tǒng)中分化出來后，它便只能依照自己特有的法則來進(jìn)行運(yùn)作，但這并不意味著經(jīng)濟(jì)真的與社會相分離，而是在整體社會結(jié)構(gòu)之中變得更加自主或者封閉而已。盧曼曾指出，分化意味著復(fù)雜性的提高，分化的程度是由分化的形式所制造和媒介的[5]。同樣，嵌入性的程度問題本質(zhì)上也是由嵌入形式?jīng)Q定的，正是嵌入形式及其相互作用決定嵌入性的程度。根據(jù)治理理論，可以將政府(科層制)、社會(網(wǎng)絡(luò))、市場(貨幣)理解為三種典型的分化形式，因而嵌入形式主要表現(xiàn)為行政化、社會化、市場化(自我指涉)三種基本樣態(tài)，嵌入性的程度則是經(jīng)濟(jì)在自主化(市場本身)與行政化、社會化之間的結(jié)構(gòu)均衡問題。

二、結(jié)構(gòu)化治理機(jī)制設(shè)計(jì)的邏輯與方法

充分的社會功能分化是現(xiàn)代治理機(jī)制設(shè)計(jì)的基本預(yù)設(shè)。根據(jù)盧曼系統(tǒng)理論，現(xiàn)代社會本質(zhì)上是一種功能分化社會，包括經(jīng)濟(jì)、政治、法律、科學(xué)、宗教、藝術(shù)等各個次級社會功能系統(tǒng)。功能系統(tǒng)理論堅(jiān)持社會各個子功能系統(tǒng)具有運(yùn)作的封閉性或者自我生產(chǎn)的屬性，因而各個功能系統(tǒng)之間無法直接關(guān)聯(lián)或者產(chǎn)生影響，而是必須借助于結(jié)構(gòu)耦合的組織形式或者制度機(jī)制來進(jìn)行彼此關(guān)聯(lián)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共振或者共同演化。系統(tǒng)論這一主張與新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)十分契合，通過將兩者進(jìn)行理論對接和重構(gòu)，可以獲得一套更加融貫的經(jīng)濟(jì)社會理論[6]，即在偶在性、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自我指涉、社會復(fù)雜性等前提下，借助二階觀察，深入分析不同社會功能分化類型，以及相應(yīng)的結(jié)構(gòu)耦合或者納入/排除形式，進(jìn)而建構(gòu)一套基于嵌入性治理機(jī)制的設(shè)計(jì)理論。概括而言，結(jié)構(gòu)化治理機(jī)制設(shè)計(jì)包括如下步驟。

首先，借助系統(tǒng)/環(huán)境這一區(qū)分，對經(jīng)濟(jì)嵌入性進(jìn)行分析。經(jīng)濟(jì)嵌入性及其程度是一種客觀的歷史狀態(tài)或者事實(shí)，因此，好的經(jīng)濟(jì)治理必須認(rèn)真對待本國或者本地區(qū)經(jīng)濟(jì)嵌入性形式及其程度，定期跟蹤評估，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)本土化、差異化治理體系和治理結(jié)構(gòu)，明確治理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)治理。嵌入性表明，任何經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制運(yùn)行不是純經(jīng)濟(jì)式的，而是都有其嵌入其中的社會結(jié)構(gòu)，也與文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、習(xí)慣體系、地理環(huán)境等密不可分，因而其治理需要側(cè)重結(jié)構(gòu)治理，注重對積累的社會結(jié)構(gòu)(social structure of accumulation)準(zhǔn)確理解和把握。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展每一個時期都有一套特定的社會安排來回應(yīng)其積累的動態(tài)變化，正是這種積累的社會結(jié)構(gòu)將經(jīng)濟(jì)整合成一個相互作用、持續(xù)發(fā)展的整體[7]。從這一角度來看，科學(xué)的經(jīng)濟(jì)治理方式不僅要關(guān)注市場競爭力本身，更要通過對經(jīng)濟(jì)所嵌入其中的政治結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)治理，獲得內(nèi)在邏輯融貫的積累形式，來提升本地的結(jié)構(gòu)性競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定發(fā)展。

