國(guó)外排污許可制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

林業(yè)星，沙克昌，王靜，黃磊

(1. 江蘇省生態(tài)環(huán)境評(píng)估中心，江蘇南京 210036； 2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012；3. 陜西省環(huán)境調(diào)查評(píng)估中心，陜西西安 710054)

排污許可制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，其目的在于明確排污單位在運(yùn)營(yíng)期污染物排放過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的濃度、總量、自行監(jiān)測(cè)、執(zhí)行報(bào)告等規(guī)定，以依法規(guī)范排污單位的排污行為。排污許可證是生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)的、排污單位運(yùn)營(yíng)期必須遵守的重要法律文書(shū)。許多國(guó)家和地區(qū)已對(duì)污染物排放行為實(shí)行排污許可證管理，對(duì)其環(huán)境保護(hù)和污染防治起到了很大的作用。我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始施行水污染物排污許可制度以來(lái)，在污染物減排和總量控制中發(fā)揮了一定作用，但其核心管理地位和作用并未完全凸顯。本文在梳理美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家排污許可制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外排污許可制度的內(nèi)涵和實(shí)施特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，從借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和管理的角度，提出完善我國(guó)排污許可制度的建議。

1 美國(guó)排污許可制度體系

1.1 法律法規(guī)體系

(1)聯(lián)邦法律法規(guī)

美國(guó)的排污許可制度起源于水污染防治領(lǐng)域。自1972年《聯(lián)邦水污染控制法》(《清潔水法》前身)確立國(guó)家消除污染物排放許可證制度的法律地位，美國(guó)水污染物排污許可制度由此正式確立[1]。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于設(shè)立該制度的目的是這樣解釋的：“許可證是確保許可證持有者的排放活動(dòng)遵守水污染控制法規(guī)定的各類技術(shù)排放限制、與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的排放限制、有毒污染物的排放限制、預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)和其他法律規(guī)定的義務(wù)的重要手段”[2]。由于固定源水污染物排放許可證制度取得了成功，1990年美國(guó)借鑒《清潔水法》的成功經(jīng)驗(yàn)修訂了《清潔空氣法》，并由此建立了美國(guó)大氣污染物排污許可制度。該制度實(shí)施后，六種常見(jiàn)的大氣污染物(顆粒物、臭氧、鉛、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫)的排放量明顯降低[3]，在保護(hù)公眾健康和改善空氣質(zhì)量方面獲得了顯著成效。

(2)州法律法規(guī)

聯(lián)邦層面的法律法規(guī)是最基本要求，各州可在美國(guó)聯(lián)邦法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善、補(bǔ)充或加嚴(yán)管理要求，根據(jù)自身的情況和需求，建立自己的許可證實(shí)施計(jì)劃。如紐約州的《環(huán)境保護(hù)法》、得克薩斯州的《得克薩斯州空氣行政令》《得克薩斯州污染物排放消除制度》、華盛頓州的《華盛頓州污染物控制法》等。

1.2 管理體系

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局具體負(fù)責(zé)排污許可管理，在相關(guān)法律的授權(quán)之下，按照一定的條件和要求簽發(fā)聯(lián)邦許可證。同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局可將全部或一部分簽發(fā)許可證的權(quán)力授權(quán)州或地方政府執(zhí)行。目前，各州政府普遍得到了聯(lián)邦政府的授權(quán)，在各自的轄區(qū)內(nèi)核發(fā)排污許可證并進(jìn)行管理；對(duì)于未得到授權(quán)的州，則由聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)許可證的核發(fā)。與此同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)監(jiān)督各州排污許可證的核發(fā)和管理工作，有權(quán)對(duì)各州發(fā)放的許可證進(jìn)行審核，并且否決與聯(lián)邦要求有沖突的因素。

1.3 許可證類型

美國(guó)實(shí)行單項(xiàng)許可證，即對(duì)不同環(huán)境要素的排污許可進(jìn)行單項(xiàng)管理，根據(jù)介質(zhì)的不同主要分為大氣、水、固體廢物、油污泄漏、化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)等多種要素排放許可證。其中，大氣污染物排放許可證分為建設(shè)許可證和運(yùn)行期許可證，兩者并行存在但目的不同；水污染物許可證按照許可對(duì)象可分為個(gè)別許可證和通用許可證，此外，還可以分為污水許可證和雨水許可證；其他環(huán)境要素如固體廢物、油污泄漏、化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)等主要是通過(guò)向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或聯(lián)邦環(huán)保局報(bào)備或登記等方式進(jìn)行管理。

