北京市貧困結(jié)構(gòu)變化與社會(huì)救助改革應(yīng)對(duì)研究

楊立雄

一、前 言

早在幾千年前，中國(guó)就提出了“鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的理念，并探索建立了以救災(zāi)為主的社會(huì)救助項(xiàng)目，形成了基于救助的社會(huì)保障制度。①但是，因當(dāng)時(shí)貧困具有普遍性和絕對(duì)性，社會(huì)救助對(duì)象局限于鰥寡孤獨(dú)廢疾者及少數(shù)貧困者；到了近代，社會(huì)救助責(zé)任逐步向國(guó)家轉(zhuǎn)移, “全民救濟(jì)”觀念開(kāi)始樹(shù)立，但濟(jì)貧對(duì)象被限定于極窄范圍。②中華人民共和國(guó)成立之后，基于“生產(chǎn)自救+特殊群體救濟(jì)”原則，政府將救助對(duì)象局限于無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定扶養(yǎng)人的貧弱者及因遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害而陷入生活困境的人群。

改革開(kāi)放以后，農(nóng)村貧困有所緩解，而城鎮(zhèn)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革而出現(xiàn)“新貧困”，③傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度顯得無(wú)能為力，社會(huì)問(wèn)題日漸累積。1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，要求在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度，10年后，農(nóng)村居民最低生活保障制度全面建立起來(lái)。最低生活保障制度得以迅速推開(kāi)并取得良好的社會(huì)效應(yīng)，其根本原因在于這一制度適應(yīng)了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)貧困結(jié)構(gòu)的變化。20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)貧困呈現(xiàn)以下特征：以絕對(duì)貧困為主，少數(shù)貧困者的生存較為艱難，與此同時(shí)，收入差距正在拉大，相對(duì)貧困開(kāi)始顯現(xiàn)；失去收入來(lái)源或收入減少成為貧困主要致因，但支出型貧困開(kāi)始顯現(xiàn)；貧困人口以下崗、失業(yè)人員為主，老年、兒童等特殊群體未受到更多關(guān)注?；诋?dāng)時(shí)的貧困結(jié)構(gòu)，最低生活保障采取淡化身份、擴(kuò)大對(duì)象、保障最低生存條件等方式，緩解了城市困難群體的生活困難問(wèn)題，化解了社會(huì)矛盾，降低了社會(huì)沖突。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，北京經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，居民生活水平快速提升，人均GDP長(zhǎng)期居全國(guó)前三位，達(dá)到OECD成員國(guó)家平均水平；社會(huì)發(fā)展水平領(lǐng)先于其他省市，部分指標(biāo)基本超過(guò)OECD國(guó)家平均水平。④隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和居民收入水平迅速提高，北京市貧困形態(tài)正在發(fā)生轉(zhuǎn)型。然而學(xué)術(shù)界對(duì)于北京市貧困問(wèn)題的研究集中于貧困空間的分布、⑤貧困人口⑥尤其是特定群體生存狀況、⑦貧困致因⑧等主題，對(duì)于北京市貧困結(jié)構(gòu)的變化以及對(duì)社會(huì)救助造成的影響還沒(méi)有引起足夠的關(guān)注。為此，本文分析北京市貧困形態(tài)的變化以及這種變化對(duì)社會(huì)救助產(chǎn)生的影響，并提出北京市社會(huì)救助改革建議。⑨中國(guó)即將進(jìn)入相對(duì)貧困進(jìn)代，研究北京市貧困結(jié)構(gòu)的變化及社會(huì)救助的應(yīng)對(duì)建議對(duì)全國(guó)建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制具有重要的借鑒意義。

二、北京市貧困結(jié)構(gòu)正在發(fā)生的變化

進(jìn)入新世紀(jì)，北京市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，居民收入水平快速提高，貧困結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。

