“全過程民主”視域下城市社區(qū)自主治理的機制建構(gòu)

房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，城市特別是特大城市成為規(guī)模化人口的集聚地，城市社區(qū)的有效治理及其民主化發(fā)展是城市發(fā)展水平的重要彰顯。在新的社會經(jīng)濟條件下，隨著城鎮(zhèn)化的擴容提質(zhì)特別是城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%以及社會主要矛盾從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的發(fā)展形勢下，我國城市要適應(yīng)城市自身轉(zhuǎn)型升級的歷史趨勢與社會治理現(xiàn)代化的時代使命，全面提升競爭力與治理水平，推進城市管理的民主化與精細(xì)化。黨的十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,打造共建共治共享的社會治理格局”的發(fā)展目標(biāo)，[1]為新時代城市社區(qū)治理提出了發(fā)展要求和行動指南，社區(qū)治理民主化是其中的重要內(nèi)容。2019年11月習(xí)近平總書記考察上海古北市民中心時進一步強調(diào)“人民民主是一種全過程的民主，所有重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”，[2]“全過程的民主”的新提法、新概括、新命題為我國城市社區(qū)管理民主化與精細(xì)化指明了發(fā)展方向和實現(xiàn)路徑。

一、自主治理：城市社區(qū)治理貫徹“全過程民主”的內(nèi)在訴求

改革開放以來，我國由原有的農(nóng)村居住、農(nóng)民占多數(shù)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居住、市民為主的工業(yè)化社會。隨著社會主要矛盾的變化，人民群眾對美好生活的期待與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時代我國深化發(fā)展必須解決的現(xiàn)實問題，傳統(tǒng)的粗放型城市管理模式面對這些新的需求和新出現(xiàn)的各種具體問題顯得力不從心，城市管理的民主化和精細(xì)化成為新時代城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級的必由之路。城市管理精細(xì)化的實現(xiàn)，社區(qū)的有效治理與民主性是最基本的要求和載體。在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到中后期發(fā)展的新階段，城市社區(qū)日益成為城市治理的基本單元，國家和地方各級黨政機關(guān)都積極探索和推進社區(qū)治理的體制機制創(chuàng)新，讓廣大居民群眾從社區(qū)治理創(chuàng)新中得到實實在在的獲得感，切實提升人民的生活水平。而唯有通過居民的自主治理，社區(qū)的管理以及城市的精細(xì)化治理才有可能實現(xiàn)，因為居民自主治理是社區(qū)治理和城市管理民主化的動力源泉。

（一）居民自主治理是城市社區(qū)“全過程民主”運作的必然要求。

民主化是推動城市管理轉(zhuǎn)型升級的重要力量，而自主治理是城市管理科學(xué)化、民主化與精細(xì)化的內(nèi)在訴求。計劃經(jīng)濟時代的中國，城市居民處于單位的集中管理體制下，個人完全依附單位，一切由政府和單位集中支配和管理，國家依靠行政權(quán)力壟斷所有資源，居民沒有民主與自治可言。改革開放以后，城市治理模式也相應(yīng)地發(fā)生變化，特別是2000年后，傳統(tǒng)的單位制管理模式受到住房分配制度改革的沖擊，許多地方和單位改實物分房為貨幣分房，政府、單位的管理職能以及與職工的關(guān)系也發(fā)生了不少變化，有的甚至是根本性的改變。從2000年前后到2017年黨的十九大前后，我國住房制度進入市場主導(dǎo)時期，政府對住房的供應(yīng)與管理采取了相對放任的態(tài)度和措施，房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展起來，逐步形成了一批居民數(shù)以萬計甚至十幾萬計的超大型社區(qū)。住房制度的改革，使得人們的居住和生活空間與生產(chǎn)空間產(chǎn)生了脫離，不少市民通過購買商品房實現(xiàn)了居住自由。一大批被稱為“小區(qū)”的社區(qū)快速增長，在許多城市已經(jīng)成為主流的居民居住空間與治理結(jié)構(gòu)，對城市發(fā)展與管理產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。隨著城市的發(fā)展與住房供給與管理模式的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理形態(tài)從單位制轉(zhuǎn)變?yōu)榻志又七M而實現(xiàn)社區(qū)制，許多城市職能和資源被下放到基層社區(qū)，城市社區(qū)治理也開始走向政府、社會組織與居民多元主體參與的合作治理模式。城市居住空間和治理結(jié)構(gòu)的改變，要求社會治理單元與模式的轉(zhuǎn)換，反映了改革開放四十多年來我國生產(chǎn)方式和居住空間的巨大歷史性變革，折射出社會關(guān)系、生存空間、生活方式的巨大轉(zhuǎn)換，是中國從鄉(xiāng)土社會走向城鎮(zhèn)社會、從政府管制走向社會自主的重大治理模式轉(zhuǎn)型，也體現(xiàn)出國家、市場、社會與公民個人關(guān)系的深刻變動。

