青海全域創(chuàng)建國家生態(tài)特區(qū)的探討

王維家

（國家林業(yè)和草原局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處陜西西安710000）

1 青海生態(tài)地位與生態(tài)使命

青海省地處青藏高原腹地，地廣人稀，自然資源豐富，生態(tài)地位極其重要。據(jù)2019年青海省統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年末全省常住人口607.8萬人，全省年生產(chǎn)總值2955億元。國土總面積72,000,000hm2。其中，森林面積5，208，000 hm2；草原面積41，860,000 hm2，濕地面積8，140，000 hm2，荒漠化面積19，000，000 hm2。建立國家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地109處，面積28，640,000 hm2,占全省總面積的39.8%，覆蓋三江源地區(qū)、祁連山、柴達(dá)木盆地、青海湖流域、湟水河流域五大生態(tài)功能區(qū)。集水面積在50，000 hm2以上的河流有280條，常年水面面積大于100 hm2的天然湖泊共有242個，面積1，280，000 hm2，其中面積大于50，000 hm2的湖泊有青海湖、扎陵湖、鄂陵湖、哈拉湖、烏蘭烏拉湖等。境內(nèi)祁連山、昆侖山、巴顏喀拉山、唐古拉山等終年積雪，冰川面積528，150 hm2，占全國冰川總面積9%，年平均融水量為35.9億m3。水資源總量2000多億m3，年流出省境徑流量610多億m3，是長江、黃河、瀾滄江及青海湖、黑河、疏勒河、石羊河等內(nèi)陸河的發(fā)源地，被譽(yù)為“三江之源”、“中華水塔”，養(yǎng)育著中華民族和中華文明。青海還是全球北半球大氣循環(huán)、水循環(huán)的生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)，在應(yīng)對氣候變化中也具有重要地位。

2016年，習(xí)近平總書記在視察青海時殷切囑托：青海最大的價值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力在生態(tài)。要扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，筑牢國家生態(tài)安全屏障，確保一江清水向東流。從而賦予青海最高生態(tài)地位和生態(tài)使命。

2 青海是新時代生態(tài)文明建設(shè)的高地

黨的十八大以來，青海省以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，生態(tài)文明建設(shè)不斷取得新的成就。2013年，《國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》，將青海省列為全國首批生態(tài)文明先行區(qū)。青海省委、省政府確立“生態(tài)立省”戰(zhàn)略和“四個轉(zhuǎn)變”的發(fā)展路徑，初步構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的政策法規(guī)體系，全面推行生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度，普遍推行河長制、湖長制，探索建立林長制、草長制等生態(tài)資源保護(hù)制度。積極推進(jìn)三江源、祁連山國家公園體制改革試點(diǎn)，啟動以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)。積極開展國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定，探索解決林權(quán)證、草原證等“一地兩證”矛盾。實(shí)施國土綠化大提升行動。綠色循環(huán)低碳的新發(fā)展理念和模式正在形成，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入由生態(tài)大省向生態(tài)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變、由區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略切入國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折時期。

3 新時代生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)

至高無上的生態(tài)地位與生態(tài)使命，決定了青海生態(tài)文明建設(shè)只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，決定了在我國實(shí)現(xiàn)“兩個100年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中，青海負(fù)有不可替代的生態(tài)使命。但青海省生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的體制機(jī)制尚不完善。生態(tài)理念、生態(tài)空間、生態(tài)行動碎片化影響深遠(yuǎn)，單一保護(hù)、選擇性保護(hù)、就保護(hù)地而保護(hù)的局限和隱患日益凸顯。集成協(xié)同、高質(zhì)量、可持續(xù)生態(tài)保護(hù)的理念和體制機(jī)制尚未真正建立。生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的良性平衡尚未形成，深層次矛盾遠(yuǎn)未得到根本解決，生態(tài)環(huán)境破壞與環(huán)境惡化的存量問題掛賬較多，新的破壞性問題仍有發(fā)生。生態(tài)環(huán)境整體面臨冰川消融、雪線上移、草原退化、土地沙化、水土流失、生物多樣性受損等問題?？傮w而言，青海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)水平、生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的能力，與筑牢國家生態(tài)安全屏障的要求，與保障“兩個100年”奮斗目標(biāo)及中華民族偉大復(fù)興的偉大使命還不適應(yīng)，應(yīng)該說，任重道遠(yuǎn)。