1.4 實(shí)施程序

美國(guó)排污許可證發(fā)放流程如圖1所示。

1.5 與環(huán)評(píng)的銜接

美國(guó)新源許可要求，必須分析評(píng)估污染源對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量的影響。空氣質(zhì)量影響評(píng)價(jià)報(bào)告是申領(lǐng)新源許可證的要件，一般納入排污許可證的工程分析部分，該部分內(nèi)容將環(huán)境影響預(yù)測(cè)與綜合評(píng)價(jià)融入對(duì)污染源的具體管理措施之中，承擔(dān)著建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的功能[4]。

1.6 許可制度的特點(diǎn)

美國(guó)排污許可制度的特點(diǎn)可以概括為以下幾點(diǎn)：一是排污許可證是排污單位環(huán)境管理的依據(jù)；二是通過(guò)排污許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)新源和現(xiàn)有源的“一證式”管理，對(duì)于新改擴(kuò)建項(xiàng)目，在開(kāi)工前需申請(qǐng)建設(shè)許可證、在正式運(yùn)行后需申請(qǐng)運(yùn)行許可證；三是排污許可證為污染源監(jiān)管提供簡(jiǎn)捷有效的剛性約束；四是通過(guò)排污許可證來(lái)建立環(huán)境質(zhì)量與污染源、環(huán)保部門與被監(jiān)管企業(yè)之間的紐帶和橋梁；五是排污許可證制度提供了關(guān)聯(lián)整合其他相關(guān)環(huán)境管理制度的抓手和平臺(tái)；六是公眾參與貫穿始終。

2 德國(guó)排污許可制度體系

2.1 法律法規(guī)體系

德國(guó)自1974年開(kāi)始，就在《聯(lián)邦排放控制法》中對(duì)排污許可證核發(fā)要求和程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。歐盟《綜合污染預(yù)防與控制指令(IPPC)》實(shí)施后，德國(guó)將其對(duì)排污許可證的要求引入國(guó)內(nèi)環(huán)保法律體系，并得到進(jìn)一步加強(qiáng)。IPPC指令的核心要求是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)可達(dá)的最佳可行技術(shù)(BAT)對(duì)指定行業(yè)的污染設(shè)施發(fā)放綜合許可證[5]。為更好地貫徹IPPC的指令，BAT也被加入德國(guó)法律之中[6]。

2.2 管理體系

德國(guó)排污許可管理體系主要分為聯(lián)邦、州、地方三個(gè)級(jí)別。其中，聯(lián)邦環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)環(huán)境政策和法規(guī)框架的制定，對(duì)排污許可制度的程序、內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；州政府環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法，并可在聯(lián)邦的一些框架立法的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行細(xì)化和完善；地方行政部門負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理工作。

2.3 許可證類型

德國(guó)的排污許可證是對(duì)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)作出的綜合且集中的許可[7]。該綜合且集中的許可不僅涵蓋了廢水、廢氣、噪聲、固體廢物各要素的許可要求，還整合了建設(shè)、自然保護(hù)、消防、安全、鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、有害水源物質(zhì)的處置和操作的批準(zhǔn)以及職業(yè)健康等眾多非環(huán)保部門的許可要求。

2.4 實(shí)施程序

德國(guó)排污許可制度的實(shí)施程序分為提交申請(qǐng)報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告(特殊項(xiàng)目)、主管機(jī)關(guān)征求其他專門機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、公眾參與等環(huán)節(jié)。

2.5 與環(huán)評(píng)的銜接

從程序上看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不是獨(dú)立的審批程序，不具備許可效力，僅作為排污許可過(guò)程中的一項(xiàng)內(nèi)容，為核發(fā)許可證提供科學(xué)依據(jù)和支持，對(duì)于需要但未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，不得發(fā)放許可證。從管理對(duì)象上看，德國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要包括電廠、鋼鐵等污染類工業(yè)項(xiàng)目和公路、鐵路等生態(tài)影響類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而排污許可管理的對(duì)象主要為工業(yè)項(xiàng)目所涉及的排污設(shè)施。從管理內(nèi)容上看，排污許可申請(qǐng)文件的內(nèi)容均源自環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

