致貧成因差異化前提下精準扶貧施策機制研究

王 雙，董微微

(天津社會科學院 城市經濟研究所，天津 300191)

一、引 言

當前，我國已進入全面建成小康社會決勝期，堅決打贏防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的必然要求，精準脫貧攻堅戰(zhàn)更是決勝全面建成小康社會的底線任務。習近平總書記指出，小康社會路上一個都不能少，是全面小康，全民小康，人人小康。

精準扶貧、精準脫貧是習近平新時代中國特色主義思想的重要組成部分。2013 年 12 月，習近平總書記在湘西考察時提出了“精準扶貧”的理念，并明確指出扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，扶貧對象要具體化。2014年，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，精準扶貧作為一項國家政策正式出臺[1]。2015 年 11 月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調: “要解決好‘扶持誰’的問題”，確保把真正的貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，提高扶貧實效。2017年11月，黨的十九大報告指出，“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧……確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾”[2]。2018年2月，習近平指出，要提高脫貧質量，聚焦深貧地區(qū)，扎扎實實把脫貧攻堅戰(zhàn)推向前進。2019年4月，習近平強調，解決“兩不愁三保障”的突出問題是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標，直接關系攻堅戰(zhàn)質量。要多管齊下提高脫貧質量，嚴把貧困退出關。要把防止返貧擺在重要位置，探索建立穩(wěn)定脫貧長效機制。顯而易見，精準扶貧、精準脫貧已經成為現階段和今后我國解決貧困問題的基本原則[3]。

二、精準扶貧相關研究進展

自習近平首次提出“精準扶貧”后，學術界對這一問題給予了普遍關注。從研究內容上看，主要集中在精準扶貧內涵與理論闡述，精準扶貧的實踐困境與進展，精準扶貧的實現路徑、運行機制與模式，扶貧政策落實與評估等方面。

第一，關于精準扶貧的內涵、理論闡述。汪三貴等認為，扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的原因和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標[4]。莫光輝認為，精準扶貧包括精準識別貧困人口、精準把握致貧原因、滴灌式精準幫扶、共享發(fā)展成果等四方面內涵[5]。莊天慧等從不同扶貧層級界定了精準扶貧的內涵，并對精準脫貧與精準扶貧的辯證關系進行了分析[6]。

第二，關于精準扶貧的實踐困境與挑戰(zhàn)。葛志軍等認為，精準扶貧面臨結構性貧困挑戰(zhàn)，貧困人口在經濟結構、知識結構和政治結構上處于不利地位，僅僅通過給予資金幫扶很難將其從貧困中拉出來[7]。顧海娥研究認為，精準扶貧戰(zhàn)略在實施過程中面臨著對象識別精度不足、資金漏出率高等問題，以及政府政策制定缺乏精準、企業(yè)過分追求經濟利益、社會力量參與不足、貧困戶自身參與不足等實踐困境[8]41-46。徐龍順等(2016)基于山東菏澤兩個村莊的調研結果發(fā)現，精準扶貧的實踐困境體現在精準識別上瞄準機制不完善、精準幫扶方式的“一刀切”、精準管理上的扶貧資金缺乏監(jiān)管等方面[9]；扶貧實踐缺乏差異性，精準識別與精準脫貧路徑設計和開發(fā)匹配性不高，信息不對稱問題較為明顯等是制約扶貧開發(fā)的難題之一。

第三，關于精準扶貧的實現路徑。顧海娥認為，應通過建設能促型政府、倡導企業(yè)和各類社會組織參與扶貧工作、鼓勵貧困群體樹立主動脫貧意識和提身競爭力等實現精準扶貧、精準脫貧[8]41-46。鄧維杰調研指出，在實現精準扶貧的路徑上，要實行貧困村分類機制化，對不同類別的貧困村實施不同類別的減貧支持政策[10]。梁土坤指出，在增進精準扶貧實現的具體路徑上，要建立全國性貧困戶信息系統(tǒng)，以貧困家庭為對象進行精準識別，從家庭規(guī)模、人口結構、經濟狀況、致貧原因、從業(yè)經驗與技能、幫扶需求、發(fā)展期望等各個方面收集相關人群信息，在此基礎上，提高精準扶貧的效率和精度[11]。