其次，結(jié)合經(jīng)濟(jì)嵌入性屬性和特點(diǎn)，明確治理需求。治理需求的確立是建立在對特定社會問題本身內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析基礎(chǔ)上的，即以特定系統(tǒng)對該問題進(jìn)行觀察，并觀察其與環(huán)境的嵌入性或者相互影響。根據(jù)系統(tǒng)論觀點(diǎn)，系統(tǒng)運(yùn)行兼具封閉性和開放性。每一個系統(tǒng)本身都具有獨(dú)特的運(yùn)行邏輯，結(jié)構(gòu)耦合是系統(tǒng)與環(huán)境進(jìn)行關(guān)聯(lián)的一種穩(wěn)定方式。借助結(jié)構(gòu)耦合這一形式，系統(tǒng)可以持續(xù)地設(shè)定和依賴環(huán)境中特定條件，限制并引導(dǎo)著系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)生成[8]。因此，系統(tǒng)之間無法直接相互關(guān)聯(lián)，其相互作用必須借助結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制來進(jìn)行，即一個系統(tǒng)如果想影響另一個系統(tǒng)，那么它就必須借助結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制將有關(guān)信息轉(zhuǎn)譯給目標(biāo)系統(tǒng)。這意味著，結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制就像一個過濾器，使得外界無關(guān)信息被排除掉，進(jìn)而減少外界干擾，保障自己能夠按照自身邏輯來運(yùn)行，因而具有去嵌入性或者封閉性的一面。同時，結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制也將外界原本無法解讀的相關(guān)信息轉(zhuǎn)譯為本系統(tǒng)語言可以處理的信息，從而放大了外界環(huán)境的影響，這實(shí)際上是一種建構(gòu)嵌入或者結(jié)構(gòu)耦合的過程[9]。

再次，根據(jù)治理需求，合理選擇搭配政府、市場、社會三種治理模式，建構(gòu)相應(yīng)的治理體系。按照二階觀察理論，不同系統(tǒng)之間在功能上具有可替代性，因而特定問題可以通過不同的系統(tǒng)模式來進(jìn)行不同的處理。每類功能系統(tǒng)都代表著一種觀察視角，代表著一種對問題之建構(gòu)與解決的可能性，其他系統(tǒng)的存在則可以使得本系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)自身的偶在性[10]。與此同時，每個系統(tǒng)為了維持自身的自主性，總是嘗試著以其自身獨(dú)特的媒介來改寫其他功能系統(tǒng)對特定問題的建構(gòu)及其解決之道，以便使自身的系統(tǒng)邏輯在對問題進(jìn)行建構(gòu)和尋求解決之道時占據(jù)主導(dǎo)地位，獲得一種理論上存在的必然性。可見，各個功能系統(tǒng)彼此之間存在既相互依存、又相互競爭的辯證關(guān)系，這就需要從結(jié)構(gòu)的視角來加以審視。因此，面對一個社會或者經(jīng)濟(jì)問題，可以通過政府、市場、社會等不同系統(tǒng)模式來分別探尋解決之道。但當(dāng)問題本身具有復(fù)合性的時候，單個系統(tǒng)往往無法完美地解決問題，不但無法解決問題，甚至將問題變得更加尖銳和嚴(yán)峻，此時便需要基于二階觀察理論，來探尋一種復(fù)合性的問題解決方案，這便是結(jié)構(gòu)化的治理機(jī)制設(shè)計(jì)。

最后，平衡治理需求與治理能力，實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)問題的可治理性(Governability)。良好的治理不僅要求政府回應(yīng)社會環(huán)境所提出的治理需求，同時也要夯實(shí)自身的治理能力，只有兼顧治理需求和治理能力，才能保證特定經(jīng)濟(jì)問題的可治理性[11]。所謂可治理性，是指在社會系統(tǒng)分化、社會環(huán)境呈現(xiàn)多元性、復(fù)雜性和動態(tài)性前提下，政府在治理需求和治理能力之間進(jìn)行均衡調(diào)試的過程。基于經(jīng)濟(jì)問題的嵌入性形式與程度，通過合理搭配政府、社會和市場等治理模式，構(gòu)建一個科學(xué)、合理的治理體系和治理結(jié)構(gòu)的過程?？傊?，經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制設(shè)計(jì)本質(zhì)上是建構(gòu)嵌入或者結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制的過程，(1)需要特別指出的是，結(jié)構(gòu)耦合并不是將環(huán)境中的規(guī)范引入該系統(tǒng)，而僅僅起到激擾的作用。同時，結(jié)構(gòu)耦合本身并非規(guī)范性問題，因而不能對其作出規(guī)定。即使結(jié)構(gòu)耦合采取法律形式，例如“憲法”“財(cái)產(chǎn)法”“合同法”等，但這些法律形式僅僅是從法律系統(tǒng)來看才具有一定的規(guī)范性，這并不是結(jié)構(gòu)耦合功能本身的規(guī)范性。參見盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，北京：人民出版社2009年版，第235頁。即在社會功能分化背景下，政府主動發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，以簡化社會的復(fù)雜性，協(xié)助人們進(jìn)行選擇，實(shí)現(xiàn)社會子系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)均衡或者共振[12]。