(一)北京市貧困形態(tài)的變化

《2018年北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體情況》顯示，按常住人口計(jì)算，2018年北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到14萬(wàn)元，排在全國(guó)第一位；按購(gòu)買力平價(jià)(1美元=3.564637人民幣)計(jì)算達(dá)到39275美元，在36個(gè)OECD國(guó)家中排在第18位，稍低于OECD國(guó)家平均水平(39581美元)，稍高于19個(gè)歐盟國(guó)家的平均水平;⑩2018年北京市人均可支配收入達(dá)到62361元,是全國(guó)居民人均可支配收入的2.2倍；2017年北京市城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)分別為19.8%、24.7%，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。目前，北京市“吃不飽”“穿不暖”等無(wú)法滿足最基本生活需求的絕對(duì)貧困人口極少，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)逐年下降，低收入群體的收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2017年，北京市20%低收入戶家庭人均可支配收入的年均增速為9.7%，高于全市居民收入增速0.8個(gè)百分點(diǎn)。但是，由于收入分配結(jié)構(gòu)不合理，在居民收入不斷增長(zhǎng)的情況下，低收入群體與中高收入群體的絕對(duì)收入差距仍然較高。2010～2014年，城市居民中20%高低收入戶人均可支配收入之比分為:3.93∶1、4.21∶1、4.03∶1、3.88∶1和3.67∶1。

北京是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)之一，收入型貧困大幅下降。北京市城鎮(zhèn)失業(yè)率長(zhǎng)期維持在1.5%以下，低于國(guó)內(nèi)其他省市的水平，也低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。2018年北京市全口徑城鎮(zhèn)就業(yè)單位人員平均工資為94,258元，月均7,855元，工資水平處于全國(guó)前列；2019年，北京市最低工資達(dá)到每小時(shí)不低于12.64元、每月不低于2200元。北京市建立了較為完善的現(xiàn)金補(bǔ)貼項(xiàng)目且保障水平較高，低收入家庭的收入來(lái)源多樣。但是，隨著北京市房?jī)r(jià)的快速上漲，城鎮(zhèn)家庭住戶的居住支出占居民現(xiàn)金消費(fèi)支出的比例逐年上升，擠占了貧困家庭的基本生活支出，甚至使這些家庭陷入生活困境。另外，盡管政府不斷提高衛(wèi)生支出比例，個(gè)人自付比快速下降，但家庭醫(yī)療保健絕對(duì)支出仍在快速增長(zhǎng)，在重大特疾病面前許多家庭陷入絕對(duì)貧困狀態(tài)。同時(shí)由于醫(yī)療保險(xiǎn)嚴(yán)控藥品目錄、診療項(xiàng)目目錄和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)支付方式改革，個(gè)人醫(yī)療自負(fù)額仍將持續(xù)增加，貧困戶和中低收入家庭因病致貧和因病返貧風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。

(二)北京市貧困人口的變化

隨著北京市居民收入分配和人口結(jié)構(gòu)的變化，部分特殊困難群眾規(guī)模呈現(xiàn)明顯增加的態(tài)勢(shì)。北京市生活救助信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，2008～2016年，“兩勞”釋放人員占困難人口比重從0.95%上升到5.26%，特殊困難群體從0.81%上升到2.2%，困難企業(yè)職工從0.02%上升到1.54%；有在職人員的家庭比重逐年下降，無(wú)在職人員家庭所占比重逐年增加。2008年，有在職人員的困難家庭比重為42.33%，而到2017年這一比重下降至34.23%；相反，無(wú)在職人員家庭比重由2008年的57.67%增至2017年的65.77%。2017年，城市最低生活保障人群中無(wú)就業(yè)條件的人群所占比例超過(guò)最低生活保障總?cè)藬?shù)的四分之一。

