水利工程管理體制中存在的問(wèn)題及對(duì)策

金秀實(shí)

(岫巖滿族自治縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 鞍山 114300)

1 水利工程管理體制存在的問(wèn)題

1.1 工程管理體制概述

采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等各種措施管理經(jīng)營(yíng)和運(yùn)行維護(hù)已建水利工程，從而滿足生產(chǎn)生活與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，該過(guò)程即為工程管理。我國(guó)的水利工程管理體制與水行政管理體制相對(duì)應(yīng)，可分為流域直屬機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位、水行政管理和水利部等多種形式[1]。水行政主管部門擔(dān)負(fù)著各類運(yùn)行管理、資產(chǎn)及使用監(jiān)督等責(zé)任，承擔(dān)確保工程安全運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)檢查等任務(wù)，不同行政區(qū)劃的工程管理則由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T負(fù)責(zé)。為保證工程正常運(yùn)行以及功能效益的充分發(fā)揮，水管單位承擔(dān)日常維修、養(yǎng)護(hù)、管理等工作，各級(jí)水管部門負(fù)責(zé)其權(quán)限內(nèi)的管理工作。目前，按照管理單位的收益和任務(wù)，可將其分為經(jīng)營(yíng)型、公益型和準(zhǔn)公益型單位[2]。

1.2 管理體制存在的問(wèn)題

1.2.1 管理觀念落后

為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及有效配置區(qū)域水資源，新中國(guó)成立初期水利工程管理單位實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)建了許多強(qiáng)化水利資源調(diào)度的規(guī)范。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況自改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)生了巨大變革，新形勢(shì)下的社會(huì)發(fā)展與基層水利管理單位的原有觀念極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致水土資源綜合收益率低、職工收入差、經(jīng)濟(jì)效益不高、工作效率低等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益的現(xiàn)象較為普遍。

1.2.2 管理體制建設(shè)滯后

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)興建了一大批防洪、灌溉、發(fā)電、旅游、養(yǎng)殖等功能的水利工程，初步形成了地域分布廣泛、大小中并舉、蓄引提結(jié)合的水利工程體系，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障各行業(yè)用水發(fā)揮支撐和基礎(chǔ)作用。

按照功能屬性將工程分為公益型、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型兩類，因業(yè)務(wù)主體與行政主體分離，形成的管護(hù)體制存在條塊分割、職責(zé)不清、各自為政、政事較差、政企不分等問(wèn)題。由于管理職責(zé)交叉、管理部門較多、管理體制不順，業(yè)務(wù)主體與行政主體之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)利不清的現(xiàn)象，形成有問(wèn)題時(shí)相互推諉、有利益時(shí)互相爭(zhēng)管的局面。工程中普遍存在存在輕監(jiān)管、重許可等現(xiàn)象的，對(duì)于各類涉水違法行為的控制仍存在較大的困難。另外，在涉水管理交叉事項(xiàng)上各部門具有其執(zhí)法隊(duì)伍，行政執(zhí)法力度不強(qiáng)且有效的協(xié)調(diào)組織缺乏。

1.2.3 運(yùn)行管理機(jī)制多樣

水利工程的多種功能決定了其管理體制的多樣性，這主要體現(xiàn)以下方面：

1)水價(jià)管理：管理單位結(jié)合相關(guān)規(guī)范要求，依據(jù)其實(shí)際狀況和相關(guān)政策實(shí)施水價(jià)成本測(cè)算，對(duì)于水費(fèi)的計(jì)收大多數(shù)水管單位普遍以40%成本價(jià)作為實(shí)收水價(jià)，實(shí)際管理時(shí)按審批成本水價(jià)執(zhí)行的情況較少。

2)資產(chǎn)收益劃分：針對(duì)單位或單項(xiàng)水利工程資產(chǎn)，一般難以用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)定量衡量經(jīng)營(yíng)性和公益性資產(chǎn)所發(fā)揮的效益，無(wú)法系統(tǒng)反映其自身經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3)工程管理與養(yǎng)護(hù)：20世紀(jì)50-70年代屬于我國(guó)大多數(shù)灌區(qū)和水利工程的集中興建期，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)行普遍存在滲漏水嚴(yán)重、用水效率低、垮塌水毀、老化失修等問(wèn)題，加之運(yùn)行過(guò)程中工程管理和養(yǎng)護(hù)不善，致使渠系垮塌、水庫(kù)跨壩等安全事故頻繁出現(xiàn)。

