杭溫高鐵PPP合作運營期可行性缺口補貼測算

□ 杜慎旭

杭溫高鐵是國家、浙江省重大建設工程，被國家發(fā)改委列為社會資本投資鐵路PPP融資模式（政府與社會資本合作模式）示范項目，也是國務院確定的鐵路領域混合所有制改革試點項目。該項目以政府與社會資本產(chǎn)權(quán)深度融合為目標，以PPP（BOO模式）合作示范為實現(xiàn)方式，由項目公司具體負責杭溫鐵路的投資、融資、建造、運營和維護。

杭溫高鐵PPP合作期限為34年（建設期4年，運營期30年）。PPP合作期內(nèi)，項目公司自主經(jīng)營，自主決策，自負盈虧，政府方按照PPP項目風險分擔原則與社會資本共享收益，共擔風險。PPP合作期滿后，項目公司依法永久擁有項目的所有權(quán)，永續(xù)經(jīng)營，按市場機制承擔項目全部風險并享有相應收益。PPP合作期末的項目估值對項目收益、PPP合作期的可行性缺口補貼等至關重要，對吸引民營資本投資、政府決策具有重要意義，有必要進行專題研究。筆者通過對杭溫高鐵進行價值評估，為項目投資者及決策方提供了投資、決策的依據(jù)與建議。

一、杭溫高速鐵路概況

新建杭州至溫州高速鐵路位于浙江省中東部，北起杭州樞紐規(guī)劃杭州西站，經(jīng)滬昆客專義烏站，南至甬臺溫鐵路溫州南站，途經(jīng)杭州市余杭區(qū)、富陽區(qū)、桐廬縣，金華所轄浦江縣、義烏市、東陽市、磐安縣，臺州市所轄仙居縣，溫州市及所轄永嘉縣等浙江省5市10區(qū)（縣）。杭州西至溫州南運營長度為330.142公里，設計速度為350公里/小時。項目采用PPP融資模式，即沿線社會資本聯(lián)合體和政府共同出資建設，并組建杭溫高鐵SPV公司。項目由社會資本（包括民營企業(yè)聯(lián)合體、鐵路總公司）、政府出資建設，按PPP模式操作。各方出資比為民營資本占51%，鐵路總公司占15%，浙江省內(nèi)各級政府（省交投集團與沿線地方政府出資代表）合計出資占34%。其中，浙江省交投集團作為浙江省政府出資代表，出資占比為13.6%；地方政府出資占比為20.4%。

二、項目運營管理模式

1.高速鐵路運營管理模式及其特點

高速鐵路運營管理模式大體上存在委托運輸模式和自管自營模式兩大類。委托運輸模式可借助鐵路局豐富的運營經(jīng)驗，有利于發(fā)揮鐵路網(wǎng)綜合能力和效益，有利于實現(xiàn)專業(yè)化管理，公司負責資產(chǎn)管理，一次性投入少。委托運輸模式適用于銜接國鐵線路多，路網(wǎng)交流量大的線路。自管自營模式公司運營自主性較強，運輸及項目決策相對快捷、便利，有利于公司經(jīng)營和成本控制，有利于城際客流運輸組織。自管自營模式適用于外部依存度不高、服務管轄范圍內(nèi)城際客流為主的線路。

從目前我國已開通運營的高速鐵路來看，全部采用委托鐵路局運營管理模式，有利于中國鐵路總公司進行資源合理協(xié)調(diào)、統(tǒng)一配置，便于運輸組織的調(diào)整，但也存在一些弊端，如權(quán)責利不夠明晰，公司與鐵路局兩個法人主體之間僅依賴《委托運營協(xié)議》進行協(xié)調(diào)管理，公司與鐵路局信息不對稱，尚未制定覆蓋全面、科學合理、公開透明的委托運輸管理費用清算辦法，無法進行核算監(jiān)管。

2.杭溫高鐵運營管理模式選擇

（1）項目承擔路網(wǎng)與城際并重的功能定位。杭溫高鐵是國家高速鐵路網(wǎng)主骨架京滬杭、商合杭鐵路的南延線，是長三角與海西、粵東地區(qū)聯(lián)系的客運便捷通道，是長三角城際鐵路網(wǎng)的重要組成部分。杭溫高鐵是溫州對接長三角核心區(qū)，快速融入“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，加強溫臺沿海城市群、金華 義烏都市區(qū)與環(huán)杭州灣城市群聯(lián)系的快速便捷客運通道。由此可見，杭溫高鐵具有路網(wǎng)和城際雙重功能，承擔以路網(wǎng)為主兼顧城際的快速客運功能。

（2）杭溫高鐵與相鄰路網(wǎng)關系緊密，且跨線客車占比大。杭溫高鐵與相鄰杭長客專、沿海通道、寧杭客專、商合杭鐵路、滬乍杭鐵路等線路關系密切，跨線客車交流頻繁（如圖1所示）。從路網(wǎng)功能看，杭溫高鐵承擔蘇皖以遠、蘇西南、浙北與浙閩東部沿海及以遠的中長途跨線客車為主，約占總客車的60%，旅客平均輸送距離為660公里左右。