為此，深化山水林田湖草是生命共同體的內(nèi)涵認(rèn)識與實(shí)踐創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)空間概念和體制格局，以青海全域?yàn)榭臻g，創(chuàng)建國家生態(tài)特區(qū)，以國家生態(tài)意志和生態(tài)利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的連通性、原真性和完整性，以自然恢復(fù)為主，以改革創(chuàng)新、集成協(xié)同為動力，對“天地空”“水氣土”、山水林田湖草等全口徑生態(tài)環(huán)境要素實(shí)行一體化保護(hù)和恢復(fù)，建立新時期統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)保護(hù)法律體系、執(zhí)法監(jiān)管體系、國土空間體系、規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建國家生態(tài)安全體系，推動建立綠色低碳循環(huán)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，筑牢國家生態(tài)安全屏障，為中華民族偉大復(fù)興提供強(qiáng)大生態(tài)保障，成為新時代我國生態(tài)文明建設(shè)的重大課題。

4 創(chuàng)建國家生態(tài)文明特區(qū)，筑牢國家生態(tài)安全屏障

4.1 國家生態(tài)特區(qū)的概念

國家生態(tài)特區(qū)，就是為實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)安全意志，以青海省全域?yàn)榭臻g，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的理念，以國家戰(zhàn)略和舉國體制，實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的特殊政策法規(guī)，以自然保護(hù)地為骨架，以生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)為手段，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的連通性、原真性和完整性，提高生態(tài)環(huán)境容量、質(zhì)量及優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力，筑牢國家生態(tài)安全屏障，建設(shè)新時代生態(tài)文明示范區(qū)，推動區(qū)域及全國生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，由國家層面批準(zhǔn)建立的生態(tài)文明試驗(yàn)示范區(qū)及綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。

4.2 國家生態(tài)特區(qū)的特征

4.2.1 中國特色

建設(shè)國家生態(tài)特區(qū)，要始終全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持黨對國家生態(tài)特區(qū)建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色生態(tài)文明建設(shè)道路，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持山水林田湖草是一個生命共同體的理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念。

4.2.2生態(tài)優(yōu)先

始終把生態(tài)保護(hù)放在首要地位，牢牢把握筑牢國家生態(tài)安全屏障這一要務(wù)，牢牢把握為中華民族偉大復(fù)興提供生態(tài)保障這一根本宗旨。全域取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核。堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、破壞性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的底線，恢復(fù)和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、功能和能力，維護(hù)生態(tài)特區(qū)生態(tài)環(huán)境長治久安，確?！疤焖{(lán)、地綠、水清、氣凈”，確保一江清水向東流。

4.2.3 青海全域

山水林田湖草是生命共同體。青海是青藏高原的腹地，是相對獨(dú)立的自然地理單元和生態(tài)單元,也因此被稱為“世界第三極”。三江源、祁連山、可可西里、昆侖山、柴達(dá)木盆地、青海湖都是世界頂級的生態(tài)單元，而且相互之間生息相關(guān)，共同構(gòu)成青海生態(tài)環(huán)境的有機(jī)整體。青海每一寸土地、每一片天、每一滴水，一草一木、一鳥一獸、一砂一石都與“三江之源”、“中華水塔”、“國家生態(tài)安全屏障”息息相關(guān)。要打破傳統(tǒng)的空間格局，以青海全域?yàn)榭臻g建立國家生態(tài)特區(qū)，對“天、地、空”“水、氣、土”及森林、草原、河湖、濕地、荒漠、冰川等全口徑環(huán)境要素實(shí)行一體化保護(hù)和修復(fù)，是保護(hù)青海生態(tài)系統(tǒng)連通性、原真性和完整性的內(nèi)在要求。