2.6 許可制度的特點(diǎn)

德國(guó)的排污許可制度主要具有許可證發(fā)放對(duì)象為排污設(shè)施而非排污單位、綜合且集中的許可證、不同許可類別對(duì)應(yīng)流程不同、地方行政部門組織開(kāi)展和公眾參與等特點(diǎn)。

3 澳大利亞排污許可制度體系

澳大利亞從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始實(shí)施排污許可證管理。各州都有自己的環(huán)保法規(guī)，其中以新南威爾士州最具代表性，其排污許可制度較為完善，取得了良好效果。

3.1 法律法規(guī)體系

澳大利亞新南威爾士州的排污許可制度體系是依據(jù)該州《環(huán)境保護(hù)操作法案》建立的[7]，該法案下設(shè)多個(gè)法規(guī)以及行動(dòng)計(jì)劃?！董h(huán)境保護(hù)操作法案》的實(shí)施取代了《清潔空氣法》《清潔水法》《環(huán)境犯罪和處罰法》《噪聲控制行動(dòng)》《污染控制行動(dòng)》等多個(gè)單項(xiàng)法案，整合了受單項(xiàng)法案約束的排污行為，不但奠定了綜合排污許可制度的法律基礎(chǔ)，而且對(duì)排污許可證的具體核發(fā)對(duì)象、程序、權(quán)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要求作出了詳細(xì)規(guī)定。

3.2 管理體系

(1)管理主體

各州自主管理。澳大利亞采用各州“分而治之”的方式進(jìn)行排污許可證管理，各州制定各自的法律和程序?qū)ε盼墼S可證作相應(yīng)的規(guī)定。排污許可證分級(jí)管理，《環(huán)境保護(hù)操作法案》根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模以及對(duì)環(huán)境影響的大小，確定了一份行業(yè)清單，不同項(xiàng)目由不同級(jí)別的部門核發(fā)排污許可證。

(2)發(fā)證對(duì)象

新南威爾士州《環(huán)境保護(hù)操作法案》規(guī)定，列入清單中的項(xiàng)目須申領(lǐng)許可證，包括農(nóng)業(yè)、冶金、水泥、化工、電力、礦山、污染土壤治理等固定源建設(shè)項(xiàng)目，以及固體廢物運(yùn)輸?shù)纫苿?dòng)源，對(duì)不同項(xiàng)目規(guī)定了規(guī)模限制及豁免特例。

3.3 許可證類型

采用綜合許可形式。新南威爾士州排污許可證涵蓋空氣、水、廢物和噪聲控制，是典型的綜合許可證。其形成原因主要與綜合上位法(《環(huán)境保護(hù)操作法案》)和管理便利性要求有關(guān)。一方面，《環(huán)境保護(hù)操作法案》基本集成了各要素法規(guī)的要求，即對(duì)空氣、水、噪聲、固體廢物的污染控制等均有相應(yīng)的規(guī)定和要求；另一方面，綜合管理證采用一證式記載方式，有助于企業(yè)內(nèi)部合規(guī)性管理，也有助于政府和環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

3.4 實(shí)施程序

新南威爾士州(代表了絕大多數(shù)澳大利亞州的情況)的排污許可證采用一證式管理，企業(yè)按照許可證要求進(jìn)行自我管理，簡(jiǎn)化了政府監(jiān)督管理的程序。許可證除載明法定需要遵守的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量等信息外，通常還對(duì)污染物排放條件作出要求。

3.5 與環(huán)評(píng)的銜接

在程序上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是新南威爾士州排污許可證申領(lǐng)的前置條件。許可證申請(qǐng)者應(yīng)提供翔實(shí)的申請(qǐng)材料，包括保護(hù)目標(biāo)、對(duì)環(huán)境的主要影響、污染控制措施、環(huán)境質(zhì)量本底等資料，作為核發(fā)許可證的重要依據(jù)。

在內(nèi)容上，排污許可證中的內(nèi)容和要求與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中一致，直至排污許可證第一次審查后方可修改。

3.6 許可制度的特點(diǎn)