（二）自主治理是社會主要矛盾變化對城市管理科學(xué)化和精細(xì)化的內(nèi)在要求。

新時代我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化要求城市社區(qū)治理必須強化民主性與回應(yīng)性，居民自主治理成為城市社區(qū)管理民主化與精細(xì)化的重要抓手，而“全過程民主”是實現(xiàn)城市管理科學(xué)化和精細(xì)化的內(nèi)在需要。城市管理民主化是實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的重要途徑，是城市管理回歸市民本位和社會本位的必由之路。我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心是以人為本，城市管理必須回歸人本身。超大城市的民主化與精細(xì)化管理，應(yīng)該緊緊圍繞滿足居民美好生活需要這一核心任務(wù)展開。居民本位導(dǎo)向也推動著城市管理重心和政府職能的轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展方向以及“放管服”治理改革，鼓勵政府簡政放權(quán)、將部分職能和資源下放到更小的自治單元，激活基層自治的活力，實現(xiàn)居民的自我服務(wù)、自我決策、自我管理和自我監(jiān)督，就是居民本位與人民民主的重要體現(xiàn)和實現(xiàn)途徑。權(quán)力下放、還權(quán)于民與“放管服”改革等多種舉措的推行為社區(qū)居民自治提供了環(huán)境和條件，使居民能夠充分表達自身的訴求，更多地參與社區(qū)事務(wù)治理，釋放和提升自治能力，改變原有不合理的治理機構(gòu)和治理體系及其弊端，使居民自治和共治有了更多的空間、平臺與契機。現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展過程中由于市場機制或政府推動形成的“城市病”，最好的解決方法蘊含于人民與社會的智慧和理性選擇之中。在人民民主的語境下，居民是城市的主人，當(dāng)然也是社區(qū)治理的主要主體，應(yīng)該成為城市建設(shè)和管理的主要參與者。“全過程民主”的管理理念要求城市社區(qū)治理需要政府自上而下的民主和居民自下而上的民主有機結(jié)合，共同探討社區(qū)公共事務(wù)與城市管理重大事項，從而提高城市治理的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。

（三）自主治理是公民主體地位和權(quán)利實現(xiàn)的必由之路。

自主治理是人民民主在城市社區(qū)管理中的自然延伸和邏輯展開。隨著商品房社區(qū)逐步成為城市結(jié)構(gòu)的基本單元，業(yè)主、居委會、開發(fā)商與物業(yè)公司也逐漸成為城市社區(qū)治理的重要主體，治理主體的異質(zhì)性和多樣化要求城市社區(qū)治理尋求公共利益的“最大公約數(shù)”，不斷滿足居民對于多樣性、復(fù)雜性和個性化的訴求。這種商品房社區(qū)里的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)大多是由開發(fā)商和物業(yè)公司提供，并向業(yè)主收取一定的費用。在這個供給機制和框架之下，那些認(rèn)為公共產(chǎn)品無法解決“搭便車”問題而市場失靈的理論就不攻自破。[3](p498)這種由開發(fā)商或物業(yè)公司提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式雖然在一定程度上為業(yè)主們提供了良好的生活環(huán)境和條件，但也存在著不少弊端，由此引發(fā)不少社區(qū)糾紛。在現(xiàn)代城市社會中，階級結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，無論是物質(zhì)資本還是人力資本，都有長足的發(fā)展。如今城市中的商品房社區(qū)大多數(shù)業(yè)主的教育水平高、收入水平高，甚至社會地位高，可以說這些業(yè)主已經(jīng)具備社區(qū)自主治理所需要的能力和素養(yǎng)。因此，不少社區(qū)的業(yè)主也因此紛紛走上了通過合作建立自治組織或載體爭取更多的利益和資源的道路。一些社區(qū)發(fā)生的物業(yè)費、公共設(shè)施、公共維修管理等方面的紛爭，一些業(yè)主共同努力，甚至成立業(yè)主組織，實現(xiàn)了對矛盾和問題的妥善解決，彰顯著業(yè)主自治與共治的可能性和可行性。社區(qū)居民自治在住房商品化的歷史背景與社會環(huán)境下潛移默化地改變著我國原有的政府主導(dǎo)城市基層治理的格局，推動城市管理朝多元主體共治共建共享的局面轉(zhuǎn)變。面對城市發(fā)展的新形勢、新情況、新要求，政府和社會要繼續(xù)以民生為導(dǎo)向，回應(yīng)城市基層社會發(fā)展的現(xiàn)實問題和公眾訴求，為夯實居民自主治理的基礎(chǔ)提供有力保障。與此同時，居民要發(fā)揮個體的治理主體意識和作為社區(qū)共同體的合作意識，協(xié)同實現(xiàn)基層社會公共事務(wù)的自主治理。社區(qū)治理是一個集體行動問題，單靠政府或居民的力量都難免有失偏頗，因此要推動政府“自上而下”放權(quán)和居民“自下而上”自治的有效銜接和良性互動，實現(xiàn)城市社區(qū)治理“全過程民主”。

在過去很長一段時間，由于戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，我國的城市治理結(jié)構(gòu)比較單一，社會管理行政化嚴(yán)重、社會組織不發(fā)達、公民意識缺位的問題比較突出，使得城市管理相對僵硬，對農(nóng)民工和外地人的開放更多的是一個地理空間上的開放，而缺乏民主性、多元性與包容性。面向新時代，市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中帶來的城市空間布局的調(diào)整和社會治理結(jié)構(gòu)的變遷，城市社區(qū)治理被賦予了新的內(nèi)涵，社區(qū)管理的民主化成為社會主義民主發(fā)展的必然要求和重要平臺。面向城市化不斷擴容提質(zhì)和城市管理科學(xué)化的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，城市治理要把焦點從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向提升民生福祉上，促進居民的全面發(fā)展，其中包括參與能力和主體意識的發(fā)展。這需要城市管理強化民生導(dǎo)向，以開放的姿態(tài)和務(wù)實的舉措容納更多的治理主體，把一部分職能與服務(wù)讓渡給專業(yè)的社會組織和市民群眾，扮演好管理者和服務(wù)者的角色，鼓勵居民成為城市和社區(qū)公共事務(wù)的參與者，在參與中彰顯和培養(yǎng)主體性，推動社區(qū)治理的民主化。自主治理對于城市社區(qū)民主化治理具有特殊作用，能夠強化社會治理措施的針對性和有效性，更好地有效回應(yīng)日益多元化、個性化的居民需求，實現(xiàn)公共物品的多樣化供給，也是民主發(fā)展走向深入的必然要求和外在體現(xiàn)?！叭^程民主”在城市社區(qū)的推進使得居民與社會組織、市場、政府的良性互動成為可能，進而形成城市治理的合力。

