利用開發(fā)性金融采用PPP模式開展國家儲備林基地建設(shè)研究
——以河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣國家儲備林基地建設(shè)為例

孫永濤

（國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州310019）

國家儲備林是指在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育及補植補造等措施營造的工業(yè)原料林、珍稀樹種和大徑級用材林等優(yōu)質(zhì)高效多功能森林[1]，國家儲備林基地建設(shè)對推進林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。

開發(fā)性金融有著與商業(yè)金融和政策性金融不同的特性，具備矯正市場失靈和避免政府失靈的獨特優(yōu)勢。近年來，開放性金融正日益成為不可或缺的重要力量，而對利用開發(fā)性金融采用PPP模式開展國家儲備林基地建設(shè)的研究則鮮有報道。

河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣政府高度重視國家儲備林基地建設(shè)，按照上級統(tǒng)一部署申請利用國家開發(fā)銀行貸款采用PPP 模式建設(shè)國家儲備林基地。內(nèi)鄉(xiāng)縣國家儲備林基地建設(shè)項目是利用開發(fā)性金融采用PPP 模式在林業(yè)領(lǐng)域的生動實踐，具有較強的示范性和借鑒意義。

1 研究區(qū)概況

內(nèi)鄉(xiāng)縣位于河南省西南部，南陽盆地西緣，東接鎮(zhèn)平縣，南連鄧州市，西鄰淅川縣、西峽縣，北依嵩縣、南召縣，位于鄭州、西安、武漢三大城市的中心位置，自古有“守八百里伏牛之門戶、扼秦楚交通之要津”之說，區(qū)位優(yōu)勢較明顯。地理坐標位于北緯32°49′10″-33°35′45″、東經(jīng)111°33′51″-112°08′59″之間，土地總面積24.65 萬公頃，屬暖溫帶向北亞熱帶過渡地帶，為亞熱帶季風(fēng)性氣候。年平均氣溫15℃，極端最高溫度42.1℃，最低溫度-14.4℃，年均活動積溫4702℃，無霜期225 天，年平均日照時數(shù)為1973.6 小時，年平均降水量790mm[2-3]。

2 優(yōu)劣勢分析

全縣林地面積145374.20 公頃，森林覆蓋率60.01%，活立木蓄積量320.02 萬立方米[4]。林地中，宜林地面積5841.91 公頃，無立木林地面積431.96 公頃，亟需造林綠化；呈現(xiàn)生長下降趨勢、未能充分發(fā)揮立地生產(chǎn)潛力，需要改造培育、提質(zhì)培優(yōu)的低產(chǎn)低效林3730.65公頃；立地條件好、生長明顯受抑制、有培育前途的中幼齡林5336.81 公頃。

林木培育技術(shù)和森林經(jīng)營水平的高低是林木生長量的關(guān)鍵主觀因素，國家實施多年的速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程和世界銀行貸款林業(yè)項目，為國家儲備林基地建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗和成熟的技術(shù)。速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程實施10 多年來，通過新品種選育、育種壯苗造林、推廣應(yīng)用新技術(shù)、實行集約經(jīng)營和定向培育，速豐林科學(xué)培育和持續(xù)經(jīng)營水平顯著提高，松、杉等速生樹種制種、育苗、定向培育和可持續(xù)經(jīng)營模式趨于成熟。我國已連續(xù)實施了7 期世界銀行貸款林業(yè)項目，歷時30 余年，積累了集約人工林高效經(jīng)營的成熟技術(shù)[5]。近年來實施的歐洲投資銀行貸款林業(yè)項目，也積累了不少經(jīng)驗。內(nèi)鄉(xiāng)縣為河南省林業(yè)重點縣，林業(yè)技術(shù)力量較強，屬上述幾個工程項目的實施區(qū)，積累的經(jīng)驗和成熟的技術(shù)為國家儲備林基地建設(shè)提供了技術(shù)保障。國家正在建立健全國家儲備林技術(shù)標準體系，強化科技支撐，探索應(yīng)用先進的技術(shù)引領(lǐng)國家儲備林基地建設(shè)。

