浙江省淳安縣國土空間規(guī)劃中林業(yè)規(guī)劃調(diào)整探索

詹立明 馬云飛

（1浙江省淳安縣林業(yè)局311700；2浙江省蘭溪市柏社鄉(xiāng)人民政府321116）

在國土空間規(guī)劃中充分協(xié)調(diào)林業(yè)相關(guān)規(guī)劃，對規(guī)劃的實(shí)施和林業(yè)生產(chǎn)、管理工作的順利推進(jìn)十分重要。淳安縣是浙江省林業(yè)第一大縣，林業(yè)資源豐富，林地面積占比大，林業(yè)規(guī)劃對全縣的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。作為浙江省重要的戰(zhàn)略性飲用水水源保護(hù)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地位十分重要。

根據(jù)浙江省生態(tài)環(huán)境廳和浙江省水利廳《關(guān)于淳安縣功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整方案的復(fù)函》(浙環(huán)函[2019]165 號)，飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)占縣域總面積的87.73%，非飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)（包括準(zhǔn)保護(hù)區(qū)、非集雨區(qū)）占縣域總面積的12.27%。在飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等都將按相關(guān)辦法進(jìn)行管理，對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會建設(shè)都有較大的限制。

1 飲用水水源保護(hù)區(qū)與相關(guān)林業(yè)規(guī)劃

飲用水水源保護(hù)區(qū)以保護(hù)為主，以保證飲用水的水質(zhì)，確保飲用水安全。飲用水地表水源各級保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切破壞水環(huán)境生態(tài)平衡的活動以及破壞水源林、護(hù)岸林以及與水源保護(hù)相關(guān)植被的活動[1]。這一要求與森林植被的保護(hù)相關(guān)，在林業(yè)相關(guān)規(guī)劃中有類似的要求，但在專業(yè)要求上更加明確，可以很好地銜接，形成共識、共同保護(hù)，保障社會的可持續(xù)發(fā)展。

對于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)的管理就有更加嚴(yán)格的要求，例如：一級保護(hù)區(qū)禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目[1]，二級保護(hù)區(qū)禁止新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目[1]。這就對經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來很大的限制，淳安縣轄區(qū)面積排在浙江省第一，但87.73%的面積屬于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)，四十余萬居民的生活和社會的可持續(xù)發(fā)展需要留出空間。在國土空間規(guī)劃中協(xié)調(diào)處理與飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)相關(guān)的林業(yè)規(guī)劃非常重要，圍繞飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)，梳理相關(guān)規(guī)劃，做好銜接工作是問題的關(guān)鍵所在。

經(jīng)梳理對比，林業(yè)方面與飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)相關(guān)的主要是林地保護(hù)利用規(guī)劃、公益林分布、千島湖國家森林公園、富春江-新安江風(fēng)景名勝區(qū)等。

淳安縣國土面積662.811 萬畝，林地面積533.01 萬畝，占80.42%[2]，林地占比非常高，林地保護(hù)利用在國土空間規(guī)劃中占有重要的地位。林地保護(hù)利用規(guī)劃對林地分等級保護(hù)管理，特別對I 級保護(hù)林地有相當(dāng)嚴(yán)格的管理措施。林地保護(hù)利用規(guī)劃和飲用水源保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)，對淳安縣的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展建設(shè)具有重要意義。

淳安縣重點(diǎn)公益林面積為240.83 萬畝[3]，主要分布在千島湖周邊，其區(qū)劃界定的主要依據(jù)也是飲用水水源保護(hù)區(qū)。公益林的保護(hù)和利用，應(yīng)當(dāng)遵循森林自然演替規(guī)律，以封山育林為主，輔以必要的人工措施，實(shí)行嚴(yán)格保育[4]。公益林的分布與飲用水水源保護(hù)區(qū)之間的聯(lián)系十分緊密，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系對國土空間的規(guī)劃和布局很有必要。

