當(dāng)前環(huán)評(píng)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題及建議

李翠平(山東省泰安市生態(tài)環(huán)境局肥城分局，山東 肥城 271600)

0 引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是約束建設(shè)項(xiàng)目與規(guī)劃環(huán)境準(zhǔn)入的法制保障，也是在發(fā)展中守住“綠水青山”的第一道防線，為協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)發(fā)揮著重要作用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施，有效強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范管理，從源頭上預(yù)防控制了因建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。但是，基層在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)仍然存在諸多需要解決的問(wèn)題。

1 環(huán)評(píng)制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.1 基層能力不強(qiáng)影響執(zhí)行效力

環(huán)評(píng)審批涉及產(chǎn)業(yè)政策、選址合理性、限批政策、防控措施、環(huán)保法律法規(guī)、總量控制等多方面內(nèi)容，專業(yè)技術(shù)要求高，政策變化快，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)多，環(huán)境因素影響復(fù)雜，環(huán)評(píng)審批工作中面臨很多技術(shù)上的困難。特別是黨的十八大以來(lái)，各級(jí)推進(jìn)行政審批制度改革，提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，生態(tài)環(huán)境部門也將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于2019年環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排放管理工作要點(diǎn)》提出，“加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)文件的復(fù)核，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量管理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題集中予以曝光”。對(duì)環(huán)評(píng)審批隊(duì)伍專業(yè)要求之高，政策變化之快，政策標(biāo)準(zhǔn)之多，環(huán)評(píng)質(zhì)量要求之精準(zhǔn)，使當(dāng)前環(huán)評(píng)審批人員專業(yè)水平相對(duì)較低，人員技術(shù)力量薄弱的基層，面臨環(huán)評(píng)審批質(zhì)量和時(shí)效保障上的困難。尤其在環(huán)評(píng)審批權(quán)限大量下放、部分地域?qū)嵤笆锌h同權(quán)”后，基層環(huán)評(píng)審批工作業(yè)務(wù)量劇增，承接能力面臨較大考驗(yàn)。

1.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度未能有效銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及排污許可制度均是環(huán)境污染防控的必要手段，兩者的防控目標(biāo)是一致的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不僅是建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，也是該建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)排污許可的基礎(chǔ)；排污許可是建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間合法排污的依據(jù)，同時(shí)也是落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要保障，二者之間存在著相輔相成、互為補(bǔ)充的關(guān)系。但從現(xiàn)有的制度規(guī)范上看，但在實(shí)際操作中，兩者之間的銜接難度較大，執(zhí)行較為困難，兩者之間尚未形成良好的互動(dòng)、合作關(guān)系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度還是“兩條腿”走路，各行其是，并未真正得到有效地結(jié)合、形成合力，各自的監(jiān)管職能并未得到最大化發(fā)揮，尤其是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求實(shí)現(xiàn)較為困難。導(dǎo)致排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相脫節(jié)的原因主要是兩者在管理階段、管理規(guī)范、核算方法等方面存在著較大差別。比如：前者側(cè)重的是事前預(yù)防，通過(guò)環(huán)境影響預(yù)測(cè)的手段，提出可行的污染治理措施，因此環(huán)評(píng)對(duì)污染源的核算主要是參考建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行，而且執(zhí)行最大化原則。而后者側(cè)重的是事后監(jiān)管，且排污許可證對(duì)污染源的核算要更加真實(shí)，若是參考環(huán)評(píng)中按照理論產(chǎn)能核算出的污染源數(shù)據(jù)來(lái)頒布排污許可證，則其結(jié)果并不能真實(shí)反映建設(shè)單位的排污情況。兩者之間較難進(jìn)行緊密結(jié)合。

1.3 環(huán)評(píng)污染防治措施與實(shí)際脫節(jié)