4.2.4 改革創(chuàng)新

建立國家生態(tài)特區(qū)是一項(xiàng)全新的創(chuàng)舉，要以敢為人先的勇氣，以改革創(chuàng)新的思維謀劃和推進(jìn)，特別在國土空間管控、生態(tài)紅線劃定、自然資源統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法體制機(jī)制等方面，取得創(chuàng)造性突破和成果，真正破除選擇性保護(hù)、功利性保護(hù)、碎片化保護(hù)、“政出多門”等嚴(yán)重阻礙生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的體制機(jī)制。

4.2.5 國家戰(zhàn)略

牢固樹立國家生態(tài)安全屏障理念，將生態(tài)特區(qū)建設(shè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，在黃河、長江流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略及瀾滄江-湄公河等國際合作機(jī)制中，充分尊重和服從生態(tài)特區(qū)的環(huán)境資源容量，貫徹和體現(xiàn)國家生態(tài)特區(qū)的基礎(chǔ)性地位和決定性作用。黃河、長江等國家發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施要與國家生態(tài)特區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)和適應(yīng)，生態(tài)特區(qū)的建設(shè)要緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、支撐和保障中華民族的偉大復(fù)興這一歷史偉業(yè)。

4.2.6 集成協(xié)同

山水林田湖草是生命共同體。天、地、空，水、氣、土等錯綜復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境要素，無論在外部還是內(nèi)部都有密不可分的聯(lián)系和規(guī)律，表現(xiàn)在一定空間上的連續(xù)性和相對完整性，形式上的多樣性和復(fù)雜性，內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)性和系統(tǒng)性。這就決定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理必須采取集成協(xié)同的思維和辦法，決定了國家生態(tài)特區(qū)的建設(shè)，必須始終貫徹集成協(xié)同的思維和辦法。

4.3 目標(biāo)與任務(wù)

建立國家生態(tài)特區(qū)，應(yīng)當(dāng)著眼于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、促進(jìn)低碳循環(huán)綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化這三大任務(wù)。圍繞上述三大任務(wù)，國家生態(tài)文明特區(qū)要建成我國新時期生態(tài)文明建設(shè)的示范區(qū)（天藍(lán)、地綠、水清、土凈的示范區(qū)、優(yōu)質(zhì)高效生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的供給區(qū)、綠色“一帶一路”的出發(fā)地、國際生態(tài)合作的試驗(yàn)區(qū)、先進(jìn)生態(tài)科技教育文化的匯聚區(qū)、生態(tài)文明制度體制機(jī)制的創(chuàng)新區(qū)）、人與自然和諧相處的示范區(qū)（國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、綠色發(fā)展的示范區(qū)）、應(yīng)對氣候變化的試驗(yàn)地，為新時代生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮試驗(yàn)、示范、引領(lǐng)作用，確保生態(tài)特區(qū)“天藍(lán)、地綠、水清、氣凈”、一江清水向東流。

4.4 重要性與可行性

4.4.1 重要性

建立國家生態(tài)特區(qū)，是貫徹習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想，踐行“三個最大”重大囑托、筑牢國家生態(tài)安全屏障的創(chuàng)舉；是構(gòu)筑“綠色一帶一路”，在國家社會彰顯我國新時代生態(tài)文明形象和負(fù)責(zé)任的大國形象的重要路徑；是保護(hù)青海生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的必然要求；是建立現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系和提高治理能力的積極探索；是保障“兩個100年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的重大生態(tài)工程。