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，我國木材市場供應(yīng)遠低于需求，木材供需總量不足和結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾將長期存在。國家儲備林形成的優(yōu)美森林景觀可發(fā)展森林旅游、森林養(yǎng)生等林業(yè)項目，以及結(jié)合國家儲備林基地建設(shè)的木本油料、特色經(jīng)濟林、苗木花卉等項目，也可增加經(jīng)濟效益。因此，大力發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林和優(yōu)質(zhì)大徑級用材林，建設(shè)規(guī)?；s化的國家儲備林基地，市場前景廣闊。

3 國家儲備林基地建設(shè)現(xiàn)狀規(guī)模

內(nèi)鄉(xiāng)縣國家儲備林基地在全縣16個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均有分布，建設(shè)規(guī)模99910.6 畝，其中集約人工林栽培面積87450.8 畝，現(xiàn)有林改培面積11459.8 畝，中幼林撫育面積1000.0 畝。集約人工林栽培經(jīng)營方向為中短周期用材林與長周期用材林相結(jié)合以及名優(yōu)特經(jīng)濟林，面積分別為68995.4 畝、18455.4 畝，采用整地、植苗造林、澆水灌溉、施肥、撫育管護等措施，使用優(yōu)良種源、無性系培育的壯苗，采取最新林業(yè)科技成果組裝配套的集約經(jīng)營措施，達到豐產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高效的目的。

現(xiàn)有林改培對象為已呈現(xiàn)生長下降趨勢的栓皮櫟幼齡林。通過采取疏伐、清林整地、植苗造林（林冠下造林與補植補造）、澆水灌溉、撫育管護等措施，將栓皮櫟純林逐步調(diào)整為復(fù)層異齡混交林，改變林分結(jié)構(gòu)，提高林分質(zhì)量，培育優(yōu)質(zhì)、高效的珍稀樹種和大徑級立木資源。通過栓皮櫟疏伐和林冠下補植五角楓、馬尾松，改培后林分密度為111 株/畝，栓皮櫟、五角楓、馬尾松的比例為75：18：18，經(jīng)營方向為防護林，混交方式為株間混交，林地清理方式為團塊狀清理，整地方式為穴狀整地與魚鱗坑整地相結(jié)合。

中幼林撫育對象為木材增產(chǎn)潛力較大的麻櫟幼齡林。通過采取間伐、修枝、除草割灌、施肥等措施，砍劣留優(yōu)，調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)和林分密度，平衡土壤養(yǎng)分與水分循環(huán)，改善林木生長發(fā)育的生態(tài)條件，大力提高木材蓄積量，加快林木生長速度，縮短森林培育周期，提高林分質(zhì)量，培育優(yōu)質(zhì)、高效的大徑級立木資源。中幼林撫育后林分密度為167 株/畝，經(jīng)營方向為防護林。

4 國家儲備林基地建設(shè)模式探討

國家儲備林基地建設(shè)模式多樣，而PPP 模式屬于國家儲備林基地建設(shè)新模式，是國家林業(yè)和草原局發(fā)布的《國家儲備林制度方案》提出的重點探索模式。我國林業(yè)PPP 項目尚處于探索階段，PPP 模式能充分利用市場資源配置優(yōu)勢和企業(yè)先進管理理念與管理方式，能有效吸引社會資本、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，推進林業(yè)項目系統(tǒng)化管理，大幅提升林業(yè)項目建設(shè)效率和建設(shè)質(zhì)量，保障合作雙方利益最大化。常見的林業(yè)PPP 項目主要有BOT（即建設(shè)一運營一移交）、TOT（即移交一經(jīng)營一移交）、PFI（即民間主動融資）3 種。依據(jù)國家相關(guān)政策，結(jié)合內(nèi)鄉(xiāng)縣實際和項目特點，采用BOT 模式進行建設(shè)運營。由內(nèi)鄉(xiāng)縣政府依法選定社會資本方，社會資本方按相關(guān)約定成立PPP 項目公司，PPP 項目公司負責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營管理和維護、移交等全過程管理和服務(wù)，在合同期結(jié)束時按約定將項目移交政府。PPP 項目公司與國家開發(fā)銀行簽訂貸款合同，獲得項目建設(shè)資金，并接受項目主管單位、政府相關(guān)部門依法進行的監(jiān)督、管理等。內(nèi)鄉(xiāng)縣政府與社會資本之間達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系，實行“誰承儲、誰經(jīng)營、誰收益、誰還貸”的經(jīng)營與收益分配制度，采用使用者付費、林產(chǎn)品收益與政府可行性缺口補助方式，使社會資本取得合理回報。