三、我國營商環(huán)境的嵌入性診斷

根據(jù)世界銀行發(fā)布的2019年《營商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國營商環(huán)境在開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、納稅、跨境貿(mào)易等七項(xiàng)指標(biāo)上有所改進(jìn)，總排名在190個經(jīng)濟(jì)體中躍居第46位，較2018年提升32位。(2)該調(diào)查是以上海和北京為樣板，因而無法全面反應(yīng)我國營商環(huán)境的整體水平或者平均水平。對于國內(nèi)大部分地區(qū)而言，優(yōu)化營商環(huán)境仍然是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全面性的艱巨工程。但是，在這七項(xiàng)指標(biāo)中，辦理施工許可僅排名第121位，納稅排名第114位。而在未取得進(jìn)展的三項(xiàng)指標(biāo)中，獲得信貸排名第73位、執(zhí)行合同排名第6位、辦理破產(chǎn)排名第61位。根據(jù)世界銀行這一評估結(jié)果，并結(jié)合其評估體系和方法，可以對我國當(dāng)前營商環(huán)境的嵌入性作出如下診斷。

首先，行政嵌入性仍然過高。由于歷史和傳統(tǒng)等因素，從新中國成立至改革開放這段時間里，國家試圖通過社會改造來實(shí)現(xiàn)個體、社會與國家的同質(zhì)化，這使得整個社會結(jié)構(gòu)收斂于國家公權(quán)力，治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)單極化現(xiàn)象，行政化傾向十分明顯[13]。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，單位制改革以及人們觀念和需求體系的多元化，社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變得越來越復(fù)雜，再加上政府財(cái)政上的收支困境，單純依靠政府力量來管理社會和經(jīng)濟(jì)已經(jīng)變得不切實(shí)際，純粹政府體制的制度效應(yīng)已經(jīng)達(dá)到了“臨界點(diǎn)”[14]。社會的結(jié)構(gòu)性變遷要求政府改變過去大包大攬式的思維方式，通過分權(quán)或者去中心化的治理方式作出積極回應(yīng)。在社會結(jié)構(gòu)上，改革開放打破鐵板一塊的政治同質(zhì)性，促進(jìn)了個體利益的分出，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自我運(yùn)行的能力明顯增強(qiáng)，對政治系統(tǒng)的依賴性越來越小，逐漸獨(dú)立于政治系統(tǒng)。然而，由于制度慣性，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的行政嵌入性仍然過高，如在世界銀行營商環(huán)境評估結(jié)果中，我國辦理施工許可這一指標(biāo)得分和排名情況仍然很不理想，這是經(jīng)濟(jì)行政化的一個縮影。由于經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于政府或者行政權(quán)力，市場主體在利益驅(qū)動下會主動地去行賄，從而造成權(quán)力“被動”尋租的社會現(xiàn)象，從長期看不利于民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，社會嵌入性不足。在社會領(lǐng)域，我國長期以來實(shí)行的是單向的社會管理體制，社會組織基本上依附于相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，自主性差，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中自主調(diào)節(jié)作用十分有限。同時，社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出很強(qiáng)的倫理色彩，這使得中國人行動邏輯明顯不同于西方原子主義理論假設(shè)和推論，而是具有很強(qiáng)的倫理和集體屬性。一方面，由于人們對特定共同體或者群體中其他人的評價(jià)十分重視，進(jìn)而將共同體共享的價(jià)值及規(guī)范內(nèi)化為自己信念體系的一部分，從而自發(fā)地按照社會規(guī)范要求進(jìn)行商業(yè)交往，實(shí)現(xiàn)自律共管[15]；另一方面，這些家族企業(yè)也可能阻礙市場開放，并與行政權(quán)力聯(lián)姻，形成地方或者團(tuán)體保護(hù)主義。例如，有的地方雖然民營經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，但其法治水平相對落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，在經(jīng)歷原始資本積累之后，很多知名企業(yè)選擇將總部遷至法治水平更高的城市。其根本原因在于：法治水平是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)潛力發(fā)展的“天花板”，當(dāng)特定地區(qū)的法治水平無法支撐企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展時，經(jīng)濟(jì)要素的外流便不可避免。