圖1 杭溫鐵路客車構(gòu)成示意圖

（3）杭溫高鐵相關利益方較多。杭溫高鐵線路長201.151公里，投資估算總額約390.1億元（含綜合開發(fā)征地費），由新組建的杭溫高鐵SPV公司負責融資建設，資本金比例考慮為30%，采用PPP模式進行融資，由民營企業(yè)資本、中國鐵路總公司、沿線政府共同出資建設。杭溫高鐵是由民營資本控股、多方參與的高速鐵路PPP模式試點項目，涉及相關利益方較多。

（4）杭溫高鐵運營管理模式及推薦意見。①從項目特點來看，杭溫高鐵為路網(wǎng)功能突出、相鄰線跨線客車比重大、相關利益方多的高速鐵路，旅客運距長、平均運距達660公里，以中長途跨線客車運輸為主，跨線客車占行車總量的60%左右，與相鄰路網(wǎng)采用統(tǒng)一的運營管理模式，有利于運輸組織統(tǒng)一調(diào)度、靈活調(diào)整。②從運營管理模式的特點來看，自管自營更適合于與相鄰線路交流少的城際線路，委托運輸管理適用于銜接國鐵線路多，路網(wǎng)交流量大的線路，杭溫高鐵與相鄰杭長客專、沿海通道、寧杭客專、商合杭鐵路、滬乍杭鐵路等線路關系密切，交流頻繁，應采用委托運輸管理較為合適。③從我國既有高速鐵路運營經(jīng)驗來看，均以委托相關路局進行運營管理的模式，鐵路局具有豐富的運營經(jīng)驗，有利于實現(xiàn)專業(yè)化管理，自管自營模式尚未在高速鐵路領域?qū)嵤?。杭溫高鐵作為國家高速鐵路網(wǎng)主骨架京滬杭、商合杭鐵路的南延線，路網(wǎng)地位重要，需要專業(yè)機構(gòu)有效管理以發(fā)揮鐵路網(wǎng)綜合能力和效益。因此，建議杭溫高鐵采用委托鐵路局進行代管的模式。

三、收入清算及費用結(jié)算方式

1.我國高速鐵路主要清算模式

按照推薦的委托路局進行運營管理的模式，結(jié)合目前運營高鐵經(jīng)驗，存在兩種清算模式（如圖2所示）。不同的清算模式下合資鐵路公司的收入、成本內(nèi)容有所差別。本次研究對杭溫高鐵委托方SPV公司與受委托方上海鐵路局之間采用何種收入清算及費用結(jié)算方式進行分析。

2.兩種清算方式分析

（1）兩種清算模式的主要差別。①運輸收入的歸屬不同。第一種清算方式，運輸收入歸杭溫高鐵SPV公司所有，SPV公司的收入主要來源為客票收入；第二種清算方式，運輸收入歸鐵路局所有，而SPV公司主要的收入是鐵路局向SPV公司支付的線路使用費和接觸網(wǎng)使用費。②委托運輸費用的內(nèi)容不同。第一種清算方式，SPV支付給鐵路局的委托管理費不僅包括線路運營維護費用，還包括列車運行組織及運輸組織服務方面的費用；第二種清算方式，SPV支付給鐵路局的委托管理費只需要包括線路運營維護費用，其他的日常列車運行組織及運輸組織費用均由鐵路局承擔。

圖2 不同清算關系下合資鐵路公司與路局關系示意圖

（2）兩種清算模式的優(yōu)缺點。客票收入歸屬SPV公司模式，鐵路局更傾向于少開列車，對開行列車贏利能力并不需要十分關心；SPV公司更傾向于列車的盈利能力。因此，雙方利益目標的一致性相對較弱。

客票收入歸屬鐵路局模式，SPV公司傾向于路局能多開列車。由于運輸收入歸屬路局，鐵路局更關心開行列車的贏利能力，傾向于綜合考慮客流量和開車密度優(yōu)化城際鐵路的運輸組織方案，從而提高運輸效率，降低運營成本，因此，雙方利益目標的一致性相對較強。

3.杭溫高鐵清算方式建議

結(jié)合我國已經(jīng)運營的高速鐵路經(jīng)驗來看，客票收入歸屬鐵路局模式的雙方利益目標一致性更強，更有利于發(fā)揮項目綜合效益。目前，武廣客專、溫福鐵路等高速鐵路骨干線路采用客票收入歸屬合資公司的模式，財務狀況均欠佳；而京津城際鐵路改為客票收入歸屬鐵路局后，迅速改變了財務狀況。滬寧城際鐵路從運營開始便實現(xiàn)盈利，哈大客專亦由2016年開始轉(zhuǎn)而采用該模式。可見，客票收入歸屬鐵路局模式更優(yōu)，同時考慮到相鄰路網(wǎng)多以客票收入歸屬路局模式為主（如滬寧城際鐵路、滬杭高鐵等），因此，建議杭溫高鐵亦采用客票收入歸屬鐵路局模式。

