開(kāi)展政策環(huán)境評(píng)價(jià)的思考

長(zhǎng)沙有色冶金設(shè)計(jì)研究院有限公司 楊程

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量卻逐步降低，在這種情況下，國(guó)家提高了對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重視程度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，針對(duì)環(huán)境質(zhì)量頒布了各種環(huán)境保護(hù)政策，另外，還投入眾多人力、物力及財(cái)力改變環(huán)境。現(xiàn)如今，在我國(guó)各個(gè)行業(yè)中已經(jīng)廣泛應(yīng)用了科學(xué)技術(shù)。環(huán)境保護(hù)是社會(huì)非常重視的核心話題，開(kāi)展政策環(huán)境評(píng)價(jià)工作需要大量運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，這樣不僅可以全面提升政策環(huán)境評(píng)價(jià)工作的效率，而且還可以將政策制度作為基本條件，使用新型技術(shù)，促使政策環(huán)境評(píng)價(jià)工作在開(kāi)展過(guò)程中更加的標(biāo)準(zhǔn)化與合理化，最終達(dá)到環(huán)保和經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的目的。通過(guò)對(duì)政策環(huán)境評(píng)價(jià)的必要性展開(kāi)深入探究得知，其有利于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度得到全面落實(shí)，同時(shí)還可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作健康穩(wěn)定的長(zhǎng)足發(fā)展。

一、政策環(huán)境評(píng)價(jià)的必要性

1970年，美國(guó)在其制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》中明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度屬于環(huán)境管理制度的范疇，其是擬定與實(shí)行法律政策、規(guī)劃、法規(guī)及建設(shè)項(xiàng)目等文件的基本條件，主要作用是對(duì)其資源與環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，通過(guò)比較挑選出影響力較小且能接納的方案，同時(shí)運(yùn)用資源環(huán)境手段保護(hù)環(huán)境?，F(xiàn)如今，全世界大約有150個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織及國(guó)際環(huán)境條約均全面貫徹了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序與方法于1970年進(jìn)入我國(guó)，同時(shí)和我國(guó)當(dāng)代的基本建設(shè)項(xiàng)目管理流程進(jìn)行有機(jī)整合，逐步構(gòu)成了具備中國(guó)特色的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，主要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)幾十年的實(shí)踐探究，建設(shè)項(xiàng)目方面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)在我國(guó)環(huán)境管理中起著舉足輕重的作用，避免部分具備不可逆資源對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響，同時(shí)針對(duì)很多項(xiàng)目采取了環(huán)境管理手段。然而，項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)在我國(guó)依然存在許多問(wèn)題，如：批建不符、未批先建、久拖不驗(yàn)等，尤其是在行政審批制度創(chuàng)新與變革、簡(jiǎn)化、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面依然存在重大計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本建設(shè)項(xiàng)目管理程序留下的痕跡，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度依然存在非常大的提升空間。

隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷實(shí)施，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)，同時(shí)環(huán)境污染問(wèn)題與資源消耗出現(xiàn)嚴(yán)重的惡化，很多人充分認(rèn)識(shí)到高效的環(huán)境管理并不只是環(huán)境部門(mén)需要承擔(dān)的主要工作職責(zé)，應(yīng)是所有部門(mén)需要共同參與到環(huán)境管理工作中。這樣就可以看出，從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)入手，細(xì)分各個(gè)地區(qū)與各部門(mén)的規(guī)劃方案?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2003年頒布實(shí)施，其對(duì)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了系統(tǒng)化，同時(shí)明確規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度。

規(guī)劃始終是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺存，特別是五年規(guī)劃，但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理與運(yùn)轉(zhuǎn)中，依然發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。從縱向方面來(lái)看，五年規(guī)劃體系由國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃到省、市、縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從橫向方面來(lái)看，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中形成每個(gè)行業(yè)的整體規(guī)劃，詳細(xì)劃分各個(gè)部門(mén)的行業(yè)計(jì)劃，通過(guò)這種左右聯(lián)系、上下融通的五年規(guī)劃體系，可以在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合管理中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)嘗試借助環(huán)境影響評(píng)價(jià)這個(gè)手段，估測(cè)擬定規(guī)劃的生態(tài)損壞與環(huán)境污染，指出降低不良環(huán)境影響所采取的手段，最終可以使規(guī)劃擬定與實(shí)行的合理性與科學(xué)性得到全面提升。