再次，法治化仍有短板。從世界銀行評估指標(biāo)來看，執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)是關(guān)于法治環(huán)境建設(shè)方面指標(biāo)。雖然我國在執(zhí)行合同這一指標(biāo)方面排名比較靠前，但是對照世界銀行營商環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)具體分值及計(jì)算方式可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行合同中的司法程序質(zhì)量仍然具有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。特別是在“法院自動化”這一具體指數(shù)上，還存在沒有建立自動分案機(jī)制、沒有休庭和延期審理次數(shù)規(guī)定、律師不能使用電子化審判信息管理系統(tǒng)、當(dāng)事人不能通過法院電子化專業(yè)平臺提交起訴書、沒有建立專門系統(tǒng)或者運(yùn)用電子郵件短信等方式將起訴書送達(dá)被告、沒有專門的平臺或者通過網(wǎng)絡(luò)方式來支付訴訟費(fèi)等問題。在破產(chǎn)回收率方面，其中結(jié)果指數(shù)所指向的“破產(chǎn)回收率”，是拉低我國該項(xiàng)指標(biāo)分值的問題所在。按照世界銀行評分標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，如果破產(chǎn)重整成功，則忽略時間、成本和清償率因素，直接獲得100%的回收率指數(shù)分值。如果僅僅是通過破產(chǎn)清算，那么最高只能得到70%分值，再考慮時間、成本和清償率等因素，則僅僅能得到50%到60%分值。由于破產(chǎn)回收率降低，使得我國該項(xiàng)指數(shù)分值僅為55.82。

最后，信用治理體系不健全。世界銀行評估結(jié)果中的獲得信貸指標(biāo)，關(guān)涉社會信用體系建設(shè)、信用信息共享和信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，該項(xiàng)指標(biāo)分值和排名反映了我國社會信用治理體系還很不健全?？v觀全球，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，都有十分完善的信用治理體系。例如，美國至少有十七部與市場信用治理體系相關(guān)的法案[16]。信用之于市場的作用在于保障信息的真實(shí)性、完整性和對稱性，從而提高市場的自我運(yùn)行能力和水平。隨著市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)嵌入性發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，但治理結(jié)構(gòu)和治理體系卻沒有及時作出相應(yīng)調(diào)整。猶如陌生人在進(jìn)行交往的時候一方面缺少規(guī)則約束，另一方面又缺少傳統(tǒng)熟人社會背景下信任機(jī)制引導(dǎo)，進(jìn)而單純從經(jīng)濟(jì)利益角度來思考人與人之間的交往和互動，這使得人們既有的社會道德觀念發(fā)生斷崖式滑坡，營商環(huán)境亦受到根本性破壞，違約和機(jī)會主義行為等市場亂象泛濫。而產(chǎn)生這些問題的根本原因就在于治理體系和治理能力沒有及時適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。此外，在政府信用方面，新官不理舊事，拒不承擔(dān)政府債務(wù)；重招商輕落地、輕服務(wù)等破壞營商環(huán)境的事情仍有發(fā)生。缺少良好的法治環(huán)境，市場主體的物權(quán)、債權(quán)甚至人身權(quán)等將得不到切實(shí)保障。特別是政府行為缺少法律法規(guī)約束，政策朝令夕改，增加公民和企業(yè)經(jīng)營的不確定性，使得公民和企業(yè)不敢投資、不愿投資[17]。

四、我國營商環(huán)境結(jié)構(gòu)性優(yōu)化的具體進(jìn)路

(一)去行政化

鑒于我國治理結(jié)構(gòu)和治理體系的行政化傾向，當(dāng)前我國在優(yōu)化營商環(huán)境中應(yīng)當(dāng)圍繞去行政化這條主線，在構(gòu)建政府、社會和市場共享權(quán)力(power-sharing)治理結(jié)構(gòu)的同時，要克服治理措施執(zhí)行過程中的不確定性[18]。