新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》不再?gòu)?qiáng)制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，規(guī)定：建設(shè)單位既可以委托技術(shù)單位為其編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，如果自身就具備相應(yīng)技術(shù)能力也可以自行編制。這一規(guī)定目的是增強(qiáng)建設(shè)單位對(duì)其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的主體責(zé)任，但實(shí)際上建設(shè)單位由于急于推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展，過(guò)于依賴第三方“包辦服務(wù)”，而有些環(huán)評(píng)單位責(zé)任心差、能力水平不高，為了自身經(jīng)濟(jì)利益，把控往往有失水準(zhǔn)，資料依靠建設(shè)單位提供，省略必要的調(diào)查核實(shí)工作，導(dǎo)致環(huán)評(píng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“失實(shí)”，環(huán)評(píng)文件粗制濫造，從而推算出不準(zhǔn)確的污染數(shù)據(jù)，無(wú)法確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件內(nèi)容的真實(shí)性、客觀性、全面性和規(guī)范性。環(huán)評(píng)結(jié)論不正確，也就不可能提出科學(xué)有效、切實(shí)可行的污染物防治措施。還有一種情況，明知項(xiàng)目“不可為而為之”“第三方”為了更多招攬項(xiàng)目服務(wù)，對(duì)一些選址、布局、規(guī)模等明顯不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、不符合產(chǎn)業(yè)政策、不符合環(huán)保審批原則的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行包裝規(guī)避、甚至造假，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論離譜，污染防治措施純屬應(yīng)付，或成為“聾子的耳朵”，更談不上實(shí)現(xiàn)對(duì)污染物的真正有效處理，致使建設(shè)項(xiàng)目增加了污染負(fù)荷。

1.4 未批先建、未驗(yàn)先投現(xiàn)象依然存在

在基層部分企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目有的未經(jīng)環(huán)評(píng)審批，有的未采取環(huán)保治理措施，即擅自投入生產(chǎn)，管理粗放，對(duì)局部環(huán)境造成一定危害。而這類企業(yè)往往營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記等手續(xù)卻是齊備的，在持證“合法”地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其主要原因是，一部分微小企業(yè)、個(gè)體戶、小作坊因?yàn)樽陨碚J(rèn)知有限，確實(shí)不知道有些項(xiàng)目是需要辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的，認(rèn)為只要辦了工商、稅務(wù)手續(xù)就可以了；還有部分企業(yè)拿到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)后，“三同時(shí)”制度未得到落實(shí)，即匆忙生產(chǎn)，把驗(yàn)收拋之腦后，長(zhǎng)期以試生產(chǎn)為幌子，因達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，不能或不敢進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收，環(huán)評(píng)制度的有效性得不到保障，有的建設(shè)項(xiàng)目建成后十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間未經(jīng)竣工環(huán)保驗(yàn)收，成為了“老污染源”，不僅污染防治措施未得到落實(shí)，也給基層環(huán)境監(jiān)管帶來(lái)成倍的困難。

2 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的措施和建議

做好建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，是源頭把控環(huán)境污染的重要關(guān)口，是守住“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”環(huán)境管控的要求。因此，“環(huán)評(píng)法”在執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，必須研究措施加以解決。

2.1 要加強(qiáng)能力建設(shè)，提高基層執(zhí)行能力

履行好國(guó)家賦予基層生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境監(jiān)督管理的職能，是做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，守護(hù)生態(tài)紅線的關(guān)鍵所在。環(huán)評(píng)審批工作作為新上建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防污染的前沿陣地，決定了必須要求相關(guān)人員具備有較高的素質(zhì)和能力，有過(guò)硬的專業(yè)知識(shí)并熟知生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策要求。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)基層人員的配置，加強(qiáng)對(duì)審批人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育，不斷提高環(huán)評(píng)審批人員的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水平，以適應(yīng)新形勢(shì)下環(huán)境管理的新需要，確保所批建設(shè)項(xiàng)目控得住污染，經(jīng)得住實(shí)踐的考驗(yàn)、時(shí)間的檢驗(yàn)。

2.2 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證的銜接

首先進(jìn)一步完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的銜接制度。目前，不同的污染源其測(cè)算方式及數(shù)據(jù)管理各不相同，污染源本身又存在著種類多、范圍廣的特點(diǎn)，多套數(shù)據(jù)不便于規(guī)范監(jiān)管，建議對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一化管理。同時(shí)圍繞排污許可制度，簡(jiǎn)化其他不必要的行政許可和審批制度，優(yōu)化審批程序及范圍，實(shí)現(xiàn)兩制度的有效銜接。