4)經(jīng)費(fèi)不足：因長(zhǎng)期缺乏經(jīng)費(fèi)大多數(shù)管理單位未實(shí)行社會(huì)保證制度，為職工未繳納養(yǎng)老、事業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及住房公積金等，待崗、下崗或退休后無(wú)法保障職工生活。

5)水管單位性質(zhì)：生產(chǎn)型事業(yè)單位、企業(yè)管理單位、事業(yè)單位為水管單位性質(zhì)經(jīng)歷的過(guò)程，預(yù)算管理形式長(zhǎng)期實(shí)行差額補(bǔ)貼、自收自支的方式，沒(méi)有準(zhǔn)確定位合理、客觀、科學(xué)的單位性質(zhì)。

1.2.4 水利工程管理形式嚴(yán)峻

對(duì)于水利工程的發(fā)展各級(jí)政府均高度重視，為充分發(fā)揮水利工程的效益各地區(qū)都構(gòu)建了一套適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理體系，有利于實(shí)現(xiàn)自然資源和水利設(shè)施的可持續(xù)利用。然而，在管理方法和制度上還有所欠缺，普遍存在維修養(yǎng)護(hù)的力量不足、管理能力薄弱等問(wèn)題。從投入機(jī)制的角度分析，市場(chǎng)與政府、受益農(nóng)戶與政府之間存在管理處理不科學(xué)、投入責(zé)任劃分不明確等問(wèn)題；從建設(shè)管理的角度，政府部門為項(xiàng)目實(shí)施和投資的主體，在工程立項(xiàng)、建設(shè)和驗(yàn)收過(guò)程中受益農(nóng)戶參與監(jiān)督、決策較少，責(zé)任權(quán)利不清晰；從運(yùn)行管理的角度，水利管護(hù)主體不明確且產(chǎn)權(quán)改革不夠深入，政府籌資為管理經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，無(wú)法落實(shí)管護(hù)責(zé)任，難以保證工程效益的發(fā)揮。

2 水利工程管理體制改革措施

2.1 轉(zhuǎn)變思維，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展

將資源配置、價(jià)值規(guī)律的優(yōu)化觀念貫穿于水利工程體制改革的全過(guò)程，在行動(dòng)和思想上轉(zhuǎn)變思維方式[3]。例如，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性庫(kù)區(qū)旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、供水生產(chǎn)等實(shí)踐工程，結(jié)合商品交換與生產(chǎn)要求強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格且不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量，此外要順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展不斷提升職工綜合素食，加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)管理和思維方式的轉(zhuǎn)變[4]。

2.2 創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)行多元投入機(jī)制

根據(jù)相關(guān)政策要求和工程管理實(shí)際情況，準(zhǔn)確掌握經(jīng)營(yíng)型、準(zhǔn)公益型、公益型水管單位的性質(zhì)，實(shí)事求是的合理劃分水管單位類型，并明確財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、資金用途、人員編制和收支范圍等內(nèi)容[5]。為解決職工后顧之憂問(wèn)題以及形成符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制，水管單位必須為職工加入社會(huì)保障體系，購(gòu)買相應(yīng)的保險(xiǎn)。通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一水價(jià)政策和順應(yīng)市場(chǎng)、形勢(shì)發(fā)展要求，結(jié)合先服務(wù)、再收費(fèi)相關(guān)政策建立一套新的運(yùn)行機(jī)制，供水實(shí)行合同制以減少征管環(huán)節(jié)，提升服務(wù)質(zhì)量形成良好的服務(wù)機(jī)制。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水管理，改革按畝收費(fèi)方式以及加快安裝計(jì)量用水設(shè)施，做好農(nóng)業(yè)水費(fèi)征管和節(jié)約用水宣傳工作；針對(duì)水利工程維修養(yǎng)護(hù)，實(shí)行市場(chǎng)化、企業(yè)化管護(hù)機(jī)制，提高維修質(zhì)量及精簡(jiǎn)單位人員；資產(chǎn)管理方面，將靜態(tài)和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合強(qiáng)化資金使用，實(shí)行分級(jí)管理和使用水利工程資金收入、資金轉(zhuǎn)讓制。因此，為促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展必須建立良好的運(yùn)行管理和監(jiān)督機(jī)制[6]。

2.3 立足實(shí)際，妥善處理各方關(guān)系

工程管理體制改革是要理順管理體制、改革不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，而不是將原有的所有規(guī)范、制度和政策全部廢除，通過(guò)創(chuàng)建良好的生產(chǎn)關(guān)系不斷提升工作效率、釋放職工生產(chǎn)積極性以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。體制改革作為一種有效手段，其主要目的是發(fā)展、增效、穩(wěn)定，具體的改革工作必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)依據(jù)，以發(fā)展、創(chuàng)新、求實(shí)、穩(wěn)定的態(tài)度實(shí)施改革，妥善處理各個(gè)方面與改革工作間的關(guān)系，具體如下：