二、“全過程民主”：城市社區(qū)自治治理的實踐形態(tài)

中國城市的人民性要求管理的民主性和公共性?！叭^程民主”是從基層社區(qū)管中窺豹、以點見面的對中國式民主的高度肯定和科學(xué)概括，[4]對城市社區(qū)自主治理的有序開展意義重大。隨著改革開放的推進和人民對美好生活的向往與追求日趨強烈，如何實現(xiàn)城市管理全過程民主化、精細(xì)化和法治化，是保持城市的多樣性和活力，使城市生活更加人性化的關(guān)鍵所在。我國地域遼闊，各地的情況千差萬別，實現(xiàn)自治與善治要依靠基層實踐，基層自治的落腳點在社區(qū)。因此，根據(jù)人民群眾日益多樣化和個性化的需求，因地制宜探索多元化、彈性化、具有適應(yīng)性的基層社區(qū)治理機制的重要性日益凸顯。在加強和創(chuàng)新社區(qū)治理機制上，一些重要城市比如廣州市的經(jīng)驗探索值得關(guān)注，可為其他地區(qū)和城市特別是大城市提供借鑒。面對超大城市基層治理和經(jīng)濟社會發(fā)展的新挑戰(zhàn)，廣州市明確以打造適合城市復(fù)雜社會環(huán)境的精細(xì)化治理體系為抓手，開展社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，通過政府支持和指導(dǎo)、引入市場機制、發(fā)展社會組織、培育居民自治，著力解決社區(qū)公共問題和居民需求。在居民與其他社區(qū)治理主體的博弈過程中，逐漸形成了以基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新、社會組織介入社區(qū)自治和業(yè)主自主治理等實踐形態(tài)，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整與修正，引導(dǎo)更多基層自治力量參與管理，擴大了社區(qū)自治的空間與活力。

（一）基層黨建提質(zhì)升級引領(lǐng)社區(qū)多元主體協(xié)同治理。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的基本特征和優(yōu)勢所在，也是城市社區(qū)有效治理的組織支撐。以基層黨建引領(lǐng)社區(qū)多元主體協(xié)同共治，是黨的十八大以來我國城市社區(qū)治理的重要經(jīng)驗。黨的十九大報告指出，要推動社會治理重心向基層下移、把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，這是黨提出的重要任務(wù)，同時也是加強基層自治的有效路徑。基層黨組織要在貫徹落實國家政策方針中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和先鋒模范作用，加大在群眾中的覆蓋面，引領(lǐng)和扶持基層各類組織健康有序發(fā)展，確保基層社區(qū)治理的正確方向，改變社區(qū)自治無人組織、無人參與的不利局面，充分挖掘社區(qū)居民的主體意識和責(zé)任精神，動員社區(qū)居民積極參與到社區(qū)公共事務(wù)的治理中，引領(lǐng)社區(qū)居民群眾“跟黨走”。事實已經(jīng)證明，尊重人民群眾的主體性，尊重社區(qū)居民在社區(qū)公共事務(wù)中的主體地位，總結(jié)和挖掘社區(qū)居民參與社會治理的有益經(jīng)驗和制度途徑，以基層黨內(nèi)民主引領(lǐng)社區(qū)民主，形成人民民主與政黨民主的良性互動局面，是深化中國特色社會主義民主的有效途徑和重要經(jīng)驗。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強，黨的建設(shè)不斷走向強化和自覺的新形勢下，多個地方的基層黨組織探索和創(chuàng)新所在區(qū)域的社會治理體系，取得較好的成效，積累了豐富的經(jīng)驗，為進一步強化黨對城市社區(qū)建設(shè)和管理的領(lǐng)導(dǎo)提供了指引。以廣州為例，針對基層治理壓力大、社區(qū)資源統(tǒng)籌能力弱和公共服務(wù)效果欠佳等問題，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，找準(zhǔn)基層社區(qū)發(fā)展的方向，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理的有效途徑。2018年底廣州市番禺區(qū)已有8943名在職黨員向97個社區(qū)報到并提供法律顧問、教育咨詢、醫(yī)療服務(wù)等“微公益”服務(wù)，并利用高新科技，設(shè)立黨員群眾溝通聯(lián)系的“番禺智慧組工綜合平臺”、微信群、遠(yuǎn)程教育平臺、黨務(wù)工作APP等具有新時代特征的新渠道。[5]無獨有偶，在社區(qū)黨組織的引導(dǎo)下，“越秀鄰里”積極發(fā)揮居民議事協(xié)商作用，解決了舊樓加裝電梯、社區(qū)場地爭執(zhí)、廣場噪音擾民等一系列問題。[6]凡此種種，都是新時代黨建引領(lǐng)城市社區(qū)自治的有益探索，通過整合基層黨建組織、社區(qū)公共產(chǎn)品、人力資本、新技術(shù)成果等多方資源，打造居民參與社區(qū)公共事務(wù)的新空間和平臺，給予居民更多自治權(quán)利和機會，引導(dǎo)居民以主人翁地位參與社區(qū)議事決事，推動居民與黨政組織的高度融合。