第四，關于精準扶貧的運行機制、模式研究。劉彥隨等研究認為，中國農村貧困化具有地域差異特征，需要針對不同地區(qū)推進精準扶貧戰(zhàn)略，在區(qū)域精準識別的基礎上不斷完善扶貧戰(zhàn)略體系、政策體系、管理體系和制度體系，防范返貧[12]。張玉強等對我國集中連片地區(qū)扶貧實踐模式進行比較研究指出，旅游扶貧精準模式、金融精準扶貧模式和易地搬遷精準扶貧模式三種典型模式具有區(qū)域示范性和實效性[13]。宮留記則提出了政府主導下市場化扶貧機制構建的思路，即通過制定《扶貧法》劃分政府和市場的邊界，對以政府為主體開展的扶貧活動進行規(guī)范，制定市場化扶貧的頂層設計，構建開放、透明競爭機制，推動扶貧資源的市場化配置，建立扶貧績效考核和退出機制[14]。

第五，關于精準扶貧的政策落實、績效評價。鄭瑞強認為，應注重扶貧開發(fā)方式的精準對接與多重方式協(xié)同的關系，強化扶貧模式協(xié)同、推進扶貧模式創(chuàng)新、防范返貧風險預警、嚴格脫貧考核等保障機制[15]。陳愛雪和劉艷研究認為，貧困人口識別與產業(yè)扶貧的精準率對精準扶貧資金使用效率和政策效果具有顯著影響[16]。

綜上可以發(fā)現，現有研究成果多是對精準扶貧的理論、案例研究、政策執(zhí)行、現實困境等內容的闡述，針對致貧成因視角下的精準扶貧施策機制的研究成果還不多，本文就此展開分析。

三、致貧成因差異化前提下精準扶貧分類治理的框架構建

精準扶貧基本方略的提出源于我國的反貧困實踐和貧困人口的實際情況。中央政府強調“精準扶貧”，要求找到“貧根”、對癥下藥、靶向治療，并提出了“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。傳統(tǒng)的粗放型“大水漫灌”扶貧政策對過去我國的扶貧開發(fā)工作起到了重要作用，但是在貧困人口大規(guī)模減少的同時，粗放型扶貧政策的效率也隨之下降。同時，由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距、貧困家庭內部分化等因素的存在，貧困對象的瞄準、深度貧困識別與貧困原因聚焦等也需要結合貧困縣、貧困村、貧困戶具體情況確定相應的幫扶方式與幫扶策略。針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困群體狀況，對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理實屬必然。

1.致貧成因差異化：精準扶貧的前提

我國農村貧困人口數量較多，致貧原因千差萬別。一般而言，致貧原因主要有: 一是自然環(huán)境因素。自然條件惡劣尤其是資源稟賦不足、資源短缺使得農村擴大再生產存在困難；地理位置偏僻、生態(tài)脆弱、交通不便導致市場化程度低下，農業(yè)生產效率難以提升。二是政策性因素。長期以來，農村居民在社會保障、社會福利、教育等政策性安排上與城市居民有較大差距，某些政策性安排對于農村貧困人口因病致貧、因病返貧、因子女教育致貧產生的風險發(fā)揮的作用有限。三是社會文化因素。貧困人口長期處于貧困的生活狀態(tài)中，容易形成特定的生活方式和行為規(guī)范，對于貧困文化表現出自適應性，導致貧困的代際傳遞；同時，有些貧困人口還有“等靠要”等觀念，不愿通過努力去改變貧困狀態(tài)。四是個體因素，包括貧困人口資產積累、就業(yè)類型、土地狀態(tài)、純收入等經濟要素，受教育程度、技能培訓、知識可達性等教育因素，既往病史、身體狀況、自主能力、易患病及其風險等健康因素等。此外，不同致貧因素也存在著復雜的關聯(lián)作用與因果聯(lián)系。