1)科學(xué)處理水管單位與行政管理部門之間的關(guān)系?？紤]各自的職能將合理劃分灌區(qū)管理、江河堤防、灌區(qū)排澇、水庫(kù)防洪、水執(zhí)政工作的責(zé)權(quán)利；嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行管理，不能過(guò)細(xì)、過(guò)死、過(guò)多的管理水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在滿足法律、法規(guī)要求的條件下充分發(fā)揮水土資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)實(shí)行水商品服務(wù)、管理、銷售和生產(chǎn)，通過(guò)加強(qiáng)管理公益性資產(chǎn)確保水利設(shè)施完整性和安全性，做好水土保持、防洪減災(zāi)、排澇等工作，不斷提高國(guó)有公益性資產(chǎn)價(jià)值，逐步形成相得益彰、相互支持、相輔相成、政事分開(kāi)、政企分開(kāi)的新型關(guān)系。

2)合理處理水管單位自身經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。管理過(guò)程中水管單位應(yīng)考慮自身情況，必須綜合處理好自身社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益這個(gè)關(guān)系；對(duì)此，管理體制改革要明確各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額以及界定兩者的價(jià)值量、資產(chǎn)量，將其合理確的劃分每個(gè)水管單位[7]。

3)合理處理內(nèi)、外部間的關(guān)系。理順內(nèi)、外部關(guān)系為推行體制改革的關(guān)鍵，其中外部管理體制涉及流域機(jī)構(gòu)、各級(jí)水行政主觀部門、省市縣各級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分，改革后必須理順這些復(fù)雜的關(guān)系；內(nèi)部管理體制主要涉及流域、水管單位和灌區(qū)的權(quán)責(zé)劃分，通過(guò)對(duì)分配、財(cái)務(wù)、認(rèn)識(shí)等改革理順這些關(guān)系。理順一項(xiàng)關(guān)系為做到左右、上下關(guān)系協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，增強(qiáng)其抵御自然災(zāi)害的能力充分發(fā)揮水利工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，逐漸實(shí)現(xiàn)體制改革的目標(biāo)。

4)準(zhǔn)確處理引進(jìn)人才和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)間的關(guān)系：人員過(guò)多而無(wú)法安置為工程管理體制改革最常見(jiàn)的問(wèn)題，大量人員失業(yè)、下崗勢(shì)必會(huì)對(duì)社會(huì)安定和水管單位內(nèi)部發(fā)展產(chǎn)生不利作用；此外，吸收和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)、管理人才為推動(dòng)水利事業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。所以，要多超編和非生產(chǎn)人員進(jìn)行縮減，實(shí)行輪崗待崗、離崗休息、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)和辭職等方法精簡(jiǎn)人員隊(duì)伍，配置社會(huì)保障措施妥善安置這批人員；同時(shí)，按照定薪、定崗、定責(zé)、定員、定編等要求引進(jìn)知識(shí)豐富、專業(yè)水平高的人才充分發(fā)揮其才能[8]。

2.4 積極探索，改革多樣化經(jīng)營(yíng)機(jī)制

水利的建后管護(hù)逐漸引起人們的高度重視，為指導(dǎo)水利管理體制改革出臺(tái)科學(xué)有效的指導(dǎo)性文件，各地區(qū)積極探索形成適合當(dāng)?shù)氐墓茏o(hù)模式[9]。對(duì)于投入機(jī)制，有些地區(qū)出現(xiàn)了抵押借貸融資機(jī)制和小型水利設(shè)施流轉(zhuǎn)交易的模式；關(guān)于建設(shè)管理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了能夠顯著提升工程質(zhì)量的一體化建設(shè)管理模式；對(duì)于建后管護(hù)，從多個(gè)方面綜合提升了對(duì)工程的管理水平，有效解決了設(shè)施老化失修、資金投入不足等問(wèn)題，為提高水利工程效益奠定了基礎(chǔ)[10]。

3 結(jié) 論

當(dāng)前，我國(guó)水利工程管理體系普遍存在管理不到位、管理體系錯(cuò)綜復(fù)雜、管理觀念落后等問(wèn)題，新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與傳統(tǒng)的管理制度極不協(xié)調(diào)。為制定系統(tǒng)完善的水利管理體制以及推動(dòng)水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)現(xiàn)有改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不斷的總結(jié)與探索，改革創(chuàng)新管理體制、順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及不斷創(chuàng)新管理觀念。