（二）依托具有自治性和公益性的社會組織優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給。

伴隨著權(quán)力下放、還權(quán)于社會、還權(quán)于民的基層治理體制機制改革，不少城市引入社會組織參與社區(qū)治理，通過政府購買社會服務(wù)的供給機制改革，在社區(qū)層面部分改變了公共服務(wù)供給方式，也是面向新的管理環(huán)境政府回應(yīng)居民訴求的重要途徑和有益探索。實踐證明，社會組織是實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新、加強社區(qū)自治的重要力量，在承接政府下放的部分服務(wù)、整合社會資源、為居民賦權(quán)增能等方面發(fā)揮著積極作用。公民社團有助于民主政府的效率和穩(wěn)定，不僅因為它們對個人成員的“內(nèi)部”效應(yīng)，而且它們對更廣大的政治體有著“外部”效應(yīng)。[7](p102)社會組織介入社區(qū)自主治理，一方面可以增強各主體的社會責(zé)任意識和治理能力；另一方面可以協(xié)助政府實現(xiàn)社區(qū)的有序管理，并在加強與政府互動的基礎(chǔ)上，向政府反饋更多民意，為營造多元共治的社區(qū)建言獻策，實現(xiàn)社區(qū)居民自治與政府有效服務(wù)的良性聯(lián)動。

以具有民間性、公益性和自治性的社會組織優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品的供給是城市社區(qū)實現(xiàn)善治的重要途徑，也是推動居民自主治理的引導(dǎo)性力量。就廣州而言，作為我國專業(yè)社會服務(wù)發(fā)展的先行地之一，經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，如今已基本形成專業(yè)的政府購買社會服務(wù)體系，探索形成了政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、項目運作、專業(yè)服務(wù)的“廣州模式”。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年12月底，廣州市登記社會組織7901個（包括社會團體3269個，民辦非企業(yè)單位4568個，基金會64個），其中行業(yè)協(xié)會348個，登記認(rèn)定慈善組織105個。[8]這些社會組織在推動廣州社區(qū)自主治理過程中起到了重要的作用。廣州市越秀區(qū)青創(chuàng)力社會發(fā)展中心推出“越秀街坊”隊伍品牌項目，在北京街、礦泉街、華樂街三個街道內(nèi)共10個社區(qū)開展試點工作，在每個社區(qū)建立“居委+民警+青創(chuàng)力社工+居民志愿者”的聯(lián)動機制，每個參與者發(fā)揮各自所長開展巡邏工作。[9]廣州市法澤城市與公益研究中心于2014年承接廣州市首屆公益創(chuàng)投項目，在松柏崗社區(qū)開展城中村外來工社區(qū)融入的探索，2016年將服務(wù)范圍擴大到整個三元里街道，并在2018年4月成立了廣州市首家社區(qū)基金會，為推動三元里社區(qū)營造社會治理新格局貢獻社會組織的積極力量。[10]在社會組織的帶動下，社區(qū)居民的積極參與為社區(qū)治理提供了動力源泉，增強了社區(qū)公共事務(wù)自主治理的可能性。

（三）業(yè)主自主治理的多元組織形態(tài)夯實民主基礎(chǔ)。

業(yè)主自治是社區(qū)自治的基本形式和組織基礎(chǔ)。居住在各種城市社區(qū)的人們離開農(nóng)村或原來的單位小區(qū)，通過購買同一個小區(qū)的商品房而聚集到一起，周圍住的不再是鄉(xiāng)土社會特有的熟悉的親朋好友，各行各業(yè)、素不相識的陌生人由于居住空間相鄰而形成了新的鄰里關(guān)系，社區(qū)里的公共服務(wù)由開發(fā)商或物業(yè)公司提供，人們共享社區(qū)中的商鋪、學(xué)校、醫(yī)院和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，整體的居住空間得到了重組。當(dāng)人們在這樣的環(huán)境中居住了相當(dāng)長時間，有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立制度安排的社會資本。[11](p215)根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，建筑物區(qū)分所有權(quán)包括專有權(quán)、共有權(quán)和共同管理的權(quán)利，業(yè)主大會和業(yè)主委員會等業(yè)主自治組織正是社區(qū)公共事物的治理主體。因此，從法理上說業(yè)主是社區(qū)治理的主體，構(gòu)建社區(qū)自治的多中心系統(tǒng)就是要建立以業(yè)主為核心的自下而上的治理機制。在居民的教育程度、組織能力、規(guī)則意識都已經(jīng)較強的城市社區(qū)，人們的共同體意識和參與公共生活的能力在一定程度上來說為協(xié)作共治創(chuàng)造了良好的人本基礎(chǔ)。業(yè)主的自治實踐證明了社區(qū)居民有能力基于社區(qū)公共利益的維護而自發(fā)組織形成相應(yīng)的組織形態(tài)與管理模式，從而為社區(qū)自治和社會共治創(chuàng)造條件和經(jīng)驗。

城市社區(qū)的治理模式在實踐中形成了不同的結(jié)構(gòu)和機制。以廣州為例，目前商品房社區(qū)的治理模式大概可以分為由開發(fā)商的物業(yè)公司管理、由業(yè)委會聘請物業(yè)公司管理、完全由業(yè)主委員會管理三種模式。另外，還有廣州業(yè)主委員會的聯(lián)合組織，如廣州業(yè)主委員會聯(lián)席會議、廣東省華南和諧社區(qū)發(fā)展中心等。由業(yè)委會聘請物業(yè)公司管理是最普遍的模式，而居民滿意度最高的則是完全由業(yè)主委員會管理的模式。隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的提高，社區(qū)居民的權(quán)利意識和參與意識也在提高，相應(yīng)地對于社區(qū)自治的要求也有所提高。在與開發(fā)商或物業(yè)公司的矛盾日益增加，對社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的需求和要求不斷提高的情況下，許多社區(qū)的業(yè)主紛紛走上了自主治理和權(quán)利維護的道路。比如廣州豐景大廈不僅成功成立業(yè)委會,“趕走”了原來的物管公司，收回了小區(qū)物業(yè)管理權(quán)，真正實現(xiàn)了首個業(yè)主自治的社區(qū)。[12]不少社區(qū)模仿豐景大廈的業(yè)主自治模式。海珠區(qū)祁樂苑、越秀區(qū)金山閣、荔灣區(qū)金盈居、白云區(qū)白云家園、天河區(qū)南粵閣、天河區(qū)半山雍景苑等社區(qū)是比較成功的案例，其中翠城花園社區(qū)的經(jīng)驗具有典型性，該社區(qū)組建了廣州市首個大型小區(qū)生活理事會，理事會由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)多方共同參與，會聚了各方社會力量，為居民搭建展才華、提建議、齊出力的社區(qū)共建共治共享平臺，實現(xiàn)居民自己的事，大家一起商量著辦。[13]