致貧原因的差異性要求精準扶貧工作要結合貧困群體的具體情況，設計有針對性的幫扶措施，使扶貧工作向“個性定制”“靶向治療”轉變，通過提高扶貧精準度來實現精準脫貧。

2.分類治理：精準扶貧的理性選擇

貧困村和貧困戶脫貧需求的差異性很大，有的貧困群體傾向于發(fā)展性幫扶，有的傾向于醫(yī)保救助，有的傾向于產業(yè)發(fā)展，有的則傾向于搬遷、住房救助等等。根據脫貧需求進行分類治理，能夠將有限的扶貧資源最大限度地用于滿足貧困群體的脫貧需求，提升扶貧資源的使用效率和效果。同時根據脫貧需求設置扶貧項目，也可以最大限度地激發(fā)貧困群體的內生動力，使其主動參與扶貧開發(fā)過程之中。具體來說，一方面，要將貧困家庭、貧困邊緣家庭、低收入家庭全部納入普查范圍之中，通過精準管理解決貧困戶底數不清和扶貧目標不準的問題；另一方面，要運用大數據等信息技術對貧困現象、特別是致貧原因進行全要素分析，實現對扶貧對象致貧成因的精準識別，在此基礎上，根據貧困群體的致貧原因和脫貧需求制定個性化的幫扶方式。

3.靶向施策：精準扶貧的治理方略

現階段的農村貧困多為頑固性貧困，而且不同致貧因素影響下的貧困發(fā)生路徑、程度、脫貧需求等也存在較大差異。在分類治理的基礎上，要針對不同扶貧對象的貧困成因精準靶向扶持貧困對象。

一是“靶向”個人稟賦，實施開發(fā)式扶貧和救濟式扶貧。即根據貧困戶個人稟賦的差異，針對具有完全勞動能力的貧困戶，采用幫助其發(fā)展生產、促進就業(yè)的方式給予扶持，譬如通過注入農業(yè)生產資金、創(chuàng)新農業(yè)生產方式、優(yōu)化農業(yè)經營方式、助力產業(yè)扶持項目等產業(yè)幫扶方式，提高貧困戶的收入；而對于完全或部分喪失勞動能力的貧困戶，則以社保兜底的方式給予救濟；對于困難家庭、老年人和殘疾人家庭也以發(fā)放養(yǎng)老金、低保等方式給予救濟，同時也可針對其個性化需求給予生活幫扶、心理疏導、能力提升、社會融入等社會救助。二是“靶向”自然地理條件，實施產業(yè)扶貧和易地搬遷扶貧。即根據貧困地區(qū)的自然資源稟賦差異，對于能夠進行特色產業(yè)開發(fā)的區(qū)域，發(fā)揮貧困鄉(xiāng)村的區(qū)位、生態(tài)和資源優(yōu)勢，以特色化定位產業(yè)發(fā)展，推進農作物種植結構、農地產權結構和農村產業(yè)結構調整；建設農產品基地，發(fā)展訂單農業(yè)、農村電子商務、休閑旅游等，改善農村發(fā)展環(huán)境和提高農村社會事業(yè)發(fā)展水平。對于難以開發(fā)的貧困區(qū)域，則實施轉移就業(yè)或易地搬遷，依托特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)等產業(yè)基礎好、就業(yè)機會多的區(qū)域安置貧困群眾。三是“靶向”貧困原因，實施“造血式”扶貧和政策兜底幫扶。針對因災、因病、因學等致貧因素，應實施生產發(fā)展、就業(yè)培訓、醫(yī)療衛(wèi)生救助等幫扶手段，不斷降低貧困人口的依賴性。其中，針對因病、因殘等因素導致的絕對性貧困，低保和民政兜底政策可以給予相應支持，如大病醫(yī)療救助和教育扶貧等。

四、建立健全精準扶貧施策機制

精準扶貧不僅要著眼于“扶貧過程”，也要將扶貧開發(fā)向“貧困發(fā)生前”和“脫貧后”雙向延伸，通過建立貧困監(jiān)控與預警機制、產業(yè)幫扶機制、資產收益扶持機制、社會保障機制和脫貧監(jiān)督評估機制等，實現精準脫貧。