就優(yōu)化營商環(huán)境而言，政府應(yīng)當(dāng)遵循“不越位和不缺位”的基本原則，繼續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)，大幅度減少行政審批事項(xiàng)，建立政府權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。同時，借助信息化平臺建設(shè)，提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平，實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)網(wǎng)上辦理，優(yōu)化政府行政服務(wù)效率。當(dāng)然，確有必要保留的審批事項(xiàng)，要按照各級政府權(quán)限劃分，合理確定行政審批權(quán)限，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)限縱向配置的科學(xué)性。一方面，按照各級政府各盡其責(zé)的原則，將有必要保留的審批事項(xiàng)盡量下放給基層政府及其相關(guān)部門；另一方面，明確各級政府縱向治理責(zé)任分配，防止上級政府“層層下壓任務(wù)”，導(dǎo)致只有基層政府有審批權(quán)限和職責(zé)，造成事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的縱向失衡。

(二)構(gòu)建公私協(xié)力機(jī)制

在社會多元化和復(fù)雜化背景下，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同社會結(jié)構(gòu)特點(diǎn)建構(gòu)治理體系，并結(jié)合自身治理能力采取相應(yīng)的治理措施，以回應(yīng)社會環(huán)境方面的治理需求。其中，具備溝通、決策和合作性質(zhì)的公私協(xié)力機(jī)制(public private partnerships)，是當(dāng)前“合作國家”(Kooperativer Staat)理念下各國普遍采取的治理策略和方式[19]。通過將原本由自身獨(dú)立承擔(dān)的治理任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門或者社會組織，構(gòu)建公私協(xié)力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會之間均衡互動，進(jìn)而形成共同治理、共同負(fù)責(zé)的理想狀態(tài)。本質(zhì)上，公私協(xié)力意義上的“委員會”就是國家治理體系中的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制。通過引入社會參與和市場激勵因素，委員會治理(committee governance)能夠更好地協(xié)調(diào)各方權(quán)益，因而是結(jié)構(gòu)化治理的一種具體實(shí)踐形式。并且通過吸納利益相關(guān)個體或者團(tuán)體進(jìn)入決策體系，公私協(xié)力治理機(jī)制可以提高政府決策的實(shí)效性和可接受度。總之，公私協(xié)力機(jī)制是一種揉合科層機(jī)制(政府)、市場機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)水平參與機(jī)制(社會)的制度設(shè)計(jì)，有利于協(xié)調(diào)政府、市場與社會之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理的動態(tài)性和結(jié)構(gòu)均衡。

在嵌入性視角下，社會網(wǎng)絡(luò)是中小企業(yè)獲得競爭力的重要途徑。在既定規(guī)則確定性下，中小企業(yè)通過彼此間社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)各自在資源上的不足。因此，培育和發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)一個重要舉措，就是保持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合理的社會嵌入水平。但是，經(jīng)濟(jì)的社會化過度和社會化不足都是不平衡不充分或者結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)[20]。因此，公私協(xié)力機(jī)制的一個重要功能，就是將經(jīng)濟(jì)的社會嵌入性程度控制在一個合理的范圍內(nèi)。就優(yōu)化營商環(huán)境而言，首先，在“放管服”大背景下，政府可以搭建相關(guān)平臺，使企業(yè)能夠彼此建立合作關(guān)系。其次，政府要鼓勵行業(yè)協(xié)會依法獨(dú)立發(fā)揮作用，可以通過公私協(xié)力機(jī)制賦予行業(yè)協(xié)會等社會組織一定的法定職權(quán)，充分發(fā)揮各類社會力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的積極功能。最后，在公私協(xié)力治理機(jī)制下，應(yīng)當(dāng)更多地依賴軟法這一更加柔性治理機(jī)制。

(三)進(jìn)一步提升法治化水平

貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持以法治為引領(lǐng)[21]。黨的十八屆四中全會明確指出，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，是解放和增強(qiáng)社會活力的根本要求。在核心主旨上，法治的核心是“治權(quán)”，其根本主旨就是構(gòu)建一套科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制約體系。當(dāng)然，這里的權(quán)力不僅包括行政權(quán)力，也包括社會權(quán)力和市場權(quán)力。分權(quán)或者去中心化要求在治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)以分散決策和多元共治為主要路徑，通過結(jié)構(gòu)化治理來實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡，這不僅是法治的必然要求，也是善治的應(yīng)有之義。