通過(guò)數(shù)年的實(shí)踐探究，不斷體現(xiàn)出規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有的作用，每個(gè)部門(mén)逐步提升了對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重視度。有些規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理與防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等方面起著舉足輕重的作用，另外依然存在部分需要處理的問(wèn)題，如：部分規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏深度、部分重要的規(guī)劃還沒(méi)有列入規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性較低等。

二、開(kāi)展政策環(huán)境評(píng)價(jià)的思考

（一）定位的特殊性

從環(huán)境政策定位方面來(lái)看，對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的相對(duì)均衡非常重視。我國(guó)環(huán)境政策既對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需求進(jìn)行充分考量，同時(shí)還重視環(huán)境政策對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成的負(fù)擔(dān)。通常情況下，在擬定環(huán)境政策過(guò)程中，始終將對(duì)環(huán)境政策的承受力當(dāng)作重點(diǎn)考慮的因素，這就在政策環(huán)境中體現(xiàn)為環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的互相讓步。換言之，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)環(huán)境政策的整體戰(zhàn)略，并不是環(huán)境優(yōu)先型。我國(guó)環(huán)境政策產(chǎn)生與發(fā)展主要受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響?；谌司杖胼^低的背景下，過(guò)渡強(qiáng)調(diào)環(huán)境優(yōu)先有點(diǎn)不現(xiàn)實(shí)，唯有提升人均收入之后，才可以將環(huán)境政策從環(huán)境和經(jīng)濟(jì)調(diào)整型逐步向環(huán)境優(yōu)先型轉(zhuǎn)變。

（二）作用點(diǎn)的特殊性

從環(huán)境政策作用點(diǎn)方面來(lái)看，應(yīng)加強(qiáng)從“根源”與“后果”兩個(gè)方面的防范與治理。在工業(yè)化進(jìn)程中衍生出很多環(huán)境問(wèn)題，并且，我國(guó)充分意識(shí)到這些問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程存在直接關(guān)系。所以，環(huán)境政策不僅要能解決當(dāng)前存在的問(wèn)題，同時(shí)還需要采用相應(yīng)的措施與手段防范新的環(huán)境問(wèn)題。這就需要全面落實(shí)環(huán)境政策，保持兩者統(tǒng)籌兼顧的局面，進(jìn)而可以讓環(huán)境政策產(chǎn)生更多的作用點(diǎn)。如：計(jì)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃等。同時(shí)還可以采取補(bǔ)救性措施，如：限期治理、排污收費(fèi)等。

（三）執(zhí)行機(jī)制的特殊性

從環(huán)境政策實(shí)施制度體系方面來(lái)看，非常重視政府管制的作用，缺少社會(huì)群眾與企業(yè)的主動(dòng)加入。我國(guó)環(huán)境政策中包含的各種手段與管理制度，基本上是政府部門(mén)直接操控，同時(shí)當(dāng)作一種行政行為加以實(shí)行，這就導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境政策呈現(xiàn)出非常濃厚的政府行為色彩?，F(xiàn)如今，我國(guó)針對(duì)太湖、淮河等水域均運(yùn)用了“會(huì)戰(zhàn)式”的污染控制手段，主要方法是使用行政力量。另外，憑借社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群眾貫徹的政策非常少，力量薄弱。因?yàn)檫@一特點(diǎn)，我國(guó)環(huán)境政策需要浪費(fèi)了很多的財(cái)政資源，這和我國(guó)較低的財(cái)政支撐能力存在較大的矛盾。