1.建立貧困監(jiān)控與預警機制

為了鞏固脫貧成效，克服扶貧開發(fā)中存在的“扶貧→脫貧→返貧”怪圈現象，對扶貧對象進行動態(tài)監(jiān)控、評估與預警十分必要。

一是建立健全貧困人口動態(tài)監(jiān)控機制。對貧困人口的跟蹤監(jiān)測有利于強化相對脫貧戶和處于貧困邊緣戶的接續(xù)幫扶和防止返貧，為此，要建立基于致貧原因、脫貧需求等因素的貧困人口信息動態(tài)管理系統(tǒng)，全面掌握貧困人口及脫貧人口的收支狀況、生活狀況，并將其劃分為不易返貧戶、容易返貧戶和極易返貧戶三個等級。二是建立“分類施策”的幫扶機制。要針對現階段農村貧困人口地理位置分散、致貧原因多樣等特點，多措并舉創(chuàng)新扶貧路徑，做到因戶施策、因人施策；同時也要處理好針對貧困人口的“幫”“扶”“引”之間的關系，形成“造血”與“輸血”機制，通過分級管理、分類施策，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。三是建立健全返貧預警機制。大量的貧困人口實現脫貧是精準脫貧攻堅戰(zhàn)的必然結果，但這些貧困人口能否實現長期穩(wěn)定脫貧，是否存在返貧風險仍是未知數。為了鞏固脫貧成效，要深入挖掘與識別導致返貧發(fā)生的關鍵因素，對扶貧對象進行動態(tài)監(jiān)控、評估與預警，以實現對返貧行為的有效管理。

2.實施“扶志、扶智、扶制”結合扶貧模式

激活貧困地區(qū)群眾的內生動力，既要充分尊重廣大農民意愿，把維護農民根本利益、促進農民增收致富作為出發(fā)點和落腳點，也要充分調動群眾的積極性和主動性，把廣大農民對美好生活的向往轉化為推動鄉(xiāng)村振興的動力，實施“扶志、扶智、扶制”結合扶貧模式是不二選擇。

一是扶貧先扶志。通過扶思想、扶觀念，幫助貧困群眾樹立擺脫困境的勇氣，讓貧困群眾看到希望；為貧困群眾找辦法、送信心，調動貧困群眾自主脫貧致富的積極性和主動性。二是扶貧必扶智。通過扶知識、扶技術，從根本上改變貧困地區(qū)技術落后現狀；加大貧困鄉(xiāng)村教育扶貧力度，縮小城鄉(xiāng)教育差距，有效阻斷貧困的代際傳遞。三是創(chuàng)新工作方式方法。采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，教育和引導貧困人口通過自己的辛勤勞動脫貧致富，以機制創(chuàng)新提升貧困群眾自我發(fā)展的勇氣、信心和能力；在實施具體的脫貧攻堅項目過程中，要增強貧困人口的參與度，以扶貧“參與感”帶動脫貧“獲得感”；通過評選文明家庭、優(yōu)秀村民等活動，引導和鼓勵農民群眾樹立新風尚，使其從思想上、行動上擺脫貧困思維和行為。

3.構筑以產業(yè)扶貧為核心的幫扶體系

“產業(yè)扶貧”是以推進貧困鄉(xiāng)村產業(yè)開發(fā)和構建因地制宜的產業(yè)體系為導向的扶貧開發(fā)模式，是穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是鞏固脫貧成果、防止返貧的關鍵措施。