（四）積極公民的推動與政府回應(yīng)良性互動。

富有責(zé)任心和組織領(lǐng)導(dǎo)能力的居民參與是社區(qū)自主治理的重要條件。城鎮(zhèn)化進程的深入推進帶來的不僅僅是人們居住空間結(jié)構(gòu)的改變，更多的是人文空間的轉(zhuǎn)變。人們告別原來的熟人社會進入了一個陌生社會。這里面也許有著“洗腳上田”的農(nóng)民工、朝九晚五的白領(lǐng)階層和其他各行各業(yè)的工薪階層，從總體上看，居民的生活背景、文化背景和社會背景各異，加上現(xiàn)代城市生活方式和價值觀念的影響，社區(qū)內(nèi)的居民凝聚力較弱、利益訴求也呈現(xiàn)多元化，在處理公共問題上難以統(tǒng)一意見和行動。然而，社區(qū)是人們安居樂業(yè)之根本，如何讓居民關(guān)注社區(qū)的發(fā)展，共同參與到社區(qū)的建設(shè)中，是城市社區(qū)民主化與精細(xì)化治理的重要條件，同時也是滿足居民多元化需求的柔性手段。人是天生的政治動物，積極參與城邦生活是構(gòu)成公民資格的實質(zhì)性要件，[14](p7，111)從這個意義上講，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的治理是市民精神的本質(zhì)體現(xiàn)。作為社區(qū)治理的主體，如果每位居民都能夠克己私欲，以積極的姿態(tài)參與到社會政治生活中，自覺承擔(dān)起改善公共生活的責(zé)任，對于整合社區(qū)主體力量，推動社區(qū)善治起著至關(guān)重要的作用，同時也為基層治理現(xiàn)代化建設(shè)注入新鮮的活力?！耙粋€地區(qū)的公民性程度越高，地區(qū)政府就越有效率?！盵7](p112)羅伯特·帕特南通過實證研究印證了公民積極參與政治活動對于政治發(fā)展的推動作用，與阿倫特的積極公民政治觀相互印證，為社區(qū)居民自主治理提供了正確的理論導(dǎo)向。

在一個陌生的公共空間里，自主治理不會自動地發(fā)生，某些積極公民的奉獻和推動就顯得特別重要。近年來，廣州老舊小區(qū)加裝電梯這項民生大事開展得如火如荼，不少社區(qū)在一些熱心居民的積極推動下順利完成安裝，解決了“上樓難”的問題。在這些民生大事中，不辭勞苦地默默付出的積極公民起了至關(guān)重要的作用。舉例來說，居住在廣州執(zhí)信南路居民樓的羅仲哲積極推動所在小區(qū)的安裝電梯工程，并耐心解答附近居民加裝電梯的咨詢，有效地推動了所在小區(qū)加裝電梯的進程。在越秀區(qū)和各街道的推動之下，社區(qū)內(nèi)有威望、溝通能力強的居民代表、退休黨員干部陸續(xù)加入志愿者團隊，促成居民矛盾雙方的協(xié)調(diào)。[15]正是在居民的積極推動下，廣州市政府也逐漸重視起加裝電梯工程，相繼在多個社區(qū)成立電梯服務(wù)驛站、社區(qū)“電梯事務(wù)社區(qū)治理點”、邀請社區(qū)規(guī)劃師進駐試點小區(qū)、搭建加裝電梯“第三方平臺”、發(fā)放安裝電梯補貼等，并把老舊小區(qū)加裝電梯寫進政府工作報告，列為重要的民生事件。這些積極公民既不代表政府，也不是社區(qū)組織的代表，也沒有經(jīng)過業(yè)主統(tǒng)一授權(quán)，卻是社區(qū)公共事務(wù)治理主體之間良性互動的重要橋梁，是社區(qū)自主治理中的特殊力量和重要資源，也是城市社區(qū)治理與改革創(chuàng)新成功的重要經(jīng)驗。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進的過程中，大城市持續(xù)擴張是必然的發(fā)展趨勢，隨之而來的城市發(fā)展綜合征也給基層治理帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。習(xí)總書記關(guān)于“全過程的民主”的重要論述和城市管理精細(xì)化理念為城市社區(qū)治理指明了發(fā)展方向，各地都在積極探索社區(qū)治理的新機制。以廣州為例，近年來市民比較關(guān)注的一些民生熱點和社會難點中，比如老舊小區(qū)改造、加裝電梯等事務(wù)，都是肇端于居民自發(fā)參與和推動，媒體和基層自治組織不斷呼吁和跟進，引發(fā)政府回應(yīng)和公共政策的啟動，通過協(xié)商、談判、對話機制尋求社區(qū)居民意愿和需求的最大公約數(shù)，從而解決了一些困擾社區(qū)多年的“老大難”問題。這種社區(qū)居民、自治組織與政府部門良性互動解決基層公共事務(wù)難題的實踐形成了獨具特色的“廣州經(jīng)驗”。居民的自發(fā)參與不僅推動了基層公共事務(wù)的解決，還推動政府出臺相應(yīng)的公共政策進一步改善民生，更好地引領(lǐng)多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。然而，我國城市差異大、人口素質(zhì)參差不齊，廣州社區(qū)自主治理的實踐形態(tài)不一定具有普適性，盲目復(fù)制可能會出現(xiàn)“東施效顰”的不良效果。因此，應(yīng)該因地制宜，尋求適合自己的城市社區(qū)治理形式。面向新時代，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的背景下，探索社區(qū)自主治理的有效實現(xiàn)形式，提升國家基層治理現(xiàn)代化的水平，是廣州社區(qū)自主治理實踐的價值所在，也是各地城市社區(qū)治理不斷探索新機制、新形式的發(fā)展方向。

