三元主體視角下的高職教育PPP模式構(gòu)建研究

毛艷華

（寧波工程學(xué)院，寧波 浙江 315211）

隨著2019年國(guó)務(wù)院《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等文件的發(fā)布，要求，“經(jīng)過(guò)5-10年時(shí)間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變”。隨之而來(lái)的，是高職教育迎來(lái)了新一輪發(fā)展機(jī)遇。

在高職教育發(fā)展壯大的過(guò)程中，僅僅依靠院校的自身力量顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要高職院校聯(lián)手政府、社會(huì)等各方資源，共同推動(dòng)高職教育的發(fā)展。這方面，公私合作（PPP）模式為我們提供了很好的借鑒，對(duì)于推進(jìn)高職教育有著重要的借鑒意義。

一、相關(guān)研究界定

1.三元主體

高職教育PPP模式的構(gòu)建，主要涉及政府、企業(yè)和高職院校三元主體，各主體的定位如下：

政府：在高職教育PPP模式中擔(dān)任監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色。作為監(jiān)督者，政府需要制定合理的法律法規(guī)，引導(dǎo)正確的辦學(xué)方向，投入適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)性資金，撬動(dòng)社會(huì)資本的進(jìn)入。在進(jìn)行利益分配時(shí)，政府既要保證社會(huì)資本取得合理的盈利，又要防止社會(huì)資本以單純的經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，達(dá)到高職教育PPP的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一。作為協(xié)調(diào)者，在PPP模式的各方出現(xiàn)利益沖突時(shí)，政府還要做好居間協(xié)調(diào)工作，妥善處理好各方利益訴求，公正、公平地處置各方矛盾沖突。

企業(yè)：在法律法規(guī)和規(guī)章制度的框架下，與高職院校共同成立項(xiàng)目公司（SPV），投入資金、管理經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源，與高職院校聯(lián)合開展人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、服務(wù)提供等。通過(guò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，企業(yè)獲取合理的利潤(rùn)，同時(shí)樹立良好的社會(huì)形象。

高職院校：高職院校是PPP模式的落腳點(diǎn)，也是PPP模式的最終受益者。高職院校需要在契約框架下，為企業(yè)營(yíng)造良好的建設(shè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地和環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源和高質(zhì)量的學(xué)生，與企業(yè)一起共同做大做強(qiáng)高職教育。

2.PPP模式

PPP模式有廣義和狹義之分。從廣義來(lái)看，廣義PPP是指政府與社會(huì)資本在投融資領(lǐng)域進(jìn)行的合作模式，如BT、BOO、TOT、BOT 等。而狹義的PPP 是指政府與私人部門組成特殊目的公司（SPV），通過(guò)SPV引入社會(huì)資本，政府與私人部門共同設(shè)計(jì)項(xiàng)目、共同合作開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

從狹義來(lái)看，狹義PPP的應(yīng)用領(lǐng)域是在公共服務(wù)領(lǐng)域，其主要特點(diǎn)是：政府和企業(yè)的項(xiàng)目合作都是全過(guò)程參與和全生命周期管理，合作中雙方的地位更加對(duì)等，信息更加對(duì)稱，責(zé)任義務(wù)也相應(yīng)更加對(duì)等。狹義的PPP模式，包含四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是形成伙伴關(guān)系?；谑袌?chǎng)運(yùn)作機(jī)制，政府和企業(yè)在平等協(xié)商的前提下簽訂合同或協(xié)議，發(fā)揮政府在政策、公共服務(wù)和監(jiān)管等方面的優(yōu)勢(shì)和企業(yè)在資金運(yùn)作、技術(shù)創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)管理等方面的優(yōu)勢(shì)，雙方形成合作共贏的伙伴關(guān)系。