對照世界銀行營商環(huán)境評估結(jié)果和指標(biāo)體系，在進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的同時，應(yīng)當(dāng)著重提高法院自動化和破產(chǎn)回收率兩項(xiàng)指數(shù)分值。一方面，積極探索、開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能在訴訟程序中的作用，提高法院自動化和智能化水平；另一方面，要清醒地認(rèn)識到，破產(chǎn)程序是市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰規(guī)律在法律上的體現(xiàn)，破產(chǎn)法實(shí)施效果反映一個國家或者地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的成熟度，也是評價(jià)一個國家營商環(huán)境的重要因素，通過提高破產(chǎn)回收率營造更加優(yōu)越的法治化營商環(huán)境。

(四)完善信用治理體系

健全社會信用體系，構(gòu)建以信用為核心的新型社會治理和市場監(jiān)管體制，是推動法治與德治有機(jī)融合、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。與法律機(jī)制一樣，基本的信用和信任是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必備條件，其本質(zhì)是保證交易信息的真實(shí)性、完整性和對稱性，減少決策的不確定性，增強(qiáng)交易行為的可預(yù)期性和效率性。本質(zhì)上，信用機(jī)制在營商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮著將各種系統(tǒng)要素連接的重要作用。因此，良好的營商環(huán)境必須以健全社會信用體系作為支撐。

從嵌入性視角看，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有利于互惠和信譽(yù)機(jī)制的形成和發(fā)展，使得企業(yè)之間可以相互監(jiān)督，也可以降低交易風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)的交易成本。因此，合理的社會嵌入性有利于優(yōu)化本地營商環(huán)境[22]。一方面，健全信用體系可以強(qiáng)化企業(yè)主體地位和主體責(zé)任，更好地發(fā)揮市場作為資源配置決定性機(jī)制的作用，有利于激發(fā)市場的活力、創(chuàng)造力和社會責(zé)任；另一方面，建立和完善信用體系有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政監(jiān)管的效率和實(shí)效。同時，信用體系的實(shí)施更多地依靠聯(lián)合獎懲機(jī)制，是一種共治機(jī)制，也是一種結(jié)構(gòu)化治理機(jī)制。在制度構(gòu)成上，信用治理體系包括兩個基本方面：一是信用共享機(jī)制，包括信息采集、公布和利用等，這是信用治理體系基礎(chǔ)；二是信用后果機(jī)制，構(gòu)建法律責(zé)任與聯(lián)合懲戒相結(jié)合的現(xiàn)代市場監(jiān)管后果追溯機(jī)制。

結(jié) 論

建設(shè)營商環(huán)境，軟環(huán)境和硬環(huán)境都非常重要。隨著國家和地方對基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入和建設(shè)，各省市在硬環(huán)境方面的差距正在逐漸縮小，但在軟環(huán)境方面的差距仍然十分明顯。其中，經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化無疑是營商軟環(huán)境的核心，對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起著更為關(guān)鍵性的作用。

由于營商環(huán)境是能夠影響企業(yè)投資、擴(kuò)張和就業(yè)等活動機(jī)會和動機(jī)的具有區(qū)域特殊性的要素集合，因而政府應(yīng)當(dāng)定期對本地經(jīng)濟(jì)嵌入性進(jìn)行科學(xué)、客觀的評估，找到真正制約本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，因地制宜地采取相應(yīng)舉措，進(jìn)行精細(xì)化治理。根據(jù)治理理論，完成一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)并不一定非得由政府來發(fā)動，即使需要政府來發(fā)動和主導(dǎo)，也不能運(yùn)用權(quán)威和權(quán)力來進(jìn)行直接的介入與控制，而是必須遵循經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)固有的運(yùn)行邏輯，借助結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制進(jìn)行間接引導(dǎo)。同時，政府本身被嵌入在治理結(jié)構(gòu)之中，既是治理主體，也是治理對象，進(jìn)而需要針對特定經(jīng)濟(jì)問題的性質(zhì)和特點(diǎn)，明確自身在其治理體系中應(yīng)有的地位和作用，靈活運(yùn)用相關(guān)治理措施，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)各方力量完成既定治理任務(wù)。就營商環(huán)境結(jié)構(gòu)化治理而言，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變大包大攬的思維方式，正確處理好政府與市場、社會的關(guān)系，做到還權(quán)于市場、賦權(quán)于社會，順應(yīng)市場規(guī)律，激發(fā)社會活力，構(gòu)建一個政府、社會、市場共享權(quán)力的均衡治理結(jié)構(gòu)，通過結(jié)構(gòu)化治理提高自身競爭力，實(shí)現(xiàn)“市場更有活力、社會更具自主性、政府權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范”的良性循環(huán)發(fā)展。