隨著北京市人口老齡化的加劇，貧困老年人占比逐年提高。北京市生活救助信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，2008～2017年，北京市困難人口的平均年齡和中位年齡分別從38.67歲、41歲上升到46.19歲、49歲；城鄉(xiāng)困難群眾中0-14歲人口所占比重逐年下降，15-59歲的勞動(dòng)年齡人口比重緩慢下降，但60歲及以上老年人所占比重則呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2017年，北京市最低生活保障對(duì)象中老年人的比例超過(guò)20%，超出全國(guó)平均水平5個(gè)百分點(diǎn)以上。2000～2015年, 北京市老年人絕對(duì)貧困發(fā)生率從14.1%降至7.8%, 相對(duì)貧困發(fā)生率從36.1%降至19.8%，但是因?yàn)槔淆g化的加速和老年人口數(shù)量的快速增加，老年貧困人數(shù)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中:絕對(duì)貧困人數(shù)增加了2.5萬(wàn)人, 相對(duì)貧困人數(shù)增加了6.05萬(wàn)人。

受上述因素的影響，北京市正在形成“貧困內(nèi)核”(即主要由老弱病殘、深度貧困人口等組成)，貧困人口的脫貧能力下降。考察受助人員的受教育程度，2008～2017年，城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象中，小學(xué)及以下文化程度者所占比重由24.79 %上升到30.62%，初中及以上文化程度者占由48.16%下降到45.81%，高中、中?；蚣夹ｎ愓急葟?0.96%下降到18.91%，大學(xué)及以上占比從6.09%下降到4.65%。處于就業(yè)狀態(tài)(包括正式就業(yè)、彈性就業(yè)、社區(qū)就業(yè)及自謀職業(yè)等)的困難群眾比重穩(wěn)中有降，勞動(dòng)年齡段困難群眾中未就業(yè)比例超過(guò)60%。從職業(yè)狀況看，無(wú)職業(yè)者所占比重呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)。

三、北京市社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)90年代，北京市改革傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度，形成了較為完善且保障標(biāo)準(zhǔn)處于全國(guó)前列的現(xiàn)代社會(huì)救助制度。然而，隨著貧困結(jié)構(gòu)的變化，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期的貧困結(jié)構(gòu)而建立的社會(huì)救助制度面臨新挑戰(zhàn)。

(一)最低生活保障人數(shù)持續(xù)下滑

2018年第四季度，北京市最低生活保障受助人數(shù)不到11萬(wàn)人，受助率不足0.8% (見(jiàn)表1)，不到全國(guó)平均受助率的1/4。造成這種現(xiàn)象的主要原因在最低生活保障理念以解決絕對(duì)貧困為目標(biāo)，雖然最低生活保障逐步提升，但是低于社會(huì)平均收入的增速。隨著貧困結(jié)構(gòu)從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，過(guò)低的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)阻礙了新貧困人口的進(jìn)入。為衡量最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高低，在此引入最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的食品替代率和消費(fèi)替代率兩個(gè)指標(biāo)，前者是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)/低收入家庭的平均食品支出，后者是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)/低收入家庭的平均消費(fèi)支出。分析發(fā)現(xiàn)，1996～2015年北京市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的食品替代率多數(shù)年份維持在120%左右(其中2000年達(dá)到最高值140%)，而消費(fèi)替代率則長(zhǎng)期維持在50%左右。這表明，北京市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍然只能維持基本食物支出，而不能維持基本消費(fèi)支出。

表1 北京市最低生活保障發(fā)展趨勢(shì)(2008～2018年)

表1 北京市最低生活保障發(fā)展趨勢(shì)(2008～2018年)

年份農(nóng)村城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最低生活保障人數(shù)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最低生活保障人數(shù)元/月人元/月人戶籍人口受助率全國(guó)受助率萬(wàn)人%%2008年212787663901452831229.91.8252009年238798244101476091245.81.835.322010年270769794291370631257.81.75.612011年383701305001173011277.91.475.632012年427630375201098421297.51.335.532013年522595835801036811316.31.245.482014年63251324650891341333.41.055.182015年71048849710849671345.20.994.82016年80046779800818511362.90.944.392017年90044238900783331359.20.93.822018年1000376911000673251359.20.773.26