二是實(shí)現(xiàn)利益共享。這里的利益既包括經(jīng)濟(jì)利益又包括社會(huì)效益。作為政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域開展的合作關(guān)系，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量是首要目的，其次才是經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)社會(huì)資本提供了高質(zhì)量的公共服務(wù)供給而未能得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，政府可給予其一定的補(bǔ)償；當(dāng)社會(huì)資本在提供高質(zhì)量公共服務(wù)的同時(shí)還得到了超額的利潤(rùn)時(shí)，政府還可以根據(jù)合同或協(xié)議中的約定，將一定額度的超額利潤(rùn)讓渡給社會(huì)公眾，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的相統(tǒng)一。

三是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域開展合作，相應(yīng)地也進(jìn)行各自的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。一般而言，合作的雙方在各自熟悉的領(lǐng)域里承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，如政府在政策、政治、法律等方面承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)則在資本運(yùn)作、技術(shù)創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)管理等方面承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于因自然災(zāi)害等不可抗力造成風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)共同承擔(dān)。

四是進(jìn)行全生命周期管理。一般而言，通過(guò)PPP模式開展的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的周期都較長(zhǎng)，由此也就產(chǎn)生了對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期管理，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、遴選、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)、移交等。在此過(guò)程中，政府主要是從公共利益的角度出發(fā)，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)和管理效率進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。

3.PPP模式與混合所有制的異同

政府和多元化的社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域之后，就形成了包含國(guó)有、集體、民營(yíng)、外資等多種資本在內(nèi)的資金格局?？梢哉f(shuō)，在所有制方面，PPP與混合所有制有著天然的共同之處，但二者之間也有著明顯的差異。

一是合作伙伴的選擇方式不同。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)），PPP 模式對(duì)合作伙伴的選擇必須采取競(jìng)爭(zhēng)性的方式，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等。而混合所有制的做法則不僅限于競(jìng)爭(zhēng)性方式，還可以包括委托管理、資本并購(gòu)、員工持股、合資建設(shè)等多種途徑和方式，在合作伙伴的選擇方式上更為多元。

二是對(duì)于利益的關(guān)注點(diǎn)不同。在混合所有制下，各方的關(guān)注點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)利益，合作方以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的，投資是為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值并有效退出。在PPP模式下，也關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，但并非追求完全的經(jīng)濟(jì)利益最大化，而是兼顧經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的均衡，在給予社會(huì)資本合理利潤(rùn)的情況下，政府還承擔(dān)了監(jiān)管者的角色，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，確保在經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。

二、高職教育應(yīng)用PPP的重要意義

1.有利于引進(jìn)多元化的資金，緩解財(cái)政資金壓力

高職院校的經(jīng)費(fèi)收入主要包括財(cái)政撥款、學(xué)雜費(fèi)收入、金融貸款、社會(huì)捐贈(zèng)收入、個(gè)人捐贈(zèng)收入等，而國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在高職教育的經(jīng)費(fèi)中一直占據(jù)了最高份額。一方面，說(shuō)明政府對(duì)高職教育高度重視，在經(jīng)費(fèi)投入上給予了大力支持；另一方面，這么高比例的投入對(duì)財(cái)政資金而言也構(gòu)成了不小的壓力。因此，在高職教育中應(yīng)用PPP模式，引進(jìn)多元化的社會(huì)資本，可望在做大資金投入的同時(shí)，還有助于攤薄財(cái)政資金的投入比重，有效緩解財(cái)政資金壓力。

2.有利于引入高效率的管理，提升高職教育水平

多年來(lái)，政府在高職教育中扮演著監(jiān)管者和指令者的角色，這使得高職院校在辦學(xué)理念、辦學(xué)方向和辦學(xué)模式上打上了較多地行政化烙印，與市場(chǎng)的接軌顯得不足。引入PPP模式后，隨著社會(huì)資本進(jìn)入而來(lái)的，還有與市場(chǎng)直接接軌的先進(jìn)管理理念、管理方法和管理手段，這對(duì)于高職教育轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)接軌市場(chǎng)、提高管理效率，從而提升定位，有著重要的推動(dòng)作用。