澳大利亞排污許可制度的特點(diǎn)主要為各州采用“分而治之”方式對(duì)排污許可證進(jìn)行管理、許可證發(fā)放對(duì)象包括固定源和移動(dòng)源、“一證式”管理簡(jiǎn)化了管理程序、排污許可證收費(fèi)與實(shí)際排污量掛鉤、公眾參與貫穿始終。

4 國(guó)外排污許可制度經(jīng)驗(yàn)概述

4.1 許可制度的內(nèi)涵

排污許可制度是以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以污染物排放總量控制為基礎(chǔ)，依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證實(shí)施監(jiān)管。排污許可證不僅包括排污單位申報(bào)登記、排污指標(biāo)規(guī)劃分配和許可證申請(qǐng)頒發(fā)，還包括對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等內(nèi)容， 與環(huán)評(píng)制度銜接形成了一種對(duì)企業(yè)環(huán)境行為自始至終的管理模式。

從管理的時(shí)段來(lái)看，排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，貫穿建設(shè)項(xiàng)目的“全生命周期”，以排污許可制度為平臺(tái)和抓手，整合其他相關(guān)環(huán)境管理制度，建立起“一證式”的污染源審批監(jiān)管制度。從管理的對(duì)象來(lái)看，排污許可證中包含大氣、水、固體廢物、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等多種環(huán)境要素的排污行為規(guī)范。從管理的內(nèi)容來(lái)看，以排污許可證為載體，將各項(xiàng)環(huán)境管理制度進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合，消除重復(fù)規(guī)定，統(tǒng)一環(huán)境管理數(shù)據(jù)，建立有機(jī)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)高效的環(huán)境管理制度體系。

4.2 許可制度的特點(diǎn)

為充分發(fā)揮排污許可證的職能，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管效果，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在排污許可制度的實(shí)施上采用了多種手段，其中一些共同點(diǎn)和長(zhǎng)處非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，許可制度的法律依據(jù)充分，規(guī)定詳盡。各個(gè)國(guó)家或地區(qū)都有國(guó)家層面或者州層面的法律對(duì)排污許可制度做出專門規(guī)定，為排污許可制度的實(shí)施提供了有力的法律保障。

第二，排污許可的排放標(biāo)準(zhǔn)以技術(shù)為基礎(chǔ)，細(xì)致且具有針對(duì)性。美國(guó)在制定排放標(biāo)準(zhǔn)方面投入了巨大的精力，在大氣方面就有新建污染源排放標(biāo)準(zhǔn)(NSPS)、有毒空氣污染物國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)(NESHAP)、最大可達(dá)控制技術(shù)(MACT)和一般可行控制技術(shù)(GACT)、合理可達(dá)控制技術(shù)(RACT)、最佳可用控制技術(shù)(BACT)、最低可達(dá)排放速率(LAER)，水體方面有最佳可實(shí)行控制技術(shù)(BPT)、常規(guī)污染物最佳控制技術(shù)(BCT)、最佳可行技術(shù)(BAT)、最佳可行示范控制技術(shù)(BADT)，這些全都是基于技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，每套標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各個(gè)行業(yè)都有分別規(guī)定，甚至RACT/BACT/LAER采用個(gè)案分析的原則逐個(gè)制定，可見(jiàn)其對(duì)于控制污染物排放的重視[8]。

第三，排污許可的形式因污染源類型而異，增加制度靈活性的同時(shí)降低排污許可成本。對(duì)于新源，美國(guó)依照其排污量進(jìn)行分類，排放量少的污染源只需獲得小源許可，許可要求大幅簡(jiǎn)化。

第四，制定各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以促進(jìn)排污許可制度的完善。美國(guó)的酸雨計(jì)劃將酸雨許可證與排污權(quán)交易相結(jié)合，利用市場(chǎng)機(jī)制配置各個(gè)企業(yè)的二氧化硫排放限額，成功地以較小的成本實(shí)現(xiàn)了二氧化硫的排放控制；澳大利亞新南威爾士州也在排污許可制度中結(jié)合了排污權(quán)交易。

第五，注重各個(gè)地區(qū)在發(fā)展自身排污許可制度方面的作用。美國(guó)先在最頂層制定了排污許可制度的基本要求，然后允許各個(gè)州根據(jù)自身情況制定本州的排污許可制度。

