PPP項(xiàng)目合規(guī)監(jiān)管刻不容緩，呼吁PPP條例盡早出臺(tái)
——社會(huì)資本以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式中選后未經(jīng)招標(biāo)承攬工程，施工合同被認(rèn)定無(wú)效案件引發(fā)的思考

中倫律師事務(wù)所 周月萍/周蘭萍律師團(tuán)隊(duì)

前言

歲月如白駒過(guò)隙，不知不覺(jué)又是一年尾聲。距國(guó)務(wù)院2017 年7 月21 日首發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“《PPP 條例（征求意見(jiàn)稿）》”）已兩年有余，正式的PPP 條例至今尚未出臺(tái)。近期，筆者關(guān)注到一起社會(huì)資本以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式中選，因未經(jīng)招標(biāo)承攬工程致使施工合同被法院認(rèn)定無(wú)效的案件，引人深思。特撰此文，與各界同仁交流、探討。

一、PPP 項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)，中選社會(huì)資本是否可以未經(jīng)招標(biāo)直接施工？

1、競(jìng)爭(zhēng)性磋商是法定的政府采購(gòu)方式之一

競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，首見(jiàn)于財(cái)政部2014年12 月31 日印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)(2014)215號(hào))第四條：“PPP 項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)”；同日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)(2014)214 號(hào)），對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式作出全面規(guī)定。在后續(xù)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門<關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦發(fā)(2015)37 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃>的通知》(國(guó)發(fā)〔2017〕9 號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）等文件中，均將競(jìng)爭(zhēng)性磋商列為PPP 項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本的重要采購(gòu)方式之一。而在PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，競(jìng)爭(zhēng)性磋商也是除招標(biāo)之外最為常見(jiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，有非常多的PPP 項(xiàng)目選擇了該種采購(gòu)方式。

從競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法律地位來(lái)看，盡管該采購(gòu)方式的直接依據(jù)僅是財(cái)政部的規(guī)范性文件《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，但該辦法明確規(guī)定其制定依據(jù)是《政府采購(gòu)法》第二十六條第一款第六項(xiàng)，即“政府采購(gòu)采用以下方式:（一）公開(kāi)招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢價(jià)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式?！币虼耍P者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性磋商作為“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”，具有明確的上位法依據(jù)，該方式與《政府采購(gòu)法》所列舉的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)方式一樣，同屬法律層面所認(rèn)可的政府采購(gòu)方式之一。

2、以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定的PPP 項(xiàng)目中選社會(huì)資本，不經(jīng)招標(biāo)直接施工欠缺法律法規(guī)層面的明確依據(jù)，施工合同存在無(wú)效風(fēng)險(xiǎn)

盡管競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式屬于法定的政府采購(gòu)方式之一，但采取該方式選定的PPP 項(xiàng)目中選社會(huì)資本，是否可不再進(jìn)行施工招標(biāo)而直接承攬施工任務(wù)呢？根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定，符合“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”情形的，投資人可以無(wú)需再進(jìn)行施工招標(biāo)而直接承擔(dān)施工任務(wù)。但對(duì)于以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，由于并不符合前述“通過(guò)招標(biāo)方式選定”這一法定要件，因此直接承擔(dān)施工任務(wù)尚欠缺法律和行政法規(guī)層面的明確依據(jù)，其所簽訂的施工合同也存在無(wú)效風(fēng)險(xiǎn)。而如由項(xiàng)目公司另行組織施工招標(biāo)選定施工單位，往往又帶來(lái)招標(biāo)成本增加、建設(shè)周期延長(zhǎng)、中選社會(huì)資本無(wú)法確保施工中標(biāo)等一系列問(wèn)題。

對(duì)此，早在2015 年7 月，筆者即撰文《PPP 項(xiàng)目非招標(biāo)采購(gòu)，合并招選承包商，為何必要且可行》 ，主張“政府在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本后，應(yīng)賦予社會(huì)資本更多的自主決策權(quán)，對(duì)其（投標(biāo)時(shí)）自主選定的承包商，政府只需加大事中和事后監(jiān)管力度，讓質(zhì)量終身制和行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)等行業(yè)監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府從事務(wù)性管理者向真正的行政監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上講，將社會(huì)資本與承包商一并招選的做法恰恰順應(yīng)了建筑行業(yè)改革的趨勢(shì)和方向”。