三、“全過程民主”嵌入城市社區(qū)自主治理的機制建構(gòu)

國家與公民的關(guān)系一直是社會治理繞不開的核心議題，社會治理的發(fā)展是體現(xiàn)和反映國家與公民關(guān)系的重要維度，是民主化水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。隨著我國城市管理現(xiàn)代化、民主化、法治化的不斷推進，社區(qū)治理要更加重視政府與居民關(guān)系的變遷規(guī)律，強調(diào)居民參與和多元治理，彰顯管理的回應(yīng)性和問責(zé)性，從而體現(xiàn)“全過程民主”的理念與精神。城市社區(qū)的有效治理需要多元主體的良性互動才能達成，如何發(fā)揮政府、市場、社會和公民四種不同的治理主體的有效作用并在治理實踐中尋求各自的作用邊界與實現(xiàn)形式，需要在社會實踐中不斷探索和改進。需要注意的是，我國新時代的社區(qū)治理模式既不是利維坦式的寡頭統(tǒng)治，也不僅僅是奧斯特羅姆主張的多中心治理，而是具有中國特色的政黨引領(lǐng)社區(qū)自治模式，基層黨組織是樹干，居民自治組織、社會組織、居民等主體是樹冠。在黨的正確而有效的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，其他主體逐漸發(fā)展壯大，并形成一個有機的治理共同體，在社區(qū)這個重要的公共場域里各司其職、各盡其責(zé)、各美其美。社區(qū)治理是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在加強居民自主治理的過程中，為消解居民與其他治理主體之間的張力，需要以“全過程民主”的思維與方法促進多方協(xié)作共治，需探索社區(qū)治理有效實現(xiàn)的體制機制和技術(shù)途徑。

（一）搭建居民自治的制度化平臺。

民主政治是人類長期追求的價值目標(biāo)，“全過程民主”的理念與精神要求社區(qū)治理中的居民參與是全方位、全過程的動態(tài)體系，而制度化的自治平臺是重要條件之一。在一個理想的民主和諧的社區(qū)里，所有人的意見都會被考慮，這就需要有個空間或平臺充分表達公民的意見，以發(fā)揮他們在社區(qū)治理中的主體地位。這種基于居民自治的人民民主理念由于國家地域遼闊、人口規(guī)模龐大而缺乏可操作性。這就需要探索實現(xiàn)民主的具體方式，把自治權(quán)下放到更小的自治單元，實行阿倫特主張的委員會制，通過基層自治委員會帶動居民參與公共事物的治理，其核心就是自主性、參與性和互動性。哈貝馬斯認(rèn)為，協(xié)商程序的形式是信息和觀點交換的過程；協(xié)商是包容和公共的，原則上無人受排斥，所有受影響的人都有權(quán)參與協(xié)商。[16](p32)在社區(qū)里設(shè)立議事廳，組織所有居民、黨政部門和社會組織，物業(yè)公司等利益主體，針對社區(qū)的公共設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等問題，引入羅伯特議事規(guī)則進行公共問題的商議，為社區(qū)各治理主體協(xié)商打造一個程序正當(dāng)、公開透明、民主正義的議事平臺，實現(xiàn)可操作的民主，是構(gòu)建平等協(xié)商的多元主體共治機制的應(yīng)有之義，可以提高社區(qū)議事的效率和決策的民主性、科學(xué)性，以盡量達成集體行動的納什均衡。同時也可以促進個體之間的理解與信任，從而促進現(xiàn)代社會民主生態(tài)的培育。

（二）構(gòu)建跨界融合的多元主體協(xié)作機制。

社區(qū)治理主體的多樣性和平等性是民主理念的重要體現(xiàn)和要求，也是實踐“全過程民主”的主體要件和結(jié)構(gòu)裝置?，F(xiàn)代城市社區(qū)內(nèi)的居民來自五湖四海、各行各業(yè)，是一個大型的“陌生人社會”，社區(qū)居民的內(nèi)部異質(zhì)性大，對公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)多樣化和個性化，多元的供給機制是必然的。在一個走向民主的時代，地方治理結(jié)構(gòu)變革的重點是從集權(quán)的、以專家為基礎(chǔ)的制度向分權(quán)的、以公民為中心的制度轉(zhuǎn)變。[17](p10)奧斯特羅姆也通過研究公地悲劇、囚徒困境博弈、集體行動邏輯這三個著名的公地治理模型，得出了世人普遍認(rèn)可的公共事物治理之道，即構(gòu)建多中心系統(tǒng)，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。由此可見，面向復(fù)雜的現(xiàn)代社會，構(gòu)建多中心治理機制是歷史與時代的選擇，也是發(fā)展民主自治的有力舉措。具體而言，就是需要積極推進各主體治理的制度化、規(guī)范化和民主化，充分發(fā)揮基層黨支部、社區(qū)居委會、社會組織、居民等各方面的主體作用。社區(qū)是一個蘊含著豐富的政治、經(jīng)濟、文化資源的地方，為社區(qū)多中心治理機制構(gòu)建提供了政黨的組織資源、社會組織的專業(yè)資源、物業(yè)公司的商業(yè)資源、社區(qū)居民的自治資源等基礎(chǔ)性資源的支撐。對于某些社會資本薄弱的社區(qū)，則要求當(dāng)?shù)卣块T借鑒北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”解決基層治理難題的經(jīng)驗做法，推動各級部門資源、人力、技術(shù)等下沉到基層社區(qū)。在實踐中整合多方資源，構(gòu)建跨界融合的多元主體協(xié)作機制，是更好地適應(yīng)和服務(wù)于新時代社區(qū)治理發(fā)展趨勢的路徑選擇。