說(shuō)明: 2018年北京市戶籍人口數(shù)據(jù)未查到，故采用了2017年的數(shù)據(jù)。

為減緩最低生活保障對(duì)象人數(shù)和受助率持續(xù)下滑的趨勢(shì)，從2019年開(kāi)始，北京市提高社會(huì)救助家庭擁有應(yīng)急之用的貨幣財(cái)產(chǎn)總額，降低救助門檻。但這一措施效果非常有限，因?yàn)樗](méi)有觸及理念的改變。從制度設(shè)計(jì)看，最低生活保障解決的是絕對(duì)貧困，在絕對(duì)貧困迅速減少、相對(duì)貧困開(kāi)始凸顯的地區(qū)，必然導(dǎo)致符合條件的家庭減少。而且，最低生活保障僅以收入為標(biāo)準(zhǔn)，未對(duì)家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)能力、殘疾程度、身體狀態(tài)等進(jìn)行區(qū)分，難以將更多的貧困邊緣群體納入最低生活保障之中，因而“擴(kuò)面”效果不明顯。

(二)救助手段單一難以滿足多樣化需求

人的需要因生活水平、社會(huì)習(xí)慣、個(gè)體差異等因素存在差異，但長(zhǎng)期以來(lái), 公眾只能被動(dòng)接受政府提供的公共服務(wù)。在社會(huì)救助領(lǐng)域，政府設(shè)計(jì)了有限的社會(huì)救助“菜單”，符合條件者只能在有限的“菜單”里選擇，而救助手段更為單一，以發(fā)放現(xiàn)金為主。這種方式越來(lái)越難以滿足困難群眾日益多樣化的救助需求。

北京市生活救助和各專項(xiàng)救助待遇水平均已處于全國(guó)前列，困難群眾的居住生活條件持續(xù)改善，對(duì)最低生活保障的需求持續(xù)下降，與此同時(shí)，貧困老年家庭和殘疾人家庭服務(wù)型幫扶需求顯著增加。從服務(wù)需求看，困難家庭對(duì)托老服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理及社區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)等的需求持續(xù)增大。

在收入逐年提高，基本生存得到滿足的背景下，北京市低收入家庭的醫(yī)療問(wèn)題開(kāi)始凸顯。北京市生活救助系統(tǒng)顯示，超過(guò)85%的低收入者身體狀態(tài)為健康或良好，但勞動(dòng)年齡人口中具有勞動(dòng)能力的僅占52.3%，有近19%的低收入群體生活不能完全自理?；加新约膊』驀?yán)重慢性疾病的比重為14.3%，超過(guò)10%的人口為各類殘疾人。其中，肢體、智力、精神、視力和聽(tīng)力殘疾者占低收入群體者的比例分別為42.4%、24.7%、22.6%、7.9%和3.9%。同時(shí)，困難群眾中健康狀況為良好的比重逐年下降，患有慢性疾病或嚴(yán)重慢性疾病者占低收入家庭的比重逐年上升。這些群體健康狀況不佳，生活自理能力較差，陷入生活困境和持久性貧困的風(fēng)險(xiǎn)大。

四、適應(yīng)貧困結(jié)構(gòu)變化，改革社會(huì)救助制度

1996年，北京市正式實(shí)施最低生活保障制度，至今已運(yùn)行23年。在此期間，北京市居民收入增加了7倍以上，居民生活水平達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的中下水平，貧困結(jié)構(gòu)從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，從收入型貧困為主轉(zhuǎn)向支出型貧困為主，貧困人口以下崗失業(yè)為主向老弱病殘為主轉(zhuǎn)變。貧困結(jié)構(gòu)的變化要求社會(huì)救助制度做出相應(yīng)改變。