浙江千島湖國家森林公園規(guī)劃總面積為138.486 萬畝[5]，涉及千島湖水域面積81.5985萬畝[5]，陸域面積主要為千島湖周邊的山地。對森林公園的管理，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)劃定、嚴(yán)格保護(hù)、適度利用、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t[4]。浙江千島湖國家森林公園范圍與飲用水水源保護(hù)區(qū)也是密切相關(guān)，對淳安縣的國土空間布局產(chǎn)生重要的影響，在規(guī)劃中需要重點(diǎn)關(guān)注。

富春江-新安江風(fēng)景名勝區(qū)涉及淳安縣面積118.35 萬畝，面積主要分布在千島湖及周邊山地。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)[6]。富春江-新安江風(fēng)景名勝區(qū)與飲用水水源保護(hù)區(qū)密切相關(guān)，同樣是不可忽視的部分。

2 規(guī)劃調(diào)整分析

規(guī)劃的銜接，對相同的分布空間進(jìn)行合理調(diào)整，在發(fā)展和保護(hù)等方面形成共識，明確管理的措施，各規(guī)劃形成同向的要求，為規(guī)劃的實(shí)施理順關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。淳安縣飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)與相關(guān)林業(yè)規(guī)劃在空間分布上采用地理信息系統(tǒng)進(jìn)行分析，結(jié)合管理要求，落實(shí)空間分布及面積的調(diào)整。

2.1 林地保護(hù)利用規(guī)劃的調(diào)整

林地保護(hù)利用規(guī)劃對林地的管理和使用提出了明確的要求。I 級保護(hù)林地是我國重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護(hù)和嚴(yán)格控制生產(chǎn)活動的區(qū)域，以保護(hù)生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。包括流程1000 公里以上江河干流及其一級支流的源頭匯水區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、重要水源涵養(yǎng)地、森林分布上限與高山植被上限之間的林地。實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營活動，禁止改變林地用途[7]。

淳安縣I 級保護(hù)林地面積75.05 萬畝[8]，其區(qū)劃依據(jù)就是重要水源涵養(yǎng)地，其落界基礎(chǔ)是2003 年的森林資源二類調(diào)查成果，與2017年的森林資源二類調(diào)查成果、公益林落界成果等都存在誤差。在公益林落界時，I 級保護(hù)林地的國家級公益林保護(hù)等級為一級。對以上數(shù)據(jù)結(jié)合飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行了矢量分析，并確定調(diào)整地塊。

I 級保護(hù)林地屬于國家一級生態(tài)公益林和飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)的地塊，面積約69.41 萬畝。這部分地塊符合三方的區(qū)劃界定條件，應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)，保留為I 級保護(hù)林地。

I 級保護(hù)林地非國家一級生態(tài)公益林面積5.17 畝。這部分地塊在公益林落界時未落實(shí)到國家一級生態(tài)公益林，調(diào)出I 級保護(hù)林地，根據(jù)實(shí)際情況重新確定林地保護(hù)等級。

同時屬于I 級保護(hù)林地和國家一級生態(tài)公益林地塊，但不屬于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)的地塊，面積約0.47 萬畝。這部分地塊的區(qū)劃落界依據(jù)不足，調(diào)出I 級保護(hù)林地，根據(jù)實(shí)際情況重新確定林地保護(hù)等級。

同時對照國土空間規(guī)劃的要求，將符合以下條件的林地確定為I 級保護(hù)林地：屬于國家一級生態(tài)公益林、但不屬于I 級保護(hù)林地，且位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)的地塊，面積約0.38 萬畝；千島湖主湖區(qū)一公里內(nèi)的有林地；飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)符合I 級林地等級利用規(guī)劃的有林地；國家森林公園核心區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的有林地；未納入保護(hù)計劃的國有天然林；其他生態(tài)脆弱、符合I 級保護(hù)林地要求的有林地。

2.2 重點(diǎn)公益林的調(diào)整

重點(diǎn)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林。包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林和護(hù)岸林；自然保護(hù)區(qū)的森林和國防林等。按事權(quán)等級劃分為國家公益林和省級生態(tài)公益林。