其次，生態(tài)環(huán)境部門要將排污許可證作為落實(shí)固定污染源環(huán)評(píng)文件審批要求的重要保障，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查審批，認(rèn)真核定建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)基本信息，同時(shí)依據(jù)國(guó)家或地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求，嚴(yán)格核定與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目在發(fā)生實(shí)際排污行為之前，排污單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)以及排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求申請(qǐng)排污許可證，不得無(wú)證排污或者不按證排污。建設(shè)項(xiàng)目無(wú)證排污或者不按證排污的，建設(shè)單位不得出具該建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收合格的意見(jiàn)。排污許可證執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄以及自行監(jiān)測(cè)執(zhí)行情況等作為監(jiān)管的主要內(nèi)容和開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

2.3 要加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量的監(jiān)管

建立健全以環(huán)評(píng)質(zhì)量為核心、以監(jiān)督為保障的監(jiān)管機(jī)制，多措并舉強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件質(zhì)量的監(jiān)管，通過(guò)采取加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查、依法依規(guī)從嚴(yán)查處、推進(jìn)信用管理、推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督和輿論宣傳等多種方式，全面加強(qiáng)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)違法違規(guī)行為形成有效震懾。要不折不扣、堅(jiān)決落實(shí)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于嚴(yán)懲弄虛作假提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的意見(jiàn)》的要求，一旦發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件存在弄虛作假、粗制濫造等嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，要依法對(duì)建設(shè)單位、環(huán)評(píng)編制單位進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，并禁止從業(yè)，形成對(duì)違法違規(guī)行為的震懾。倒逼建設(shè)單位和環(huán)評(píng)編制單位將環(huán)評(píng)文件質(zhì)量作為生存發(fā)展的“生命線”，推動(dòng)環(huán)評(píng)文件編制全過(guò)程質(zhì)量控制，確?？陀^公正科學(xué)，讓其真正發(fā)揮污染源頭預(yù)防作用。

2.4 要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目違法懲處力度

建設(shè)項(xiàng)目一旦審批便納入環(huán)境監(jiān)管臺(tái)賬，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”動(dòng)態(tài)管理，將項(xiàng)目所有全部信息納入其中，并隨時(shí)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，使建設(shè)項(xiàng)目狀況一目了然。強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目事中、事后的監(jiān)管，持續(xù)保持環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)，加大對(duì)違反環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”制度的查處力度，重點(diǎn)針對(duì)環(huán)評(píng)及批復(fù)的環(huán)保措施、管理制度落實(shí)情況、排污許可制度的執(zhí)行情況等方面。對(duì)污染防治設(shè)施建設(shè)不到位強(qiáng)行生產(chǎn)、長(zhǎng)期不驗(yàn)收的項(xiàng)目，堅(jiān)決依法依規(guī)予以處罰和停產(chǎn)整頓；對(duì)消極整改，長(zhǎng)期超標(biāo)排放或超總量排放污染物的，視情節(jié)予以停產(chǎn)整頓或關(guān)閉。同時(shí)建議創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式，推廣“環(huán)保管家”、“環(huán)境醫(yī)院”、“環(huán)境顧問(wèn)”等新型“第三方”服務(wù)模式， 進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境治理的“市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”，為企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行把脈問(wèn)診，并“對(duì)癥下藥”提出全面系統(tǒng)、切實(shí)可行的解決方案，指導(dǎo)、督促企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求。

3 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染問(wèn)題的“癥狀”反映在空中、河中、地下以及人們的感官上，其“癥結(jié)”根源在于企業(yè)的生產(chǎn)車間中。毋容置疑，抓好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作、把好建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，是防污染第一道防線，也是減存量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)基層專業(yè)人員的優(yōu)化配置，提高環(huán)評(píng)審批關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把控，嚴(yán)懲粗制濫造、弄虛作假提高環(huán)評(píng)質(zhì)量，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)查和不斷完善環(huán)保法律法規(guī)要求，對(duì)于做好當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，顯得尤為重要。