(一)適應(yīng)貧困結(jié)構(gòu)變化，樹(shù)立社會(huì)救助新理念

北京市的貧困結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，社會(huì)救助也從緩解絕對(duì)貧困到關(guān)注相對(duì)貧困。而這種轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要手段是改變社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)哲學(xué)層面的問(wèn)題，它與貧困理念完全相關(guān)。若把貧困理解成絕對(duì)含義，建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，保持最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買力不變即可；若把貧困理解成相對(duì)含義，則要建立收入調(diào)整機(jī)制，提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買力。早期，貧困線的計(jì)算多基于絕對(duì)貧困理念，以人的最低熱量支出或最低生活必需品為基準(zhǔn)計(jì)算而得，得到的貧困線標(biāo)準(zhǔn)只解決“飽肚子”的問(wèn)題，難以保障有尊嚴(yán)的生活。我國(guó)建立最低生活保障制度的最初目標(biāo)也在于此，計(jì)算方法多遵循絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，其調(diào)整也多以價(jià)格調(diào)整為主，目的在于保持實(shí)際購(gòu)買力不下降，并未改變其絕對(duì)貧困線的性質(zhì)。隨著時(shí)代的發(fā)展和生活方式的變化，絕對(duì)貧困的內(nèi)容也有所改變。北京市現(xiàn)有的人均地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)到OECD國(guó)家水平，貧困結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，社會(huì)救助應(yīng)與此相適應(yīng)。亟需改革絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，采取相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法；進(jìn)一步改革收入型貧困救助制度，建立支出型貧困救助制度；將社會(huì)救助對(duì)象擴(kuò)展到中低收入家庭，將社會(huì)救助內(nèi)容從現(xiàn)金和實(shí)物形式擴(kuò)展到服務(wù)。

在相對(duì)貧困理念指導(dǎo)下，社會(huì)救助不應(yīng)只停留于“濟(jì)貧”，還要達(dá)到“脫困”的目標(biāo)，樹(shù)立共享理念。從英國(guó)1601年頒布的《濟(jì)貧法》到現(xiàn)代西方國(guó)家實(shí)施的“積極福利”可以看出西方國(guó)家在貧困應(yīng)對(duì)理念上的轉(zhuǎn)變——從消極救濟(jì)到積極援助和成果共享。在“救濟(jì)”理念下，政府在實(shí)施社會(huì)救助呈現(xiàn)被動(dòng)性(即政府只有在貧困人員有可能威脅社會(huì)穩(wěn)定或?yàn)閷?shí)現(xiàn)統(tǒng)治目的時(shí)才會(huì)給予一定救助)、零散性(即僅有保障基本生存需要的一些項(xiàng)目)、恩賜性(被救助者接受來(lái)自政府的救濟(jì)被視為政府給予社會(huì)成員的一種恩惠)和“應(yīng)急性”。而在共享理念下，社會(huì)救助制度表現(xiàn)出項(xiàng)目完備(幾乎涵蓋社會(huì)成員生、老、病、死整個(gè)生命周期)、待遇水平高(保障貧困人員過(guò)上社會(huì)公認(rèn)的體面生活)、公民權(quán)(即貧困人員從社會(huì)獲得援助是一項(xiàng)基本權(quán)利)等特征。北京市自建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度以來(lái)，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按照維持城鄉(xiāng)當(dāng)?shù)氐褪杖刖用窕旧钏匦璧囊?、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用來(lái)確定。在此定位下，城鄉(xiāng)最低生活保障制度只能覆蓋到“三無(wú)”人員和一些特別困難群體。社會(huì)救助作為收入再分配的重要手段，只有樹(shù)立共享理念，才能較大幅度地提升貧困家庭保障力度，擴(kuò)大受助人群。

在相對(duì)貧困理念指導(dǎo)下，社會(huì)救助手段也應(yīng)從單一的現(xiàn)金救助向幫扶轉(zhuǎn)型。與傳統(tǒng)救濟(jì)和救助相比，幫扶不僅包含對(duì)困難群眾擺脫生存和生活危機(jī)的單向轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)提供，還包含促進(jìn)困難群眾實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的賦能舉措。相比于現(xiàn)行社會(huì)救助，幫扶的內(nèi)涵更深，外延更廣。幫扶主體中政府是當(dāng)然責(zé)任者，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量是政府的有益補(bǔ)充和不可或缺的合作伙伴；幫扶內(nèi)容體現(xiàn)在生活、生產(chǎn)、社會(huì)參與及權(quán)益保障等方面；幫扶方法有資金支持、購(gòu)買服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及能力提升等；幫扶管理則包括困難群眾識(shí)別、幫扶資金籌集與分配、幫扶效果評(píng)估及幫扶監(jiān)管等環(huán)節(jié)(見(jiàn)表2)。幫扶效果則通過(guò)救助幫扶供需匹配機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