3.有利于引入市場(chǎng)化的運(yùn)作，拓寬高職發(fā)展路徑

在高職教育引入PPP，隨之而來(lái)的還有市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，在師資培訓(xùn)、學(xué)生培養(yǎng)、教學(xué)改革等方面更貼合市場(chǎng)需要，在人才培養(yǎng)目標(biāo)制訂、專業(yè)設(shè)置、課程體系設(shè)計(jì)、教學(xué)實(shí)踐開展、招生就業(yè)等環(huán)節(jié)更貼近行業(yè)實(shí)際，所培養(yǎng)的人才更受企業(yè)歡迎，所開展的“訂單式”人才培養(yǎng)、“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)也能更接近市場(chǎng)真實(shí)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，教學(xué)和實(shí)踐內(nèi)容能更有效地滿足社會(huì)的真實(shí)需求。

三、多元主體視角下高職教育應(yīng)用PPP的難點(diǎn)分析

1.政府角度看

在高等教育序列中，政府對(duì)高職教育的重視程度不足。相比而言，作為政府及教育主管部門在本科院校的經(jīng)費(fèi)投入、優(yōu)惠政策、基礎(chǔ)設(shè)施和保障條件上比給予高職院校的要多。且在長(zhǎng)期的教育舉辦過(guò)程中，政府占據(jù)的是主導(dǎo)地位，對(duì)于引進(jìn)社會(huì)資本開展公私合作，在理念上還需要進(jìn)一步開放和轉(zhuǎn)變。

2.社會(huì)角度看

企業(yè)與高職院校的合作，按從淺到深的程度，可以分為頂崗實(shí)習(xí)、共建實(shí)訓(xùn)基地、共同進(jìn)行專業(yè)課程建設(shè)和師資培養(yǎng)，開展訂單和學(xué)徒培養(yǎng)以及企業(yè)深度參與院校共建和運(yùn)營(yíng)管理等。但從目前情況來(lái)看，多數(shù)的校企合作還停留在較淺層次，尤以實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)為主，即企業(yè)提供實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)崗位，院校提供學(xué)生，雙方共同開展合作。在此過(guò)程中，院校解決了學(xué)生的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)問(wèn)題，企業(yè)則在一定程度上獲得了勞動(dòng)力，緩解了人手不足的問(wèn)題。但在實(shí)際操作過(guò)程中，雙方的地位往往是不平等的，高職院校處于弱勢(shì)地位，為了完成學(xué)生就業(yè)任務(wù)，主動(dòng)出擊，將學(xué)生輸送到企業(yè)中去。而企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)于接收高校輸送的學(xué)生有著更多的考慮，雙方合作的出發(fā)點(diǎn)存在差異，由此也導(dǎo)致了在雙方合作的意愿上，企業(yè)主動(dòng)到院校招人的動(dòng)機(jī)要低于院校，雙方合作的基礎(chǔ)并不牢固。

高職教育的定位不清和就業(yè)中的學(xué)歷歧視也是社會(huì)資本對(duì)高職教育認(rèn)可度不高的重要原因。高職教育既具有高等教育性，又具有職業(yè)性，培養(yǎng)的是面向社會(huì)的職業(yè)性人才，但由于其定位的雙重性，在實(shí)踐中往往是既不在高等教育上占優(yōu)勢(shì)，也不在職業(yè)生涯中有優(yōu)勢(shì)。從招生來(lái)看，高職教育屬于?？疲诒究迫颗味间浫⊥瓿芍蟛砰_始錄取工作，生源上弱于本科院校。從就業(yè)來(lái)看，社會(huì)上對(duì)高職教育存在著或多或少的學(xué)歷偏見，高職院校培養(yǎng)的學(xué)生就業(yè)定位較低，影響了高職教育的美譽(yù)度。種種因素綜合起來(lái)，導(dǎo)致了社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入高職教育領(lǐng)域進(jìn)行合作的積極性并不高。

