基于風險導(dǎo)向的國庫事后分級集中監(jiān)督模式探析

范妮娜 矣建華 尹國君 陳藝 李瀟月 楊韻

摘要： 本文基于對當前國庫事后監(jiān)督現(xiàn)狀的分析，提出事后監(jiān)督由分散的業(yè)務(wù)復(fù)審型向以風險為導(dǎo)向的分級集中監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思路。以重新定義監(jiān)督的目標為起點;從風險的角度全面識別國庫風險，形成國庫風險數(shù)據(jù)庫;采用德爾菲法、模糊綜合評價法建立風險分析評估標準，確定風險等級;設(shè)計四級垂直聯(lián)動的監(jiān)督主體，打造低成本、高效率、具備不斷自我調(diào)整和優(yōu)化能力的事后監(jiān)督體系，促進國庫風險管理水平不斷提高。

關(guān)鍵詞： 國庫? 事后監(jiān)督? 風險導(dǎo)向? 分級集中

自1985年《中華人民共和國國家金庫條例》頒布，確定由中國人民銀行具體經(jīng)理國庫34年來，人民銀行國庫系統(tǒng)已經(jīng)形成了一套相對完備的事后監(jiān)督體系和方法。但是隨著財稅體制改革不斷深化和信息技術(shù)不斷突破，國庫風險因素日趨多元化，傳統(tǒng)事后監(jiān)督的機制和手段已經(jīng)難以適應(yīng)國庫高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一、當前國庫事后監(jiān)督存在的主要問題

人民銀行國庫事后監(jiān)督工作主要經(jīng)歷了分散監(jiān)督、集中監(jiān)督、再分散監(jiān)督三個比較典型的發(fā)展階段。當前的分散監(jiān)督階段自2015年開始，人民銀行地（市）中心支行撤銷事后監(jiān)督中心，交由國庫部門內(nèi)部履行。

這種監(jiān)督模式主要存在以下問題：一是監(jiān)督方式落后，電子化程度不高，且未全面考慮風險管理，風險導(dǎo)向性不強，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)電子化發(fā)展的要求。二是監(jiān)督獨立性和威懾力明顯不足;上級對下級工作指導(dǎo)督促力度不夠;對結(jié)果的轉(zhuǎn)化運用不足，不能有效促進監(jiān)督流程改進和監(jiān)督結(jié)果的運用。三是風險意識淡薄，風險意識和能力呈現(xiàn)自上而下逐級遞減情況，基層監(jiān)督人員普遍存在年齡偏大的情況，習慣用經(jīng)驗代替制度執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)。

因此，本文基于對當前國庫事后監(jiān)督現(xiàn)狀的分析，提出事后監(jiān)督由分散的業(yè)務(wù)復(fù)審型向以風險為導(dǎo)向的分級集中監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思路，從轉(zhuǎn)型目標、監(jiān)督對象的確定，到國庫風險的識別和評價以及業(yè)務(wù)監(jiān)督路徑構(gòu)建等方面論述國庫事后分級集中監(jiān)督的體系設(shè)計。

二、國庫事后分級集中監(jiān)督目標及對象

根據(jù)國庫風險的特點，將收集和整理的國庫風險事件，從發(fā)生的可能性及影響程度兩個維度進行評估分級，通過采取“流程控制+系統(tǒng)篩選+重點監(jiān)督”的模式，將不同等級風險派發(fā)至對應(yīng)級別監(jiān)督主體進行監(jiān)督，實現(xiàn)對國庫事后監(jiān)督工作的分級集中監(jiān)督管理。

（一）主要目標

國庫事后分級集中監(jiān)督體系的構(gòu)建應(yīng)以明確監(jiān)督目標為起點。本文借鑒《中央企業(yè)全面風險管理指引》中設(shè)定的風險管理總體目標，結(jié)合人民銀行經(jīng)理國庫的特點，將分級集中監(jiān)督的主要目標概括為以下五個方面：

1.資金安全完整。有效發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和化解國庫面臨的各種風險，減少業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)中的不確定性，最大限度降低國庫資金發(fā)生損失的概率或損失程度，保障資金安全完整。