（三）健全城市社區(qū)治理實踐“全過程民主”的制度保障。

有序參與和依法治理是現(xiàn)代社區(qū)的基本要求，也是社區(qū)治理貫徹“全過程民主”的制度保障。在現(xiàn)代都市中，城市社區(qū)治理是一個集體行動問題，多元主體參與社區(qū)公共事物的治理，難免會產(chǎn)生“搭便車”、規(guī)避責(zé)任或其他不良的投機行為。因此需要完善多主體協(xié)同治理的規(guī)范依據(jù)，明確各主體的權(quán)力邊界與職責(zé)，建立平等合作的制度基礎(chǔ)，形成相對穩(wěn)定的交往模式與合作秩序。社區(qū)自治的規(guī)范化離不開頂層設(shè)計，建立健全以自治為導(dǎo)向、德治為基礎(chǔ)、法治為保障的發(fā)展型治理機制是關(guān)鍵，并且要從實際出發(fā)逐步完善配套的改革措施和相關(guān)的制度保障，再好的政策只有在實地中順利執(zhí)行才具有生命力，才能從“紙上的民主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆稚系拿裰鳌?，因此要在實際運行中根據(jù)民意不斷完善配套措施保證政策的落實。其次，有權(quán)必有責(zé)，任何權(quán)力都要受到監(jiān)督和控制，這是亙古不變的鐵律。最主要的是建立監(jiān)督機制，監(jiān)督各主體是否按照既定的規(guī)則行事，履行各自的可信承諾，對個別破壞規(guī)則的人員或組織，要根據(jù)實際情況予以分級制裁，在制度的執(zhí)行與完善中保證治理共同體的良性運行。最后但同樣重要的是激活居民的參與權(quán)，使真正的民主運轉(zhuǎn)起來。社區(qū)是居民每天生活在其中的場所，實現(xiàn)社區(qū)安定有序的最關(guān)鍵主體是所有居民本身，因此要引導(dǎo)廣大居民依法有序地進行自主治理，最終達到共建共治共享民主和諧社區(qū)的目標(biāo)。

（四）以精細(xì)化管理與服務(wù)衡量民主治理績效的評估反饋機制。

居民自主治理和城市管理的有效性，必須通過精細(xì)化的管理和服務(wù)予以體現(xiàn)和衡量。城市社區(qū)民主化與精細(xì)化管理與繡花的道理一樣，良好的技術(shù)手段也是不可或缺的重要條件。因此，要依托互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)，打造智慧社區(qū)服務(wù)平臺，加快新技術(shù)手段與社區(qū)公共服務(wù)體系的深度融合，改變以往社區(qū)治理中因技術(shù)欠缺所造成的粗放型、集中投放的公共服務(wù)供給方式。運用人工智能設(shè)備深入到社區(qū)內(nèi)部，摸清社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和硬件設(shè)施情況，結(jié)合工作人員的實地調(diào)研，了解透徹社區(qū)的現(xiàn)狀以及居民對于美好生活的各方面需求；運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，從時間和空間的維度全方位地分析社區(qū)發(fā)展的資料，得出社區(qū)發(fā)展的普遍規(guī)律和新趨勢；運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以人民本位為導(dǎo)向，構(gòu)建符合社區(qū)發(fā)展的民主化與精細(xì)化治理方案。這要求推動政府開放公共數(shù)據(jù)，打通政府部門與其他單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，提升政府的社會治理創(chuàng)新能力。另一方面，積極引導(dǎo)社會治理重心和資源下沉到社區(qū)，鼓勵基層黨組織、居委會、社會組織和居民發(fā)揮主體作用，積極探索居民參與社區(qū)治理的新模式?！叭^程民主”不僅要求民主的制度、民主的程序以及民主的運作實踐，還要以民主治理的有效性和居民的獲得感來衡量，也就是說，既要注重民主的主體，還要注重民主制度、民主程序、民主運作，還要注重民主的結(jié)果與績效評估，以民主治理的有效性和人民的獲得感印證人民民主的真實性與社會主義價值導(dǎo)向。“全過程民主”在社區(qū)治理中的應(yīng)用，表明社會主義民主不是抽象的，而是具體的、可操作的、解決問題的，結(jié)果可視的政治過程與運作機制。