2016 年10 月，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委分別出臺(tái)的兩份文件中，對(duì)該問(wèn)題“官宣”了差異較大的觀點(diǎn)：首先是財(cái)政部于10 月11 日發(fā)布了《在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90 號(hào)），第九條明確規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP 項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”，即根據(jù)財(cái)政部規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定社會(huì)資本合作方且依法能夠自行建設(shè)的，可不再進(jìn)行招標(biāo)。緊接著，國(guó)家發(fā)展改革委于10 月24 日印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231 號(hào)），第十三條規(guī)定：“擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方?！奔锤鶕?jù)發(fā)改委規(guī)定，“兩標(biāo)并一標(biāo)”僅適用于采取招標(biāo)方式（公開(kāi)招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)）選定社會(huì)資本方的情形；采用招標(biāo)以外的其他方式時(shí)，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，另行通過(guò)招標(biāo)方式選定施工主體。

2017 年7 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《PPP 條例（征求意見(jiàn)稿）》第十三條規(guī)定：“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示”；同時(shí)，第二十四條規(guī)定：“實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！币簿褪钦f(shuō)，基于政府實(shí)施機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方有能力自行建設(shè)的，可以直接施工。盡管如此，但一方面《PPP 條例（征求意見(jiàn)稿）》第十三條規(guī)定所列舉的“競(jìng)爭(zhēng)性方式”并未直接體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”方式，“招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判”之后的“等”字是否包括“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”方式也存在爭(zhēng)議；另一方面，PPP 條例目前尚處于起草階段，并不排除相關(guān)條文內(nèi)容后續(xù)發(fā)生變化的可能性。

綜上所述，兩個(gè)主管部門的規(guī)范性文件對(duì)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”問(wèn)題的認(rèn)定存在較大差異，且其效力層級(jí)不高；而行政法規(guī)層面的《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”的態(tài)度又不夠明確。因此，在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定的PPP 項(xiàng)目中選社會(huì)資本，不經(jīng)招標(biāo)而直接承擔(dān)施工任務(wù)欠缺明確、有力的法律依據(jù)，相應(yīng)的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條 第三項(xiàng)的規(guī)定，上述未經(jīng)招標(biāo)而直接簽訂的施工合同也極有可能被認(rèn)定無(wú)效。從目前已有的相關(guān)司法實(shí)踐案例來(lái)看，也充分證明了這一現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

二、海南高院裁判規(guī)則：競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選中社會(huì)資本，未經(jīng)招標(biāo)直接簽訂施工合同的，合同無(wú)效

2018 年12 月28 日，海南省高級(jí)人民法院（下稱“海南高院”）就?？谝婷窕萃ńㄔO(shè)有限公司、?？谑胁嘶@子投資發(fā)展有限公司等建設(shè)工程施工合同糾紛案[(2018)瓊民初46 號(hào)]作出一審判決。 關(guān)于涉案施工合同效力問(wèn)題，海南高院認(rèn)為：“涉案工程是?？谑写笮娃r(nóng)副產(chǎn)品綜合批發(fā)市場(chǎng)（一期）工程，屬民生工程，工程匡算的暫定價(jià)為2.6 億，根據(jù)施工合同的約定，資金來(lái)源屬于發(fā)包方PPP 模式社會(huì)融資，其采用的是競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式。該工程屬于必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)受《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)制。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（下稱《施工合同司法解釋一》）第一條第三項(xiàng)的規(guī)定，建設(shè)工程施工合同必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第五項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定無(wú)效?！睋?jù)此，海南高院認(rèn)定涉案施工合同因違反了法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。

2 第一條 建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效：

（一）承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)的；

（二）沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的；

（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的。

3 2019 年6 月27 日，最高人民法院出具《五礦二十三冶建設(shè)集團(tuán)有限公司、?？谝婷窕萃ńㄔO(shè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審民事裁定書(shū)》[（2019）最高法民終380號(hào)],認(rèn)為本案所涉工程總造價(jià)等基本事實(shí)未予查明，故將撤銷原判并將本案發(fā)回海南高院重審。但是，該案發(fā)回重審并不影響本文就此展開(kāi)的相關(guān)討論。資料來(lái)源：http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=ef9e1722925b42ea8042aa8f0112904d，訪問(wèn)日期：2019 年11 月20 日。