3.高校角度看

優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源和基礎(chǔ)設(shè)施的不足是對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力的重要因素。高職院校對(duì)“雙師型”教師隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)力度不足，教師隊(duì)伍普遍滿足于上完課即可，對(duì)科研和服務(wù)地方缺乏興趣和熱情，也沒有太多的動(dòng)力去主動(dòng)對(duì)接社會(huì)。這就導(dǎo)致了教師的教學(xué)容易脫離社會(huì)實(shí)際需求。此外，高職院校面向社會(huì)可供合作的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施并不多，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，教育服務(wù)本身的盈利性并不顯著，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大。

四、三元主體下的高職教育PPP模式構(gòu)建

1.高職教育PPP的應(yīng)用領(lǐng)域

在高職教育中應(yīng)用PPP，既可以應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，又可以應(yīng)用在服務(wù)領(lǐng)域。其中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括：教學(xué)設(shè)施（教學(xué)樓、圖書館）、教學(xué)輔助設(shè)施（實(shí)訓(xùn)基地、實(shí)驗(yàn)室、網(wǎng)絡(luò)中心、禮堂、體育館）、行政設(shè)施（行政辦公樓）等。服務(wù)領(lǐng)域包括校園的后勤服務(wù)（學(xué)生宿舍、食堂、校醫(yī)院）以及對(duì)外交流服務(wù)（科技交流、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)）等。按照不同設(shè)施和服務(wù)的盈利性、社會(huì)資本參與熱情進(jìn)行劃分，各種設(shè)施和服務(wù)可采用的PPP模式和實(shí)施要點(diǎn)如表1所示。

2.高職教育PPP的操作流程

高職教育領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，其操作流程分為五個(gè)階段。

一是項(xiàng)目識(shí)別。高職院校根據(jù)自身的業(yè)務(wù)發(fā)展，提交需要開展公私合作的項(xiàng)目需求，由政府委托社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性分析，確定項(xiàng)目的可行性。

二是項(xiàng)目準(zhǔn)備。高職院校對(duì)外發(fā)布招標(biāo)文件和邀請(qǐng)，邀請(qǐng)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)。通過(guò)招投標(biāo)，確定合適的中標(biāo)對(duì)象后，院校和企業(yè)共同簽署合同或協(xié)議，明確雙方的責(zé)任和權(quán)利，籌備項(xiàng)目公司，開展融資工作。按照合同的進(jìn)度要求，將各自資金落實(shí)到位。

三是項(xiàng)目建設(shè)。高職院校和中標(biāo)企業(yè)雙方就項(xiàng)目的具體方案進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，開展施工建設(shè)、提供服務(wù)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在此階段，政府部門還需履行監(jiān)督者和指導(dǎo)者的角色，就工程或服務(wù)的進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)、效益等適時(shí)地提供監(jiān)督指導(dǎo)。

四是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目建設(shè)完成之后，企業(yè)開展具體的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，高職院校和企業(yè)就項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲取的利潤(rùn)進(jìn)行合理分配，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在此過(guò)程中，政府同樣需要就項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益在各方之間做好監(jiān)督指導(dǎo)工作。

五是項(xiàng)目移交。隨著運(yùn)營(yíng)階段結(jié)束，項(xiàng)目正式移交給高職院校，公私合作結(jié)束。

表1 高職教育PPP的具體模式和要點(diǎn)