表2 困難群眾幫扶機(jī)制

(二)改革最低生活保障制度，建立基本生活保障制度

最低生活保障制度在于保障基本生存，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，保障范圍較為狹窄。根據(jù)北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和貧困結(jié)構(gòu)的變化，可以建立基本生活保障制度?；旧畋Ｕ现贫戎饕谧畹蜕畋Ｕ虾吞乩藛T供養(yǎng)兩項(xiàng)制度而建立，同時(shí)將受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助中的生活救助內(nèi)容合并到基本生活保護(hù)制度之中。同時(shí)，改革最低生活保障制度中的“補(bǔ)差”方式(即根據(jù)家庭平均收入與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距發(fā)放最低生活保障金，差多少補(bǔ)多少)，實(shí)行按等級(jí)發(fā)放基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)；改革最低生活保障制度中保障標(biāo)準(zhǔn)與資格標(biāo)準(zhǔn)合二為一的做法，將收入資格門檻與待遇標(biāo)準(zhǔn)分離(見(jiàn)表3)?；旧畋Ｕ现贫润w現(xiàn)兩個(gè)原則，即：兒童優(yōu)先和強(qiáng)弱有別。建立基本生活保障制度，降低特定群體和特定家庭結(jié)構(gòu)的資格標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展受助范圍，有利于優(yōu)先保障兒童的受助權(quán)，并對(duì)老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體加以特殊保護(hù)。(見(jiàn)表3)。

表3 基本生活保障制度結(jié)構(gòu)分類

(三)進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度，拓展幫扶方式

濟(jì)貧、助困、救急難一直是中國(guó)社會(huì)救助的主要功能，并基于此建立了三個(gè)層次的社會(huì)救助體系，形成基于救助的社會(huì)保障體系特征?；谏鲜鋈齻€(gè)功能，將社會(huì)救助適當(dāng)劃分為三個(gè)層次(見(jiàn)表4)。在完善以本市戶籍貧困人口為主的社會(huì)救助制度的過(guò)程中，要逐步向常住人口及流動(dòng)人口擴(kuò)展。其中，戶籍人口困難群眾是受助主體，非戶籍常住人口中的困難群眾享有除最低生活保障待遇之外的專項(xiàng)救助幫扶，常住人口之外的居民和外籍來(lái)京人口在京陷入生活困境時(shí)享有臨時(shí)救助和特定幫扶待遇。當(dāng)然，需要協(xié)調(diào)戶籍人口與非戶籍人口間的利益格局、統(tǒng)籌人口疏解與社會(huì)治理、社會(huì)福利水平提升之間的關(guān)系，構(gòu)建具有包容性的社會(huì)救助體系。

為應(yīng)對(duì)北京市貧困結(jié)構(gòu)的變化和困難群眾多元化需求，還應(yīng)改革社會(huì)救助幫扶方式，實(shí)施社會(huì)救助個(gè)案幫扶制度,包括制定《北京市困難群眾個(gè)案服務(wù)指南》，規(guī)范個(gè)案選擇流程、個(gè)案評(píng)估方法、個(gè)案分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)案服務(wù)內(nèi)容、個(gè)案服務(wù)過(guò)程等；明確社會(huì)救助個(gè)案管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員職責(zé)，制定監(jiān)督考核辦法，提升個(gè)案管理質(zhì)量；加大社會(huì)救助政府購(gòu)買服務(wù)力度，引入社工機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會(huì)工作者，提供個(gè)性化、多元化精準(zhǔn)救助服務(wù)；充分發(fā)揮社會(huì)工作者在精準(zhǔn)施救中的作用和“三社聯(lián)動(dòng)”在困難群眾幫扶工作中的作用，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良好合作關(guān)系。