本案基本情況如下：

1.案件當(dāng)事人

本訴原告（反訴被告）：五礦二十三冶建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱“五礦二十三冶公司”）

本訴被告（反訴原告）：海口益民惠通建設(shè)有限公司（下稱“益民惠通公司”）

本訴被告：?？谑胁嘶@子投資發(fā)展有限公司（下稱“菜籃子投資公司”）

本訴被告：海口市菜籃子產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司（下稱“菜籃子集團(tuán)公司”）

第三人：海南沉香谷投資股份有限公司（下稱“沉香谷公司”）

各方主體之間的法律關(guān)系如下圖所示：

2.案件事實(shí)

海南高院經(jīng)審理查明：“菜籃子集團(tuán)公司作為采購(gòu)人，于2016 年6 月30 日向沉香谷公司、五礦二十三冶公司發(fā)出海資交[2016]采（004）號(hào)成交通知書(shū)，載明：關(guān)于菜籃子集團(tuán)公司的?？谑写笮娃r(nóng)副產(chǎn)品綜合批發(fā)市場(chǎng)（一期）項(xiàng)目，于2016 年5 月17 日發(fā)布公開(kāi)招標(biāo)（競(jìng)爭(zhēng)性磋商）采購(gòu)公告，2016年6 月8 日開(kāi)標(biāo)、評(píng)審、磋商，2016 年6月17 日進(jìn)行采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判，2016 年6月22 日預(yù)成交結(jié)果公示后，2016 年6 月30日進(jìn)行成交結(jié)果公告。主要成交條件為：總建筑面積約為10 萬(wàn)平方米，包括：一層交易大棚，二層交易廳及五層冷庫(kù)共9 幢單項(xiàng)工程以及相關(guān)配套（以本項(xiàng)目經(jīng)審查的設(shè)計(jì)文件、施工圖紙及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和要求為準(zhǔn)）。成交標(biāo)的金額為建安工程造價(jià)下浮率5%；投資回報(bào)率5.7%；維護(hù)費(fèi)用以實(shí)際發(fā)生審核結(jié)果為準(zhǔn)，合作期限6 年80 天（含建設(shè)期80 天、運(yùn)營(yíng)期6 年），回報(bào)機(jī)制：政府付費(fèi)。

2016年9月6日，菜籃子投資公司（甲方）與沉香谷公司（乙方）簽訂《合資合作協(xié)議》，約定：項(xiàng)目建成后，菜籃子投資公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，沉香谷公司不參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目公司如有收益，雙方按在項(xiàng)目公司中的持股比例進(jìn)行利潤(rùn)分配。沉香谷公司的投資本金的年投資回報(bào)率為5.7%，建安工程費(fèi)下浮率為5%。同日，雙方又簽訂了《?？谑写笮娃r(nóng)副產(chǎn)品綜合批發(fā)市場(chǎng)（一期）投資建設(shè)合作項(xiàng)目合同》，約定項(xiàng)目合作期限6年80 天，其中建設(shè)期80 天，運(yùn)營(yíng)期6 年（2190天）。

2016 年11 月8 日，益民惠通公司（系菜籃子投資公司、沉香谷公司合資成立的項(xiàng)目公司）作為發(fā)包人與承包人五礦二十三冶公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》。

2017 年8 月29 日，甲方菜籃子投資公司、乙方沉香谷公司、丙方五礦二十三冶公司、丁方益民惠通公司簽訂《四方協(xié)議》：益民惠通公司系菜籃子投資公司、沉香谷公司合資成立的項(xiàng)目公司，為涉案工程建設(shè)方，五礦二十三冶公司系項(xiàng)目施工方，沉香谷公司、五礦二十三冶公司也是本項(xiàng)目中菜籃子投資公司代表的菜籃子集團(tuán)公司按PPP 模式招標(biāo)的聯(lián)合體中標(biāo)人，協(xié)議同時(shí)就涉案工程墊付資金、工程進(jìn)度款等事宜作了約定。