一是以貧困地區(qū)的資源特色定位產業(yè)開發(fā)和發(fā)展。產業(yè)定位既要考慮項目發(fā)展的可持續(xù)性，也要考慮地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護；有條件的地方可以發(fā)展第二、第三產業(yè)，以此拓展產業(yè)發(fā)展空間。二是發(fā)揮互聯(lián)網等新技術的驅動作用，探索電子商務的扶貧路徑。電商扶貧模式具有較強的可復制性，可引導貧困群眾參與電商運營的產業(yè)鏈條之中，實現脫貧增收。三是以產業(yè)合作助力深度貧困地區(qū)增強自我發(fā)展能力。通過共建產業(yè)園區(qū)、舉辦招商推介會、合作開展旅游等方式，把被幫扶地的資源、生態(tài)、勞動力優(yōu)勢與幫扶地的市場、產業(yè)優(yōu)勢結合起來，推動雙方產業(yè)分工協(xié)作、互利共贏。

4.探索資產收益扶持機制

資產收益扶持，是把細碎、分散的資源要素轉化為扶貧資產，以此增加貧困人口的財產性收入。

一是制訂區(qū)域內農用地基準地價，為農戶土地入股或流轉提供參考依據，鼓勵發(fā)展以土地、林地為基礎的各種合作形式，為農民增收奠定基礎。二是將財政扶貧資金、產業(yè)扶持資金、村集體經濟資金等整合為“貧困戶股份”，參與專業(yè)大戶、家庭農場、產業(yè)園、龍頭企業(yè)、農民合作社等經營主體的生產經營和收益分紅，讓貧困群眾獲得股金分紅收益。三是發(fā)揮農民合作社的載體作用，通過整合扶貧資源、組織生產、指導技術、培育新型農業(yè)經營主體、收購產品并加工或銷售、與企業(yè)或市場建立穩(wěn)定聯(lián)系等帶動貧困戶脫貧。

5.完善貧困地區(qū)的社會保障機制

針對深度貧困地區(qū)和特殊困難群體，要進一步強化民生兜底功能。

一是健全部門間溝通協(xié)作機制，促進各項扶貧政策有效銜接。當前，針對重點區(qū)域、重點人群、重點工作，要進一步完善扶貧政策措施，補齊政策短板，特別要注意各部門扶貧責任的落細、落小、落地，使各部門的職能作用真正發(fā)揮出來。二是完善貧困地區(qū)的社會保障制度。針對貧困人群，要建立政府、企業(yè)、金融機構和社會組織等多種幫扶主體參與的幫扶網絡，不斷完善諸如大病醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保障等相互銜接的機制，防止貧困群體因病、因殘、因災、因教致貧或返貧。三是健全貧困人口就業(yè)保障機制。對有外出務工愿望的困難群眾，要合理引導，幫助其實現外出務工，并做好用人單位與務工人員之間的牽線搭橋工作；對于缺技能、文化水平較低的貧困群眾，要加大免費教育培訓力度，提升其職業(yè)技能水平和人文素養(yǎng)。

6.建立脫貧監(jiān)督評估機制

一是開展脫貧攻堅考核監(jiān)督評估。對考核、監(jiān)督、評估的內容、程序、人員作出科學、可行、可信的規(guī)范，把懂扶貧的人請到考核監(jiān)督評估隊伍中來，防止“不在行”“走過場”和照顧關系導致脫貧攻堅考核監(jiān)督評估“異化”“變味”，演變?yōu)樾碌摹胺鲐毿问街髁x”。二是加強扶貧干部隊伍建設，打造懂扶貧、會幫扶、作風硬的扶貧干部隊伍。要強化各級扶貧開發(fā)領導小組和辦事機構職責，選優(yōu)配強工作力量，進一步提升工作指導水平和牽頭抓總的能力；輪換選派駐村干部要抽“硬”人、“硬”抽人，對把“用不上、不好用”的人派去駐村的單位要問責；要拿出具體措施加強對一線駐村干部的心理疏導，建立容錯機制，讓扶貧干部能夠放心工作，放手工作，放膽工作。三是抓好扶貧資金使用與監(jiān)管工作。按照財政投入和社會籌集兩個渠道，分類建立管理、使用、考核和績效評價細則、流程；采取差異化扶持政策，在重點幫扶深度貧困村、貧困戶的同時，兼顧非貧困村、非貧困戶，著力解決貧困村與非貧困村、貧困村內貧困戶與非貧困戶投入不平衡引發(fā)的新矛盾。