五、三元主體推進(jìn)高職教育PPP模式的對(duì)策建議

1.政府層面，廣泛宣傳推廣，營(yíng)造良好的政策和導(dǎo)向

引導(dǎo)更多的高職院校和社會(huì)資本共同參與PPP模式，做好項(xiàng)目的監(jiān)督指導(dǎo)工作。一是在輿論導(dǎo)向上，打破高等教育重本科輕高職的現(xiàn)象，結(jié)合“中國(guó)制造2025”、制造強(qiáng)國(guó)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，大力宣傳高職教育的積極作用，提振高職院校和社會(huì)資本對(duì)高職教育的信心和重視程度。二是在政策制定上，適當(dāng)對(duì)高職教育和產(chǎn)業(yè)融合、工業(yè)制造等結(jié)合的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行傾斜。三是在風(fēng)險(xiǎn)防范上，要對(duì)高職教育開展PPP 的領(lǐng)域做好風(fēng)險(xiǎn)防范，尤其是做好政策性風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)在各自主體之間的風(fēng)險(xiǎn)防范和責(zé)任劃分。四是在監(jiān)督指導(dǎo)上，要做好監(jiān)督但又不宜過(guò)多介入社會(huì)資本的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)不涉及項(xiàng)目重大問(wèn)題的事情，政府應(yīng)當(dāng)放手讓高職院校和社會(huì)資本做好建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2.社會(huì)層面，要充分用足鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本進(jìn)行公私合作的各項(xiàng)有利政策

尋找、發(fā)掘進(jìn)入高職教育領(lǐng)域的合適機(jī)會(huì)，在獲取合理經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，樹立企業(yè)熱心教育的良好正面社會(huì)形象，提升企業(yè)的知名度和美譽(yù)度。一是算好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩本賬。社會(huì)資本進(jìn)入高職教育領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域的投資回報(bào)可能不及其它高回報(bào)率項(xiàng)目的情況下，需要放寬視野，潛心做好與高職院校的公私合作項(xiàng)目，通過(guò)優(yōu)質(zhì)的設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)提供，贏得良好的聲譽(yù)，樹立積極正面的社會(huì)形象，以此贏得更多的優(yōu)質(zhì)商業(yè)機(jī)會(huì)。二是做好項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè)運(yùn)維管理。牢固樹立質(zhì)量為本的觀念，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全過(guò)程中，牢牢把好質(zhì)量關(guān)，以優(yōu)異的品質(zhì)取信于院校、師生和服務(wù)對(duì)象。三是拓寬項(xiàng)目合作層次和領(lǐng)域?？v向做深，在與校級(jí)層面開展公私合作的基礎(chǔ)上，還可嘗試與學(xué)校二級(jí)學(xué)院開展項(xiàng)目合作；橫向做長(zhǎng)，加強(qiáng)已開展的項(xiàng)目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)之間的對(duì)接，做大單個(gè)項(xiàng)目的影響力，爭(zhēng)取形成可復(fù)制、可擴(kuò)散的由點(diǎn)到面的模式。

3.高校層面，要充分發(fā)揮自身的既有優(yōu)勢(shì)，為開展PPP提供優(yōu)質(zhì)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施、教師、學(xué)生等資源

一是在拓展資金進(jìn)入渠道上下功夫。用好用足各類優(yōu)惠政策，積極探索股份制、混合所有制等所有制模式，拓展社會(huì)資本進(jìn)入渠道，為項(xiàng)目公私合作提供公平、對(duì)等、開放的平臺(tái)。二是在開拓項(xiàng)目合作方式上下功夫。除傳統(tǒng)的校企合作、頂崗實(shí)習(xí)等形式之外，積極探索“企業(yè)辦校”“校辦企業(yè)”等多元化的合作路子，實(shí)現(xiàn)“引企入校”“辦校進(jìn)廠”，進(jìn)一步密切高職院校與企業(yè)之間的合作關(guān)系。三是在提升項(xiàng)目合作質(zhì)量上下功夫。緊扣高職教育發(fā)展主線，設(shè)計(jì)出更多貼近現(xiàn)實(shí)發(fā)展、有較好現(xiàn)金流、能產(chǎn)生較好社會(huì)效益的項(xiàng)目，以此來(lái)吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的加入。