2017 年11 月22 日，涉案項(xiàng)目1#樓、2# 樓、3# 樓、4# 樓、5# 樓、6# 樓、7# 樓通過(guò)工程現(xiàn)狀驗(yàn)收。

2017 年12 月14 日，菜籃子投資公司（甲方）、沉香谷公司（乙方）、五礦二十三冶公司（丙方）、益民惠通公司（丁方）簽署《現(xiàn)狀結(jié)算協(xié)議》中止涉案項(xiàng)目。

2018 年1 月18 日，涉案工程項(xiàng)目移交業(yè)主單位菜籃子集團(tuán)公司?！?/p>

因工程款結(jié)算問(wèn)題發(fā)生糾紛，本訴原告五礦二十三冶公司于2018 年7 月27 日向海南高院提起訴訟，請(qǐng)求判令益民惠通公司、菜籃子投資公司、菜籃子產(chǎn)業(yè)公司支付工程款125，947，405.62 元及違約金等七項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。之后，益民惠通公司亦提起了反訴。

3.關(guān)于涉案施工合同的效力問(wèn)題

海南高院依法認(rèn)定涉案施工合同因違反了法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。顯然，按照海南高院的裁判思路，如果涉案項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，則以非招標(biāo)方式（包括競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式）選定的社會(huì)資本直接與項(xiàng)目公司簽訂的施工合同是無(wú)效合同。

三、反觀PPP 項(xiàng)目實(shí)踐：當(dāng)前形勢(shì)下，重視并切實(shí)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目合規(guī)監(jiān)管，已刻不容緩

1.涉案項(xiàng)目并非真正意義上的“PPP”項(xiàng)目，但該案的裁判思路對(duì)社會(huì)資本同樣具有重大啟發(fā)意義

經(jīng)筆者通過(guò)公開(kāi)查詢途徑進(jìn)一步獲知：截止目前，在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的PPP 項(xiàng)目庫(kù)中均未檢索到前述案例的涉案項(xiàng)目信息，而根據(jù)2016 年5 月17 日發(fā)布于?？谑腥嗣裾俜骄W(wǎng)站的《?？谑写笮娃r(nóng)副產(chǎn)品綜合批發(fā)市場(chǎng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》 顯示：“本項(xiàng)目采用BTO 模式運(yùn)作。海口市菜籃子投資發(fā)展有限公司與社會(huì)資本方簽訂《投資合作協(xié)議》。社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和協(xié)議協(xié)議中約定的有關(guān)內(nèi)容并承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后將建設(shè)形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)移交?？谑胁嘶@子產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司?！贝送?，結(jié)合2016 年9 月17 日該網(wǎng)站發(fā)布的《?？谑写笮娃r(nóng)副產(chǎn)品綜合批發(fā)市場(chǎng)（一期）投資建設(shè)合作項(xiàng)目合同》 中“甲方（筆者注：即菜籃子投資公司）享有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)”等約定，我們理解涉案項(xiàng)目有別于真正意義上的“PPP”項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)更類似于BT 模式。但是，海南高院認(rèn)定施工合同無(wú)效的理由對(duì)社會(huì)資本的啟發(fā)意義重大：即屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)受到《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束，按照規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)，否則社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司之間的施工合同面臨無(wú)效風(fēng)險(xiǎn)。

2.作為社會(huì)資本方，重視并切實(shí)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目合規(guī)監(jiān)管，已刻不容緩

