中國減貧治理的制度性特征和政策框架

編者按：

2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中規(guī)定“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢?！?020年是扶貧工作的關(guān)鍵一年，也是檢驗成果的一年，為此我們特別邀請中國國際扶貧中心副主任譚衛(wèi)平博士每期撰寫文章，系統(tǒng)梳理中國十年來的減貧成就，分析成就取得的原因，今年扶貧工作的重點及難點，同時就國內(nèi)外讀者關(guān)注的問題給予解答，希望能夠為世界減貧事業(yè)貢獻(xiàn)中國智慧。

中國從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。2013年以來，實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，減貧成效進(jìn)一步顯現(xiàn)。中國減貧治理的目標(biāo)是，到2020年底全面消除絕對貧困?，F(xiàn)在看來，這個目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。與此同時，中國積極開展國際減貧交流合作，推動全球減貧進(jìn)程。

中國減貧的階段性特征明顯

一是，以制度改革解決農(nóng)村普遍貧困的階段（1949-1978年）。通過農(nóng)村土地制度改革，使土地包產(chǎn)到戶。同時改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育衛(wèi)生事業(yè)，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，建立社會保障體系，農(nóng)村居民生存狀況大為改善。該階段，糧食總產(chǎn)量增加1.69倍、嬰兒死亡率下降75%、人口預(yù)期壽命提高近30歲、溫飽線以下農(nóng)村人口比重降低了50個百分點。

二是，扶貧開發(fā)與國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合、區(qū)域性整體貧困治理成效凸顯的階段（1978-2012年）。國家先后頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》和兩個十年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，確立開發(fā)式扶貧方針，劃定貧困縣和集中連片特困地區(qū)，建立從中央到地方的扶貧工作專責(zé)體系，形成跨農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技、教育、衛(wèi)生、文化等社會發(fā)展領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，在國家戰(zhàn)略層面推動有計劃有組織的大規(guī)模扶貧行動。

三是，中共十八大以來精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新時代（2012年以來）。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，莊嚴(yán)承諾到2020年整體消除絕對貧困現(xiàn)象，實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，推動扶貧工作向落實到人、“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，向分類施策、“靶向治療”轉(zhuǎn)變，向“拔掉窮根”、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了中國減貧史上的最好成績，成為世界上減貧人口最多的國家。

精準(zhǔn)扶貧政策和措施在實踐中得到了檢驗

按當(dāng)年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（2010年不變價2300元）衡量，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%。農(nóng)村貧困人口規(guī)模從7.7億人減少到1660萬人。

2012年，中共十八大以來，中國實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，6年來創(chuàng)造了減貧史上的最好成績。中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，6年時間減少了8000多萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1300多萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%。截至2018年底，全國832個貧困縣，已脫貧摘帽436個。2013年有建檔立卡貧困村12.8萬個，2018年底還剩2.6萬個。

貧困治理帶動農(nóng)村居民收入保持較快增速。據(jù)統(tǒng)計（如圖1），2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)10371元人民幣，是2013年的1.7倍。2013-2018年年收入增速平均為12.1%，扣除價格因素，年均實際增長10%。實際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.3個百分點。

2018年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當(dāng)于全國農(nóng)村平均水平的71%，比2012年提高8.9個百分點，與全國農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小。

貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平明顯改善。貧困地區(qū)以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，呈現(xiàn)出新的發(fā)展局面?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入大量增加，發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境顯著改善，貧困群眾生活質(zhì)量穩(wěn)步提升。截至2017年，貧困地區(qū)通電話的自然村比重為98.5%，比2013年高5.2個百分點;通有線電視信號的自然村比重為86.5%，比2013年高15.8個百分點;通寬帶的自然村比重為71%，比2013年高29.5個百分點;主干道路面經(jīng)過硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013年高21.2個百分點;通客運班車的自然村比重為51.2%，比2013年高12.4個百分點（如圖2）。

貧困治理的制度體系得到了全面完善。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略包括一套完整的制度設(shè)計，包括明確的脫貧目標(biāo)，對全部貧困人口建檔立卡，實施精準(zhǔn)扶貧方略，建立責(zé)任、政策、投入、幫扶、動員、監(jiān)督、考核等七大制度體系。

責(zé)任體系要求貧困縣黨政正職攻堅期內(nèi)保持穩(wěn)定，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓扶貧，層層落實責(zé)任制的治理格局。

政策體系層面，國務(wù)院印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，中央和國家機(jī)關(guān)各部門出臺政策文件或?qū)嵤┓桨福鞯囟汲雠_和完善了脫貧攻堅系列文件，很多“老大難”問題都有了針對性的措施。投入體系層面，匯集了中央和省級財政專項扶貧資金、金融支持等多渠道的投入來源。

幫扶體系層面，全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶，期限1-3年。中央組織部組織開展抓黨建促脫貧攻堅工作，選派18.8萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔(dān)任“第一書記”，著力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮帶領(lǐng)群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘作用。

動員體系層面，東西部扶貧協(xié)作實現(xiàn)對30個民族自治州全覆蓋，中央層面共有320個單位定點幫扶592個貧困縣，軍隊和武警部隊定點幫扶2000多個貧困村。監(jiān)督體系層面，中央巡視把脫貧攻堅作為重要內(nèi)容。開展脫貧攻堅民主監(jiān)督，8個民主黨派中央分別對應(yīng)8個貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份，扶貧部門設(shè)立12317扶貧監(jiān)督舉報電話，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財政、媒體、社會等監(jiān)督力量的全方位合作。

考核體系層面，中央出臺省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法。從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行，主要考核減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理等方面，確保脫貧攻堅質(zhì)量。

中國減貧成就加速了世界減貧進(jìn)程

改革開放以來，中國有組織有計劃大規(guī)模的實施扶貧開發(fā)，最早實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的減貧目標(biāo)，對全球減貧貢獻(xiàn)率超過70%。2020年，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口將全部脫貧，歷史性地解決絕對貧困問題，提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)，再次加速全球減貧進(jìn)程，為全球減貧提供中國智慧和中國方案。