2.系統(tǒng)安全運行。根據(jù)管理制度要求及業(yè)務(wù)運行管理狀況，及時加強系統(tǒng)管理及優(yōu)化參數(shù)設(shè)置，為國庫業(yè)務(wù)的持續(xù)、平穩(wěn)運轉(zhuǎn)提供保障，提高國庫業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)效率。

3.業(yè)務(wù)合法合規(guī)。確保國家法律法規(guī)、內(nèi)部業(yè)務(wù)操作規(guī)章制度得到有效遵守，上級管理部門為實現(xiàn)工作目標而采取的各項措施得到貫徹執(zhí)行，確保國庫業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)和管理合法合規(guī)。

4.數(shù)據(jù)真實準確。完整地記錄和反映財政收入、支出、庫存等情況。確保收支預(yù)算科目使用正確，賬務(wù)記載數(shù)據(jù)真實、準確、完整，各關(guān)聯(lián)報表數(shù)據(jù)平衡，賬證、賬表、賬實相符。

5.樹立國庫形象。有效預(yù)防和規(guī)避風險，保障國庫資金的安全完整，促進國庫操作、管理、研究等各項工作優(yōu)質(zhì)、高效開展。提升國庫履職水平，充分發(fā)揮國庫在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，樹立良好的國庫形象，維護國庫聲譽。

（二）主要對象

目前，國庫事后監(jiān)督主要對象①包括會計憑證、會計賬務(wù)、國債業(yè)務(wù)、賬務(wù)核對、國庫會計核算系統(tǒng)、國庫業(yè)務(wù)應(yīng)急處理及其他。本文借鑒《巴塞爾新資本協(xié)議》中關(guān)于對操作風險管理提出的要求，將事后監(jiān)督關(guān)注的重點聚焦于國庫運行風險。按風險發(fā)生的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及是否涉及資金損失，將收集的108個國庫風險點分為內(nèi)控管理、賬務(wù)組織及賬務(wù)核對、不涉及資金流出的會計賬務(wù)處理、涉及資金流出的會計賬務(wù)處理、系統(tǒng)及應(yīng)急管理五種風險類型并建立了國庫風險數(shù)據(jù)庫。

三、國庫事后分級集中監(jiān)督路徑設(shè)計

本文在對國庫事后監(jiān)督對象進行詳細分析后，建立了國庫風險數(shù)據(jù)庫，從風險發(fā)生的可能性及對事后監(jiān)督目標實現(xiàn)影響程度進行分析，確定風險等級，明確分級集中監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程及結(jié)果運用模式。

（一）風險評級的標準、步驟和結(jié)果

1.風險評估分析標準。其一，發(fā)生可能性標準。根據(jù)云南省歷年國庫內(nèi)部實地業(yè)務(wù)檢查、自查，及外部審計等各類專項檢查中發(fā)現(xiàn)的國庫風險事項，將可能暴露的風險頻次確定為1-5級（見表1）。風險頻次以歷年檢查中一個檢查周期暨三年內(nèi)風險發(fā)生的次數(shù)來進行衡量。

具體標準 一個檢查周期內(nèi)發(fā)生2次及以下 一個檢查周期內(nèi)發(fā)生3-4次 一個檢查周期內(nèi)發(fā)生5-6次 一個檢查周期內(nèi)發(fā)生7-8次 一個檢查周期內(nèi)發(fā)生9次及以上

其二，影響程度標準。影響程度從國庫資金安全、系統(tǒng)安全、合規(guī)性、報告目標、國庫聲譽五個方面進行分級，具體分為1-5級，分別是“低、較低、一般、較高、很高”。有歷史數(shù)據(jù)時，參考值為評估主體三年內(nèi)轄內(nèi)已暴露該風險事項影響程度最高值;沒有歷史數(shù)據(jù)時，由評估主體根據(jù)評級標準綜合判斷。當一個風險事項的影響程度同時適用多個標準時，風險影響程度的級別取最大值。

2.風險指標評級步驟。首先，采用德爾菲法②選取轄區(qū)10名國庫工作經(jīng)驗豐富人員組成專家團，對風險數(shù)據(jù)庫中的108個二級指標從風險發(fā)生的可能性和影響程度兩方面進行評估，確定其中52個由本級國庫進行監(jiān)督。