社區(qū)治理千頭萬緒，城市社區(qū)居民自主治理是城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的要求，是適應(yīng)時代變化和人民群眾美好生活期待的理性選擇，也是習(xí)近平以人民為中心的科學(xué)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)和內(nèi)在要求。在民主化和精細(xì)化治理的行動邏輯中，居民自主治理是前提，而搭建自由平等的公共平臺是居民實現(xiàn)政治參與、積累社會資本的重要載體。另外，在集體行動的公共空間里，要使每個主體的效能最大化，必須要因地制宜，整合各方資源構(gòu)建多元主體有機協(xié)同的共治機制，并通過必要的政策工具加強主體互動的規(guī)范，把集體行動的“搭便車”風(fēng)險最小化。面向新時代、新矛盾、新要求，社區(qū)治理也要與時俱進，積極引入新技術(shù)手段以服務(wù)于社區(qū)治理的民主化與精細(xì)化是時代發(fā)展要求和順應(yīng)歷史大勢的明智之舉。

四、結(jié)論和討論：以“全過程民主”推進社區(qū)居民自主治理

以“全過程民主”理念推進居民自主治理是城市化擴容提質(zhì)的必然要求，也是基層民主深化的必由之路。隨著城市化的演進，經(jīng)濟基礎(chǔ)和生活空間的變化推動了社區(qū)居民權(quán)利意識、公共精神和參與能力的發(fā)展，居民要求參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿逐漸上升。社區(qū)的發(fā)展為人們實現(xiàn)社會價值提供了場域，社區(qū)內(nèi)大量公共問題的解決是培育公民精神的重要資源，有利于促進居民自治與多元主體共治局面的形成。自治與共治不僅是共和主義的基本理念，也是新時代構(gòu)建多中心治理機制的核心。自治是共治的基礎(chǔ)，共治是共享的前提。因此，政府應(yīng)做好這方面的頂層設(shè)計，從制度上明確和保障多元主體共治的權(quán)力邊界與責(zé)任義務(wù)；社會組織要發(fā)揮專業(yè)的力量，為多中心治理鏈接資源，開創(chuàng)空間和平臺；居民也要注意提升自己的公共意識和參與能力，同時培育和拓展自主治理的社會資本，形成相互依存的社區(qū)治理共同體。

“全過程民主”理念深化了居民自主治理的理論內(nèi)涵與實踐價值。一些城市比如廣州社區(qū)自主治理的實踐是對奧斯特羅姆自主治理理論的有力印證和拓展。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和利益的分化，政府管理和社會治理結(jié)構(gòu)也不斷變化，業(yè)主自生自發(fā)的治理發(fā)揮著日益突出的作用并展現(xiàn)了其力量，政府也開始意識到這種源自草根的重大力量所帶來的巨大影響及其積極功能，并予以積極回應(yīng)和越來越大力度的支持，兩者的合力有效改善了城市社區(qū)的治理績效。城市社區(qū)多元主體協(xié)同共治的實踐勃然興起，表明由于市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的生產(chǎn)空間、生活空間與社會關(guān)系的改變已經(jīng)影響到了城市治理形態(tài)和實踐，“政府引領(lǐng)、社會參與、居民自治”的多元共治模式對于城市管理、社區(qū)治理、居民生活質(zhì)量提升、社會治理現(xiàn)代化具有特殊價值。社區(qū)的有效治理，有賴居民的主體意識和積極參與，并以居民的主體意識為基礎(chǔ)積極參與社會公共事務(wù)，推動政府的民主化和責(zé)任感，唯有如此，社區(qū)治理才有比較深沉而可持續(xù)的資源保障和動力源泉。堅持人民本位的價值導(dǎo)向，以自治促共治，以共治實現(xiàn)共享，在自治與共治的不斷調(diào)適中探索契合新時期城市社區(qū)實際與需求的治理體制機制，是增強居民獲得感與幸福感、推動城市管理科學(xué)化、民主化與精細(xì)化的必由之路，也是“全過程民主”以問題為導(dǎo)向、以成效結(jié)果考察理論有效性的實踐特征和鮮明特色。

面對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和資源分配體制不盡合理帶來的“城市病”，以“全過程民主”理念指引居民自主治理是緩解城市發(fā)展弊病的良方妙藥，對城市健康有序發(fā)展具有矯正作用。從2015—2018年《廣州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》可以看到，隨著社會治理創(chuàng)新進程不斷深化，全市的生產(chǎn)總值、人民生活和社會保障、教育和科學(xué)技術(shù)以及文化、衛(wèi)生和體育等板塊的各項指標(biāo)數(shù)據(jù)都有不同程度的持續(xù)上升，城市的整體發(fā)展邁向了新的臺階。廣州市2018年實現(xiàn)GDP22859.35億元，人均GDP157668元，達到發(fā)達經(jīng)濟體水準(zhǔn)（即人均GDP超過2萬美元）。[18]廣州近年來居民社區(qū)的自主治理和對公共事務(wù)的積極參與，與經(jīng)濟的增長和主體意識的強化密切關(guān)聯(lián)，也驗證了經(jīng)濟發(fā)展與公民參與的正相關(guān)性。居民自主治理的生發(fā)與擴散，及其與政府關(guān)系的良性互動為民主有序擴展提供了較好的社會政治基礎(chǔ)，有利于提升基層政府治理效能，進而能夠促進經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人民生活水平和教育發(fā)展水平等全方位的提升。而城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進和經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，為自主治理的擴展提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也為未來一段時期基層民主的拓展提供了經(jīng)驗借鑒和歷史資源。就此而言，發(fā)生在廣州城市社區(qū)治理的實踐和經(jīng)驗，其中蘊含的某些原理和規(guī)律，能夠?qū)ξ磥韲抑卫憩F(xiàn)代化和基層社會治理創(chuàng)新的深入發(fā)展提供有益啟示。經(jīng)濟社會的發(fā)展是自主治理擴展和民主推進的最深沉動力，政府必須以民主機制有效回應(yīng)這種源生于市場經(jīng)濟和社會自身演進所形成的內(nèi)在需求并形成良性互動格局，以此為國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。