四、杭溫高鐵可行性缺口補貼分析

1.杭溫高鐵SPV公司運營支出分析

按照推薦的運營管理模式及收入費用清算模式，杭溫高鐵SPV公司的運營支出主要有人員工資及福利費、生活用水用電費用、牽引耗電費、工程改造及整治費用、委托管理費、管理費等。運營期前30年累計運營總支出（不含增值稅）為771.1億元，其中運營成本為294.8億元，占運營總支出的比重最高，占38.2%，運營成本中牽引耗電費用最高。

2.杭溫高鐵SPV公司運營收入分析

根據(jù)項目運營管理模式及清算模式，杭溫高鐵SPV公司的收入來源主要是線路使用費、接觸網(wǎng)使用費及電費、車站服務費、多元經(jīng)營收入。運營期前30年累計收入（不含增值稅）為620.7億元，線路使用費是項目的最大收入來源，占比達到67%；其次為接觸網(wǎng)使用費和電費。

3.可行性缺口補助測算

（1）財務盈利能力分析。財務盈利能力是企業(yè)獲得利潤的能力，表現(xiàn)為企業(yè)在一定時間內(nèi)獲得的收益數(shù)額的多少及收益數(shù)額的構(gòu)成。盈利能力指標包括總投資收益率、靜態(tài)投資回收期等，結(jié)合現(xiàn)金流量表、損益表中的有關數(shù)據(jù)進行分析。經(jīng)測算，項目全部投資內(nèi)部收益率0.9%，低于鐵路行業(yè)基準收益率3%；全部財務凈現(xiàn)值 1019902萬元，小于0；全部投資稅前回收期33.03年；項目資本金內(nèi)部收益率 4.96%。這表明項目財務盈利能力欠佳。

（2）可行性缺口補貼。高速鐵路屬于準經(jīng)營性項目，日常收支通常會出現(xiàn)缺口，采用可行性補助是吸引社會資本、提升項目生存能力的重要措施，由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策實施。按照項目資本金合理回報率6%測算可行性缺口補助，測算結(jié)果見表1所列。杭溫高鐵可行性缺口補助額度需要補助261.6億元，補助現(xiàn)值累計為163.3億元。經(jīng)測算，可行性缺口補助后，各項財務指標均較好，全部投資內(nèi)部收益率達到4.30%，全部投資財務凈現(xiàn)值達到593518萬元，投資回收期為20.08年。

五、結(jié)論與建議

1.結(jié)論

杭溫高鐵項目是一項復雜的系統(tǒng)工程，集公益性和準經(jīng)營性于一身，其經(jīng)濟屬性復雜。作為沿線城鄉(xiāng)旅客出行的交通工具，提供良好的公共出行服務，具有公益特性；又面臨區(qū)域內(nèi)各種交通方式、各個相關鐵路項目間的競爭，競爭對手包括區(qū)域內(nèi)高速公路以及杭深鐵路、杭紹臺鐵路等，還要滿足社會資本的合理回報，應積極提升市場競爭力，具有準經(jīng)營性。為最大限度地發(fā)揮項目綜合效益，結(jié)合項目特點、運營管理模式特點及我國既有高速鐵路運營經(jīng)驗，建議杭溫高鐵采用委托鐵路局代管模式，清算模式采用客票收入歸屬鐵路局模式。杭溫高速鐵路屬于準經(jīng)營性項目，日常收支通常會出現(xiàn)缺口，采用可行性補助是吸引社會資本、提升項目生存能力的重要措施，由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策實施。按照項目資本金合理回報率6%測算可行性缺口補助，杭溫高鐵可行性缺口補助額度需要補貼261.6億元，補助現(xiàn)值累計為163.3億元。

表1 可行性缺口補助額度 萬元

2.建議

（1）同多方落實合理投資回報機制。杭溫高鐵為PPP參與高速鐵路項目建設試點項目，鑒于國家鐵路體制改革尚在推進完善中，各方面有較大的不確定性，因此需要項目公司多方主動協(xié)調(diào)，落實合理投資回報機制，爭取更多更穩(wěn)定的政策支持，獲得更合理的穩(wěn)定回報，完善各方風險分擔機制，研究合適的資本退出機制，并與相關方達成一致。

（2）研究杭溫高鐵可持續(xù)發(fā)展對策。杭溫高鐵盈利能力欠佳，項目建成后在日常運營過程中，需要支付運營成本等日常開支。在運營初期，其自身盈利能力不強，并且還需要支付巨額的銀行貸款利息，如若沒有可行的可持續(xù)運營的發(fā)展路徑，可能會導致資金鏈的不穩(wěn)定，因此，建議在項目推進過程中研究項目可持續(xù)發(fā)展的對策。