（四）實(shí)施手段的特殊性

從環(huán)境政策落實(shí)方面來(lái)看，非常重視規(guī)制手段與經(jīng)濟(jì)手段的有機(jī)整合。在我國(guó)環(huán)境政策實(shí)施過(guò)程中，規(guī)制手段發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并且推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)手段的快速發(fā)展。因?yàn)檫@個(gè)因素，我國(guó)環(huán)境政策體系呈現(xiàn)出較強(qiáng)的復(fù)雜性。這種現(xiàn)象真實(shí)體現(xiàn)出根源性問(wèn)題：各個(gè)單項(xiàng)的環(huán)境政策力度欠缺，需要從數(shù)量上采取其他手段。這個(gè)特點(diǎn)可以表明，我國(guó)環(huán)境政策需要完善其執(zhí)行效率。在這種情況下，不能評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)手段與規(guī)制手段的好壞，兩種手段均具有二者適合使用的條件。基于經(jīng)濟(jì)收益和環(huán)境效果一樣的基礎(chǔ)上，在政府管理成本較低、市場(chǎng)交易成本較高的狀況下，可以使用規(guī)制手段。然而如果政府管理成本較高，市場(chǎng)交易成本較低，就可以使用經(jīng)濟(jì)手段，這個(gè)條件僅能當(dāng)作環(huán)境政策選擇的借鑒。

（五）制定的特殊性

從環(huán)境政策擬定方面來(lái)看，非常注重單一的環(huán)境元素，從某種程度上忽視了環(huán)境自身是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)，缺少確定的政策目標(biāo)與調(diào)整統(tǒng)一的政策手段，致使很多政策在實(shí)施過(guò)程中具有非常大的難度。事實(shí)上，我國(guó)環(huán)境政策體系需要具備統(tǒng)一規(guī)劃的環(huán)境法律。例如，美國(guó)政府出臺(tái)的《環(huán)境政策法》是我國(guó)一個(gè)非常好的參考，其主要規(guī)范環(huán)境立法的混亂形勢(shì)，從總體上緩解經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境和政治之間存在的各種矛盾。

三、結(jié)論

環(huán)境政策制定的主要目的是減少發(fā)展和資源環(huán)境之間具有的矛盾，其還是全面貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中非常重要的調(diào)控方式之一。但是，不合理的環(huán)境政策極易引發(fā)非常嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境政策實(shí)施以前，需要有關(guān)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，預(yù)先全面考量政策實(shí)行之后的效果、效率及產(chǎn)生的效益，盡可能防止頒布一些不合理的環(huán)境政策，挑選恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策，提前將環(huán)境政策所造成的損失降至最低。當(dāng)環(huán)境政策實(shí)施以后，還需要對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行評(píng)估，這樣能夠?qū)Νh(huán)境政策實(shí)行的具體效果進(jìn)行檢驗(yàn)，評(píng)價(jià)環(huán)境政策的得與失。良好的環(huán)境政策可以采取各種手段進(jìn)行調(diào)整或改善，不恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策可以馬上終止，防止造成不可估量的后果。需要注意的是，基于環(huán)境科學(xué)與政策科學(xué)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，多種多樣的評(píng)價(jià)方法具有專屬于自身的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)人員需要結(jié)合某個(gè)環(huán)境政策的特征挑選一種或者幾種方法對(duì)其展開(kāi)評(píng)價(jià)。

政策環(huán)境評(píng)價(jià)需要根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與原有環(huán)境政策的具體狀況，按部就班地推廣，不斷構(gòu)建健全的評(píng)價(jià)制度。我國(guó)環(huán)境政策從定位、執(zhí)行機(jī)制、作用點(diǎn)、制定及實(shí)施方法等方面均體現(xiàn)出各自的特殊性，在評(píng)價(jià)期間需要根據(jù)具體情況展開(kāi)全面考量，讓評(píng)估工作可以對(duì)環(huán)境政策的每個(gè)方面帶來(lái)有利影響，禁止與實(shí)際情況互相分離。