在PPP 項(xiàng)目中，由于PPP 項(xiàng)目公司與社會(huì)資本之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在建設(shè)環(huán)節(jié)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)往往是最容易被忽略的。雖然“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”屬于合法的政府采購(gòu)方式，且財(cái)金〔2016〕90 號(hào)文件明確規(guī)定以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)的，社會(huì)資本可以直接施工。但是，由于上述文件效力層級(jí)低，不能直接作為認(rèn)定合同有效的依據(jù)，這就導(dǎo)致實(shí)踐當(dāng)中，社會(huì)資本以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式中選后，直接與項(xiàng)目公司簽訂的施工合同存在違反《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定而面臨無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。而根據(jù)《民法總則》和《合同法》的相關(guān)規(guī)定，施工合同無(wú)效，除爭(zhēng)議解決條款有效外，其余條款均告無(wú)效。如施工合同依法被認(rèn)定無(wú)效，對(duì)于社會(huì)資本和項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)承擔(dān)，將會(huì)產(chǎn)生重大影響；并且，由于建設(shè)環(huán)節(jié)應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)所帶來(lái)的程序違規(guī)問(wèn)題，亦有可能對(duì)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收、竣工結(jié)算、政府審計(jì)等問(wèn)題造成一系列不利影響。

故筆者認(rèn)為，社會(huì)資本必須比以往更加重視PPP 項(xiàng)目全生命周期的合規(guī)管理，謹(jǐn)防施工合同無(wú)效。具體來(lái)說(shuō)，PPP 項(xiàng)目合規(guī)監(jiān)管可以圍繞以下三個(gè)方面展開(kāi)：

（1）對(duì)既有PPP 項(xiàng)目進(jìn)行全面合規(guī)盡調(diào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、化解風(fēng)險(xiǎn)

4 該部分已查明事實(shí)節(jié)選自《?？谝婷窕萃ńㄔO(shè)有限公司、?？谑胁嘶@子投資發(fā)展有限公司等建設(shè)工程施工合同糾紛一審民事判決書(shū)》，資料來(lái)源：http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e391e87918c549799f91aa1e0184cc57，訪問(wèn)日期2019 年 11 月 20 日。

5 資料來(lái)源：http://www.haikou.gov.cn/xxgk/szfbjxxgk/cztz/zfcg/cggg/201605/t20160517_948965.html，訪問(wèn)日期 2019 年 11 月 19 日。

6 資料來(lái)源：http://www.haikou.gov.cn/xxgk/szfbjxxgk/cztz/zfcg/cggg/201609/t20160927_992327.html，訪問(wèn)日期2019 年 11 月 19 日。

社會(huì)資本應(yīng)重點(diǎn)審查PPP 項(xiàng)目招投標(biāo)程序、施工招投標(biāo)程序等，對(duì)合同效力問(wèn)題作出嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的判斷。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步甄別存在重大問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，進(jìn)行全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)于存在可能導(dǎo)致合同無(wú)效情形的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)引入專業(yè)力量并采取有效的靈活措施來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，以保障社會(huì)資本的合法利益。

（2）重視建設(shè)階段的履約風(fēng)險(xiǎn)管理，切實(shí)提高現(xiàn)場(chǎng)人員的“取證”意識(shí)與技能

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(二)》第三條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，一方當(dāng)事人請(qǐng)求對(duì)方賠償損失的，應(yīng)當(dāng)就對(duì)方過(guò)錯(cuò)、損失大小、過(guò)錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。損失大小無(wú)法確定，一方當(dāng)事人請(qǐng)求參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價(jià)款支付時(shí)間等內(nèi)容確定損失大小的，人民法院可以結(jié)合雙方過(guò)錯(cuò)程度、過(guò)錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系等因素作出裁判?！币虼?，社會(huì)資本在合同履行過(guò)程中，必須重視履約過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理，提高“取證”意識(shí)。如過(guò)程中沒(méi)有做好履約風(fēng)險(xiǎn)管理，將來(lái)沒(méi)有證據(jù)證明主張的，面臨相應(yīng)的損失主張無(wú)法得到法院支持的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）嚴(yán)格把關(guān)施工質(zhì)量，確保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)符合法律規(guī)定及合同約定

施工合同無(wú)效，涉案工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的，參照約定結(jié)算工程價(jià)款。根據(jù)《施工合同司法解釋一》第二條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持”。也就是說(shuō)，涉案工程質(zhì)量經(jīng)驗(yàn)收合格是承包人請(qǐng)求支付工程款的前提條件。因此，社會(huì)資本必須對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保竣工驗(yàn)收合格。

四、在立法層面，亟待PPP 條例盡早出臺(tái)，從上位法角度明確觀點(diǎn)并為司法實(shí)踐統(tǒng)一裁判尺度提供依據(jù)