第六，嚴(yán)厲的懲罰措施為排污許可制度順利實(shí)施提供有力保障。美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定排污企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)許可證要求的申請(qǐng)材料、監(jiān)測(cè)記錄、報(bào)告等相關(guān)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)作假，負(fù)責(zé)人將面臨刑事責(zé)任；《德國(guó)刑法典》明確規(guī)定，違法的罰金按天計(jì)算，根據(jù)違法程度和違法者的經(jīng)濟(jì)收入處以每天2萬(wàn)～10萬(wàn)德國(guó)馬克的罰金。

第七，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾參與，充分利用公眾和司法監(jiān)督作用，降低行政風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)清潔空氣法規(guī)定，排污單位在許可證申請(qǐng)、實(shí)施階段的所有信息必須公諸于眾。

5 國(guó)外排污許可制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜上所述，借鑒國(guó)外排污許可制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議推進(jìn)我國(guó)排污許可制度的專項(xiàng)立法，提升排污許可制度的法律地位。在國(guó)家層面建議盡快制定出臺(tái)關(guān)于排污許可制度的專門性法律法規(guī)，提高排污許可證管理的法律地位，明確排污許可證的申領(lǐng)范圍、核發(fā)程序、證后監(jiān)管執(zhí)法及法律責(zé)任等內(nèi)容，使排污許可制度在實(shí)踐中能夠更好地發(fā)揮有效作用。

建議進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合以排污許可制度為核心的固定污染源管理制度體系。進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、“三同時(shí)”、污染源監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、排污申報(bào)和排污收費(fèi)等一系列環(huán)境管理制度，以排污許可制度為平臺(tái)和抓手，使排污許可證成為貫穿排污單位全生命周期守法合規(guī)的最基本要求，使其真正成為指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范排污行為的有效法律文書(shū)。

建議實(shí)行以流域?yàn)榛A(chǔ)的排污許可證管理模式。將流域水環(huán)境保護(hù)管理工作與排污許可制度的實(shí)施結(jié)合起來(lái)，在許可證的核發(fā)過(guò)程中綜合考慮排放標(biāo)準(zhǔn)、流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和多種污染源的影響。在水質(zhì)狀況較好的流域，以排放標(biāo)準(zhǔn)限值作為企業(yè)許可限值發(fā)放排污許可證；而在水質(zhì)狀況較差的流域，在基于排放標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)的排污許可證基礎(chǔ)上加嚴(yán)排放管理要求，根據(jù)基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出的受納水體超標(biāo)因子最大日負(fù)荷總量(TMDL)，將其在流域內(nèi)所有排污點(diǎn)源和面源間進(jìn)行分配，并據(jù)此向點(diǎn)源核發(fā)排污許可證，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)點(diǎn)源排放行為的約束。最終建立起基于排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)雙重約束的排污許可證核發(fā)制度，保證流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，從而形成流域性排污許可管理模式。

建議實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)排污許可分類精細(xì)化管理。在達(dá)標(biāo)地區(qū)必須保證污染源新增后環(huán)境質(zhì)量不超標(biāo)才可以發(fā)放許可證；而在不達(dá)標(biāo)地區(qū)，新建項(xiàng)目在排污許可證的申請(qǐng)過(guò)程中必須確保新增排污量小于區(qū)域現(xiàn)有污染物的削減量，且要執(zhí)行更加嚴(yán)格的控制技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)。

建議逐步轉(zhuǎn)變環(huán)境管理思路，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或持續(xù)改善地區(qū)的企業(yè)，不再加嚴(yán)管理要求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；對(duì)于未實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的地區(qū)，應(yīng)通過(guò)研究分析確定導(dǎo)致污染加重的關(guān)鍵排污單位，將限期整改要求載入企業(yè)排污許可證，并在限期整改期間按此要求進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過(guò)排污許可制度落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，使企業(yè)自主削減污染物排放。

建議進(jìn)一步完善信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)多方參與監(jiān)管。排污許可制度屬于典型的命令和控制型手段，政府監(jiān)管是其有效實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，完善個(gè)人、組織舉報(bào)投訴等監(jiān)察方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量來(lái)完善監(jiān)管程序。建立公眾投訴、檢舉、控告等制度，將排污者置于當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)和非政府組織等公眾監(jiān)督之下，將政府的部分環(huán)境管理權(quán)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)，彌補(bǔ)政府資源和能力的不足。