淳安縣國家一級公益林面積70.27 萬畝，國家二級公益林面積123.57 萬畝，省級公益林46.99 萬畝。對飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行矢量分析確定調(diào)出地塊。

重點(diǎn)公益林位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)的面積約230.19 萬畝，重點(diǎn)公益林管理要求與飲用水水源保護(hù)區(qū)的管理要求是同向，予以保留。

重點(diǎn)公益林位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)之外的面積約10.64 萬畝，可以留出發(fā)展空間，予以剔除。

為保持重點(diǎn)公益林面積總量平衡，將符合以下條件的林地調(diào)入重點(diǎn)公益林：千島湖主湖區(qū)一公里內(nèi)的有林地；飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)符合保護(hù)條件的有林地；國家森林公園范圍、風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)的有林地；未納入保護(hù)計劃的天然林；其他生態(tài)脆弱、符合公益林保護(hù)要求的有林地。

2.3 浙江千島湖國家森林公園的調(diào)整

森林公園以保護(hù)為主，核心景觀區(qū)除了必要的保護(hù)、解說、游覽、休憩和安全、環(huán)衛(wèi)、景區(qū)管護(hù)站等設(shè)施以外，不得規(guī)劃建設(shè)住宿、餐飲、購物、娛樂等設(shè)施。生態(tài)保育區(qū)是指在本規(guī)劃期內(nèi)以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主，基本不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、不對游客開放的區(qū)域[9]。

浙江千島湖國家森林公園面積約56.9 萬畝。經(jīng)與飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行矢量分析，位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)面積53.3 萬畝，位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)外面積3.6 萬畝。

森林公園的管理與飲用水水源保護(hù)區(qū)的管理要求同向，為便于管理，森林公園的范圍全部落入飲用水水源保護(hù)區(qū)，那么保留位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)內(nèi)的53.3 萬畝，調(diào)出位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)外的3.6 萬畝。

2.4 富春江-新安江風(fēng)景名勝區(qū)的調(diào)整

風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)內(nèi)不得新建、擴(kuò)建賓館、酒店、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及其他與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的其他建筑物、構(gòu)筑物；已經(jīng)建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃要求逐步遷出[6]。

對富春江-新安江風(fēng)景名勝區(qū)在淳安縣境內(nèi)9 個已完成詳細(xì)規(guī)劃的單元，對飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行矢量分析，位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)之外的7.3 萬畝。

風(fēng)景名勝區(qū)的管理與飲用水水源保護(hù)區(qū)的管理要求同向，為便于管理，風(fēng)景名勝區(qū)的范圍全部落入飲用水水源保護(hù)區(qū)，調(diào)出位于飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)外的7.3 萬畝。

3 問題與討論

采用地理空間分布對飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)與相關(guān)林業(yè)規(guī)劃進(jìn)行分析，以飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)的管理要求為核心，充分考慮林地保護(hù)利用規(guī)劃、重點(diǎn)公益林、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)管理要求，對相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，在以生態(tài)保護(hù)為主的前提下，留出建設(shè)發(fā)展的空間，為社會的可持續(xù)發(fā)展提前布局。在國土空間規(guī)劃中，理順專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，是規(guī)劃之間相協(xié)調(diào)，同向發(fā)力，為規(guī)劃的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，便于今后的工作，對社會發(fā)展起到積極的作用。

由于第三次國土調(diào)查工作尚未完成，以上的數(shù)據(jù)并未與三調(diào)成果進(jìn)行銜接，在數(shù)據(jù)的細(xì)節(jié)上尚存在出入，需要進(jìn)一步的完善。國土空間規(guī)劃涉及到林業(yè)規(guī)劃方面的還很多，本次工作只選擇了與覆蓋面積大、限制條件高的飲用水水源一二級保護(hù)區(qū)相關(guān)性強(qiáng)、影響大的四個方面進(jìn)行調(diào)整，并且側(cè)重于限制建設(shè)方面的分析。在空間規(guī)劃中應(yīng)全面考慮，并應(yīng)與三調(diào)成果緊密結(jié)合，使規(guī)劃更加合理可行。