表4 按功能區(qū)分的社會(huì)救助圈

自《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，北京市社會(huì)救助體系不斷健全，保障水平逐年提高，社會(huì)安全網(wǎng)得到夯實(shí)。但是，現(xiàn)行社會(huì)救助以解決收入貧困為主，而對(duì)于支出而導(dǎo)致的貧困缺少關(guān)注。為此，建立支出型貧困家庭生活救助制度成為完善社會(huì)救助制度的一個(gè)重要措施。結(jié)合北京市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，不僅要加大醫(yī)療支出和教育支出的支持力度，還應(yīng)將育嬰托幼支出和康復(fù)護(hù)理支出納入到支出型貧困家庭生活救助之中。

五、結(jié) 語(yǔ)

北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，多數(shù)指標(biāo)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，貧困結(jié)構(gòu)已從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，從收入貧困為主轉(zhuǎn)向支出貧困為主，從勞動(dòng)年齡段貧困人口為主向老弱病殘人員集中，由此對(duì)社會(huì)救助帶來(lái)了一系列挑戰(zhàn)。基于貧困結(jié)構(gòu)的變化和對(duì)社會(huì)救助帶來(lái)的挑戰(zhàn)，北京市應(yīng)改革社會(huì)救助制度，建立基本生活保護(hù)制度，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度。

目前全國(guó)貧困結(jié)構(gòu)正在逐步轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，農(nóng)村絕對(duì)貧困程度得到極大緩解，相對(duì)貧困問(wèn)題開(kāi)始受到關(guān)注。2000年的農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為865元，農(nóng)村貧困人口達(dá)到9422萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為10.2%；2010年的農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為1274元，農(nóng)村貧困人口減少到2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到2.8%。2011年，大幅度提高農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口達(dá)到1.66億人，貧困發(fā)生率為17.2%，此后每年脫貧人數(shù)超過(guò)1000萬(wàn)人，到2020年底，除2000多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口由社會(huì)救助進(jìn)行兜底保障外，其他貧困人口即將全部脫離絕對(duì)貧困狀態(tài)，農(nóng)村貧困形態(tài)即將進(jìn)入相對(duì)貧困時(shí)代。在城鎮(zhèn)，隨著21世紀(jì)初開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，失業(yè)問(wèn)題得到緩解，登記失業(yè)率長(zhǎng)期維持在4%以下，絕對(duì)貧困人口下降。2009年，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)2345.6萬(wàn)，隨后逐年下降，到2019年第三季度已下降至883.5萬(wàn)人。但是，在絕對(duì)貧困人數(shù)下降的同時(shí)，中國(guó)貧困形態(tài)出現(xiàn)新的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為：在醫(yī)療支出快速增長(zhǎng)、房?jī)r(jià)快速上漲的背景下，醫(yī)療費(fèi)用支出和住房支出給家庭造成的負(fù)擔(dān)在加重，支出型貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯，因病致貧成為貧困的主因；貧困向特定人群集中，殘疾人、老年人、兒童等人群占貧困人口的比例逐步上升；戶籍人口貧困發(fā)生率下降，貧困程度大幅度緩解，而流動(dòng)貧困人口的社會(huì)保護(hù)進(jìn)展緩慢，甚至貧困程度有所加深。全國(guó)貧困結(jié)構(gòu)的變化給社會(huì)救助造成了挑戰(zhàn)，最低生活保障人數(shù)持續(xù)減少，醫(yī)療救助人數(shù)和費(fèi)用快速增長(zhǎng)，以戶籍為壁壘的社會(huì)救助長(zhǎng)期將流動(dòng)人口排除在外。如何建立與相對(duì)貧困相適應(yīng)的社會(huì)救助制度是社會(huì)救助部門面臨的一個(gè)緊迫任務(wù)。北京市的社會(huì)救助改革方案可以給全國(guó)社會(huì)救助改革提供借鑒。