其次，剩余的56個風險指標由于專家團成員意見不一，文章又選取了全省范圍內(nèi)31位國庫會計主管、部門負責人等進行二次調(diào)查，并運用模糊綜合評價法③，通過每一類指標中兩兩指標之間比較得出相對重要性矩陣，判斷標準如下：（見表2）

最后，再使用方根法，在MATLAB中編程計算出56個二級指標，判斷矩陣的最大特征根和特征向量，并進行一致性檢驗。經(jīng)計算，五個風險分類的二級指標的權(quán)重W④i（i=1，2…，5）及一致性檢驗結(jié)果（見表5）均通過一致性檢驗，可以確定這56個國庫風險影響的嚴重程度。

3.風險指標評級結(jié)果。根據(jù)權(quán)重，再將56個國庫風險的影響分為三級，具體為：一是三級風險，風險發(fā)生的可能性較小且影響程度一般或風險發(fā)生的可能性較大但影響程度較小的18個，加上前期專家團成員評價為本級監(jiān)督的52個風險，共計70個;二是二級風險，風險影響程度一般但是發(fā)生概率較高或風險影響程度較大，共計27個;三是一級風險，風險影響程度較高并且發(fā)生概率很大或風險后果影響程度很高，共計11個。

（二）模式構(gòu)建

在風險識別、評價和分級的基礎(chǔ)上，圍繞風險管理和質(zhì)量控制兩個主題，緊扣模式構(gòu)建目標，通過整合目前相互獨立和分散的監(jiān)督資源，依托事后監(jiān)督系統(tǒng)，搭建數(shù)據(jù)分發(fā)平臺，建立監(jiān)測模型，采取不同層級風險業(yè)務(wù)由對應(yīng)監(jiān)督主體負責的方式，構(gòu)建完整、動態(tài)的事后監(jiān)督體系。本文建立省分庫、一級風險監(jiān)控中心、市級中心支庫、縣級支庫事后監(jiān)督崗位四級垂直聯(lián)動組織架構(gòu)，提高事后監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性。

1.工作流程。其一，縣級、市級監(jiān)督崗位，一級風險監(jiān)控中心工作流程。（見圖1）

如圖，通過監(jiān)測模型分析篩選后，自動將一、二、三級風險業(yè)務(wù)發(fā)送至對應(yīng)級別監(jiān)督主體，各級監(jiān)督人員通過初步判斷，提出具體要求。各級責任國庫按要求反饋信息，監(jiān)督主體進行確認，如無問題，標記后流程結(jié)束;如確認為有問題，監(jiān)督主體下發(fā)通知書，提出整改要求，責任國庫在規(guī)定時間內(nèi)報送整改情況。監(jiān)督人員確認，如未整改到位則要求再次整改。

其二，省分庫工作流程。（見圖2）。結(jié)合一級風險監(jiān)控中心、市級事后監(jiān)督定期上報的風險評估分析報告，分析各類風險事件及系統(tǒng)下發(fā)的各類監(jiān)督數(shù)據(jù)，形成全省風險分析報告后發(fā)布全省。同時，更新優(yōu)化監(jiān)督模型，修正、調(diào)整監(jiān)督對象，完善國庫風控機制。

2.成果運用。其一，制定個性化監(jiān)督方案。省分庫結(jié)合全省各級機構(gòu)暴露的問題和風險情況，動態(tài)調(diào)整不同國庫風險的等級，指導(dǎo)各級國庫制定個性化的監(jiān)督方案，提高監(jiān)督效率。

其二，建立監(jiān)督對象準入和退出機制。根據(jù)風險的不斷變化和遷移，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)督模型、方向和重點，調(diào)整風險管理對象和監(jiān)督內(nèi)容的層級，始終將關(guān)注的焦點鎖定在高風險對象上。

其三，促進業(yè)務(wù)流程再造。對于監(jiān)督中反映較集中的問題，有針對性地采取處置措施，從根本上消除風險事件產(chǎn)生的關(guān)鍵驅(qū)動因素，進而達到優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，促進業(yè)務(wù)流程再造的目的。