5 問題與對策

利用開發(fā)性金融采用PPP模式開展國家儲備林基地建設(shè)面臨最主要的問題是金融風(fēng)險，應(yīng)準備好充足的資本金，采取多種融資渠道籌措資金，確保資金按時、足額到位。資金來源主要包括中央基建資金、中央財政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、貸款貼息、地方配套及自籌資金，此外，林業(yè)良種補貼、病蟲害防治、森林防火、林區(qū)道路建設(shè)等資金也可用于國家儲備林基地建設(shè)。銀行貸款可用于林權(quán)流轉(zhuǎn)費、土地流轉(zhuǎn)費、種苗、化肥、農(nóng)藥、人工等營造林費用，以及林區(qū)道路、水電設(shè)施配套、苗木基地配套、林業(yè)病蟲害防治、森林防火、森林管護、科研監(jiān)測、技術(shù)推廣、宣傳教育設(shè)施及設(shè)備等配套支撐體系建設(shè)等支出[5-6]。

利用開發(fā)性金融采用PPP模式開展國家儲備林基地建設(shè)面臨的另一個重要問題是自然風(fēng)險，應(yīng)實行政策性森林保險與商業(yè)性森林保險有機結(jié)合的綜合性森林保險，探索設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險準備金，完善森林保險險種，提高自然災(zāi)害風(fēng)險保障水平。政府和社會資本方在簽訂合作合同時，除考慮正常的責(zé)權(quán)利外，還應(yīng)充分理解和針對國家儲備林項目的建設(shè)周期長、收益慢等特點，對未來可能出現(xiàn)的收益和風(fēng)險留有必要的協(xié)商空間與協(xié)商條件[7-8]。內(nèi)鄉(xiāng)縣利用開發(fā)性金融采用PPP模式開展國家儲備林基地建設(shè)符合國家和當(dāng)?shù)亓謽I(yè)產(chǎn)業(yè)政策及發(fā)展規(guī)劃，在當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力加大、財政增收放緩的形勢下，創(chuàng)新國家儲備林項目投融資機制，破解國家儲備林融資僵局，是全面推動國家儲備林基地建設(shè)的關(guān)鍵。利用開發(fā)性金融建設(shè)國家儲備林，是林業(yè)投融資體制創(chuàng)新的最新實踐。PPP 模式能有效發(fā)揮市場機制，吸引和利用社會資本進行國家儲備林基地建設(shè)，提升項目管理水平和成效，提高資金使用效益和效率。開發(fā)性金融和PPP 模式在國家儲備林領(lǐng)域的有機結(jié)合，使得“政銀企”合作形成的合力逐漸顯現(xiàn)。然而，當(dāng)前我國財政貼息、融資擔(dān)保、林權(quán)抵押等配套政策體系不完善，保障制度不健全，在一定程度上制約了金融機構(gòu)支持國家儲備林基地建設(shè)的力度，也抑制了社會資本的投入，不利于形成強大合力，建議政府與金融機構(gòu)、社會資本之間進一步加強交流和協(xié)商，發(fā)揮各方優(yōu)勢，共同推動國家儲備林制度體系的建立和完善，大力推廣實施，為我國的木材安全、生態(tài)安全和美麗中國建設(shè)提供支撐。