①王君南：《基于救助的社會(huì)保障體系——中國(guó)古代社會(huì)保障體系研究論綱》，濟(jì)南：《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2003年第5期，第57～62頁(yè)。

②岳宗福、楊樹(shù)標(biāo)：《近代中國(guó)社會(huì)救濟(jì)的理念嬗變與立法訴求》，杭州：《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第3期，第68～74頁(yè)。

③盡管學(xué)者對(duì)“新貧困”有不同定義，但是一個(gè)普遍的共識(shí)是:待業(yè)人員、企業(yè)冗余人員、下崗失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等是“新貧困”的主要構(gòu)成人員，而這部分人員不符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)救濟(jì)政策。參見(jiàn)：唐豐義：《“新貧困人口”：盛世中的隱憂》，重慶：《改革》,1995年第2期，第8～9頁(yè)；李紅：《社會(huì)救助的理論探討》，南昌：《社會(huì)工作》,1995年第5期，第19～20頁(yè)；王朝明：《中國(guó)城鎮(zhèn)新貧困人口論》，成都：《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》,2000年第2期，第74～79頁(yè)；任慧成、王付勝：《關(guān)于城市新貧困問(wèn)題的探討》，蘭州：《蘭州學(xué)刊》,2004年第2期，第168～170頁(yè)；王來(lái)華：《基于城市失業(yè)問(wèn)題的“新貧困”現(xiàn)象研究及其概念變化》，天津：《理論與現(xiàn)代化》,2004年第5期，第59～63頁(yè)。

④楊立雄：《福利國(guó)家:認(rèn)識(shí)誤區(qū)、判斷標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)中國(guó)的區(qū)域?qū)?biāo)研究——以中國(guó)北京市為例》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2018年第4期，第166～181頁(yè)。

⑤呂陳、石楠：《北京城市貧困空間歷史演變特征分析》，南京：《現(xiàn)代城市研究》,2016年第9期，第113～121頁(yè)；呂陳：《北京城市貧困空間分布與演化特征》，南寧：《規(guī)劃師》,2015年第31(S2)期，第56～60頁(yè)；諶麗、張文忠、黨云曉、余建輝：《北京市低收入人群的居住空間分布、演變與聚居類型》，北京：《地理研究》,2012年第4期，第720～732頁(yè)。

⑥周擁平：《城市外來(lái)貧困人口的生活形態(tài)——來(lái)自北京100個(gè)外來(lái)貧困家庭的調(diào)查》，北京：《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》,2003年第4期，第126～134頁(yè)。

⑦胡艷霞、曹均、王富榮 等：《北京少數(shù)民族村的低收入因素及對(duì)策》，北京：《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》,2015年第5期，第30～35頁(yè)，第97頁(yè)；邢維剛、謝啟文、楊清、陳靜、向旭東：《北京市外來(lái)人口貧困問(wèn)題研究》，北京：《青年研究》,2002年第8期，第26～35頁(yè)。

⑧馬清裕、陳田、牛亞菲、錢志鴻：《北京城市貧困人口特征、成因及其解困對(duì)策》，北京：《地理研究》,1999年第4期，第400～406頁(yè)；尹志剛、焦永剛、馬小紅、王雪梅、李寧、曹穎：《北京城市貧困人口致貧原因分析》，北京：《市場(chǎng)與人口分析》,2002年第4期，第36～44頁(yè)。

⑨本文未標(biāo)明的數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市精準(zhǔn)救助數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)收錄了北京市歷年最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助、受災(zāi)人員救助等受助對(duì)象的基本情況。

⑩數(shù)據(jù)來(lái)源于OECD.Stat，2018年，“Level of GDP per capita and productivity”,OECD數(shù)據(jù)庫(kù)門戶網(wǎng)站，https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PDB_LV。