其四，有效提升國庫管控效率。將國庫業(yè)務(wù)操作、流程管理、現(xiàn)場檢查等多種管理機制有機地結(jié)合起來，從根本上解決其他監(jiān)督機制與事后監(jiān)督缺乏聯(lián)動的狀況。

其五，促進監(jiān)督人員素質(zhì)的提升。解決當前事后監(jiān)督工作中存在的監(jiān)督獨立性、威懾力不足的問題，促進轄區(qū)國庫監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)的提升。

四、配套政策建議

（一）加強國庫監(jiān)督工作的制度供給和組織領(lǐng)導(dǎo)，促進各級監(jiān)督主體職能發(fā)揮

首先應(yīng)加強制度建設(shè)，保障制度供給，從制度層面明確各監(jiān)督主體自身工作范圍和職責。其次，各監(jiān)督主體嚴格按照自身職責分工，充分發(fā)揮各級監(jiān)督主體的監(jiān)督職能，嚴格落實各項監(jiān)督職責和工作要求。

（二）加強國庫監(jiān)督工作信息化，科學化管理，提高監(jiān)督工作的效率和自動化水平

國庫監(jiān)督工作電子化、信息化、科學化、自動化發(fā)展是必然的趨勢。要求國庫監(jiān)督工作具備更加現(xiàn)代化的管理手段，最終通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)將監(jiān)督數(shù)據(jù)的確認、計量、評估、報告和整改等功能高度整合，真正實現(xiàn)國庫風險監(jiān)督模式從“人控”到“機控”轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)督工作的效率和自動化水平。

（三）加強對監(jiān)督工作的考核管理，加大風險意識教育力度，營造濃厚監(jiān)督氛圍

實現(xiàn)國庫風險防控的全方位管理，需優(yōu)化加強國庫監(jiān)督工作在國庫綜合目標管理考核工作中的比重，引起各監(jiān)督主體和監(jiān)督責任人的重視。同時，通過豐富培訓手段、內(nèi)容、擴大參訓人員范圍等措施，營造濃厚的監(jiān)督氛圍。

（四）加強監(jiān)督結(jié)果運用，促進國庫業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

做好國庫監(jiān)督工作的目的就是要為做好國庫各項業(yè)務(wù)服務(wù)。通過科學監(jiān)督得到的監(jiān)督結(jié)果，應(yīng)更加有效和廣泛地運用于國庫內(nèi)控管理、賬務(wù)組織、會計賬務(wù)處理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，不斷提升國庫業(yè)務(wù)管理水平，促進國庫業(yè)務(wù)不斷向高質(zhì)量發(fā)展邁進。

注釋：

①監(jiān)督主要對象：來源于《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》（銀辦發(fā)[2017]115號）。

②德爾菲法，又稱專家咨詢法。即采取匿名的方式廣泛征求專家的意見，經(jīng)過反復(fù)多次的信息交流和反饋修正，使專家的意見逐步趨向一致，最后根據(jù)專家的綜合意見，從而對評價對象作出評價的一種定性與定量相結(jié)合的預(yù)測、評價方法。

③模糊綜合評價法是以模糊數(shù)學為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成的原理，將一些難以準確量化的因素定量化，從多個因素對被評價事物隸屬等級狀況進行綜合性評價的一種方法，以實現(xiàn)相對準確認識和分析問題的目的?；驹恚菏紫却_定被評價對象的因素集和評價集;再分別確定各個因素的權(quán)重及它們的隸屬度向量，得到模糊評價矩陣;最后把模糊評價矩陣與因素的權(quán)向量進行模糊運算并進行歸一化，得到模糊評價綜合結(jié)果。

④W表示指標的權(quán)重，權(quán)重代表該指標的重要程度，權(quán)重的數(shù)值越高，表明該風險對其分類的影響程度越大。

參考文獻：

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范妮娜供職于中國人民銀行昆明中心支行;矣建華供職于中國人民銀行玉溪市中心支行;尹國君、陳藝供職于中國人民銀行德宏州中心支行;李瀟月供職于中國人民銀行臨滄市中心支行;楊韻供職于中國人民銀行昭通市中心支行