1.《九民會(huì)議紀(jì)要》再次重申法院必須依職權(quán)審查合同效力，并明確合同效力的審查依據(jù)僅限于法律、行政法規(guī)的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，并新增特殊情形下違反規(guī)章內(nèi)容可能導(dǎo)致合同無(wú)效

2019年11月8日，最高人民法院印發(fā)《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254 號(hào)），下稱《九民會(huì)議紀(jì)要》）?！毒琶駮?huì)議紀(jì)要》第30 條、第31 條主要對(duì)合同效力問(wèn)題作出了明確規(guī)定：

“30.【強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別】……人民法院在審理合同糾紛案件時(shí)，要依據(jù)《民法總則》第153 條第1 款和合同法司法解釋（二）第14 條的規(guī)定慎重判斷“強(qiáng)制性規(guī)定”的性質(zhì)，特別是要在考量強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)定其性質(zhì)，并在裁判文書(shū)中充分說(shuō)明理由。下列強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”：強(qiáng)制性規(guī)定涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的；交易標(biāo)的禁止買賣的，如禁止人體器官、毒品、槍支等買賣；違反特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定的，如場(chǎng)外配資合同；交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同；交易場(chǎng)所違法的，如在批準(zhǔn)的交易場(chǎng)所之外進(jìn)行期貨交易。關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、交易時(shí)間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。

31.【違反規(guī)章的合同效力】違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。人民法院在認(rèn)定規(guī)章是否涉及公序良俗時(shí)，要在考察規(guī)范對(duì)象基礎(chǔ)上，兼顧監(jiān)管強(qiáng)度、交易安全保護(hù)以及社會(huì)影響等方面進(jìn)行慎重考量，并在裁判文書(shū)中進(jìn)行充分說(shuō)理?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定可知：

第一，法院在審理合同糾紛案件過(guò)程中，必須依職權(quán)審查合同是否存在無(wú)效情形，即當(dāng)事人對(duì)合同有效與否不存在“選擇權(quán)”。

第二，認(rèn)定合同效力的法律依據(jù)為法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的；交易標(biāo)的禁止買賣的；違反特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定的；交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同等情形，一般應(yīng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

第三，新增違反規(guī)章的合同。原則上，違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容如涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。

2.亟待PPP 條例盡早出臺(tái)，在更高位階的立法層面統(tǒng)一觀點(diǎn)，并為司法實(shí)踐統(tǒng)一裁判尺度提供依據(jù)

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，對(duì)于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，僅在符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況 ，或者屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定情形之一的 ，方可不進(jìn)行招標(biāo)，否則未經(jīng)招標(biāo)簽訂的施工合同即存在違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如需確保競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式下“兩標(biāo)并一標(biāo)”的合法性，則必須從法律或行政法規(guī)層面增加該情形下允許不進(jìn)行招標(biāo)的例外規(guī)定。顯然，利用《PPP 條例》正在起草過(guò)程中這一有利契機(jī)，在條例里明確規(guī)定，允許采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選定的PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本依法自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，是一個(gè)非常好的選擇。

如前所述，鑒于目前實(shí)踐中已有大量PPP 項(xiàng)目采用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，并由中選社會(huì)資本直接實(shí)施工程建設(shè)，為化解下眾多施工合同可能面臨無(wú)效的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，保障PPP 項(xiàng)目各方參與主體的合法權(quán)益，防范PPP 項(xiàng)目履約過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議，切實(shí)推進(jìn)PPP 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，更加迫切需要PPP 條例盡早出臺(tái)，在更高位階的立法層面統(tǒng)一觀點(diǎn)，并為司法實(shí)踐統(tǒng)一裁判尺度提供依據(jù)。唯有如此，PPP市場(chǎng)方能得以實(shí)現(xiàn)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

7 第六十六條 涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。

8 第九條 除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：

（一） 需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；

（二） 采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；

（三） 已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；

（四） 需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；

（五） 國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形。

招標(biāo)人為適用前款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標(biāo)投標(biāo)法第四條規(guī)定的規(guī)避招標(biāo)。