4.4.2 可行性

習(xí)近平生態(tài)文明思想為建立國家生態(tài)特區(qū)提供了根本遵循和根本保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度是建立生態(tài)特區(qū)的政治優(yōu)勢。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明制度改革和青海生態(tài)文明先行先試示范區(qū)建設(shè)，為國家生態(tài)特區(qū)建設(shè)提供了重要經(jīng)驗(yàn)和奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。青海各民族人民敬山敬水、敬畏自然、敬畏生命的優(yōu)秀生態(tài)文化傳統(tǒng)，是青海生態(tài)保護(hù)建設(shè)生生不息的原生力量。青海相對較小規(guī)模的人口體量、經(jīng)濟(jì)體量及相對集中分布特點(diǎn)，高度依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政模式，加之國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙舱叩钠栈輰?shí)施，決定了建立生態(tài)特區(qū)的相對低成本和高效率。青海相對獨(dú)立的自然地理單元，一攬全局的地緣地勢和輻射全國的生態(tài)流量，為全域設(shè)立生態(tài)特區(qū)提供了得天獨(dú)厚、自成一體的天然空間。

5 國家生態(tài)特區(qū)的空間布局與對策

遵循生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、人與自然和諧的基本原則，結(jié)合國土空間統(tǒng)一規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)想將青海全域空間區(qū)劃為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)建設(shè)區(qū)、綠色發(fā)展區(qū)，并實(shí)行分區(qū)施策。

5.1 生態(tài)保護(hù)區(qū)

以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然恢復(fù)為主，禁止一切開發(fā)利用活動。以現(xiàn)有各類自然保護(hù)地、無人區(qū)及其他具有重要生態(tài)保護(hù)價值的國土空間為基礎(chǔ)，依法實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，全面保護(hù)草原、河湖、濕地、冰川、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)。加快整合各類自然保護(hù)地，突出對原生地帶性植被、特有珍稀物種及其棲息地的整體保護(hù)，加大沙化土地封禁保護(hù)力度，科學(xué)開展天然林草恢復(fù)、退化土地治理、礦山生態(tài)修復(fù)和人工草場建設(shè)等人工輔助措施，促進(jìn)區(qū)域野生動植物種群恢復(fù)和生物多樣性保護(hù)，提升高原生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性和功能穩(wěn)定性。

5.2 生態(tài)治理區(qū)

以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理為先，取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，禁止增量性開發(fā)利用活動。通過自然恢復(fù)與人工恢復(fù)相結(jié)合的方式恢復(fù)生態(tài)，科學(xué)開展植樹造林、退耕還林還草、荒漠化防治、山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。實(shí)施天、地、空，水、氣、土綜合環(huán)境治理。在不損害生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性和完整性的情況下，適度開展與原住民基本生產(chǎn)生活相適應(yīng)的農(nóng)牧業(yè)、原住民房屋設(shè)施改造及文化旅游等綠色活動，引導(dǎo)原住民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，實(shí)施生態(tài)移民戰(zhàn)略。妥善解決生態(tài)破壞和環(huán)境惡化的存量問題。實(shí)行產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品負(fù)面清單管理。發(fā)展低碳綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

5.3 綠色發(fā)展區(qū)

按照集約、節(jié)約利用資源，“低碳、綠色、循環(huán)”發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)施水、氣、土，天、地、空環(huán)境綜合治理，持久性開展“藍(lán)天、碧水、凈土”保衛(wèi)戰(zhàn)。科學(xué)合理開展生態(tài)恢復(fù)治理。建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單，限制一切擴(kuò)張性的環(huán)境資源利用活動。在環(huán)境資源容量允許的前提下，主要依托蘭州-西寧城市群、蘭西經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，以大西寧為引擎，建設(shè)大西寧-海東經(jīng)濟(jì)圈，承載全省人口、教育、文化、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，大力發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)，為生態(tài)保護(hù)和特區(qū)建設(shè)提供人才、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化保障，打造人與自然和諧相處的示范區(qū)。

在具體操作上，建議搶抓新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局重大機(jī)遇，結(jié)合“十四五”發(fā)展規(guī)劃、國土空間統(tǒng)一規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略實(shí)施，總結(jié)吸納生態(tài)文明建設(shè)、“藍(lán)天、碧水、凈土”保衛(wèi)戰(zhàn)、國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成果和經(jīng)驗(yàn)，按照集成協(xié)同的原則，整合政策和規(guī)劃，編制國家生態(tài)特區(qū)建設(shè)規(guī)劃，按程序報(bào)請批準(zhǔn)實(shí)施。