流域水環(huán)境協(xié)商治理的理論邏輯與實現(xiàn)路徑

曹 芳

（中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004 ）

黨的十九大報告提出要“努力建設美麗中國”，系統(tǒng)地陳述了今后五年生態(tài)文明建設的總體要求，強調(diào)要把生態(tài)文明建設放在突出地位，“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。流域水環(huán)境是以流域為載體的影響人類生活和發(fā)展水體的各種自然和相關社會要素的總和[1]。流域水環(huán)境治理作為我國生態(tài)環(huán)境的難題，不僅是關系民生福祉的經(jīng)濟問題、社會問題，更是政治問題。正如2018年生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境管理司司長張波強調(diào)，“盡管我國水污染防治初步取得積極進展，但面臨的形勢依然十分嚴峻”。因此，全面貫徹落實《水十條》和新修訂的《環(huán)保法》《水污染防治法》，打贏水污染防治攻堅戰(zhàn)，需從流域水環(huán)境管理的體制機制入手破解流域環(huán)境治理的難題，推動流域生態(tài)文明建設，實現(xiàn)流域環(huán)境的“善治”。縱觀國外流域水環(huán)境治理的實踐，協(xié)商民主的治理理念方式正成為一種重要的流域治理新模式和新思路。但流域水環(huán)境治理與協(xié)商民主有何內(nèi)在的契合性，表現(xiàn)為哪些機制構成，以及如何構建？這些都是流域水環(huán)境協(xié)商治理研究必須追問的理論問題，本文嘗試對以上問題作出回答。

一、流域水環(huán)境協(xié)商治理的理論緣起

自1980年約瑟夫·畢塞特最早提出并闡述“協(xié)商民主”概念以來，協(xié)商民主理論逐漸成為西方政治學界關注的熱點問題。學者們對協(xié)商民主的理論淵源、概念內(nèi)涵、要素功能、實踐形式等方面存在諸多爭議。但理論界一般認為，協(xié)商民主是對西方主流民主反思的產(chǎn)物，其核心是基于理性的協(xié)商討論與和公共參與，即通過討論、審議、對話和交流，從而實現(xiàn)決策的共識。作為“一種具有巨大潛能的民主治理形式”[2]，協(xié)商民主不僅體現(xiàn)在憲政框架內(nèi)，還應更多反映在公民社會或公共領域中。

自上世紀90年代，隨著治理理論在國內(nèi)學界的盛行，政治學、公共管理學等領域開始把協(xié)商民主與治理關聯(lián)起來。關于“治理”，學界尚沒有形成一致的認識，采用較多的是全球治理委員會的提法，即“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”[3]，蘊含了政府、社會公共部門、私人部門之間的合作互動之義。協(xié)商民主內(nèi)含的協(xié)商治理使之成為公共治理的新焦點，甚至被視為中國公共事務管理的新范式[4-5]。在中國知網(wǎng)的檢索里，截止2019年6月，以“協(xié)商治理”為主題的期刊文章共為137 篇，從2004、2007、2009年各1 篇，而后增速加快。這些數(shù)據(jù)表明協(xié)商治理在中國還是新興的研究課題，也反映協(xié)商治理逐漸成為學者們關注的熱點。

一般而言，協(xié)商治理，是從協(xié)商民主的意義上對治理進行了重塑，與目前流行的“協(xié)同治理”、“合作治理”不同之處在于強調(diào)通過“協(xié)商”實現(xiàn)“治理”，即“公共事務管理的公共治理走向與公共協(xié)商取向共同作用的結果”[4]。從協(xié)商民主意義上，協(xié)商治理關注的是如何通過協(xié)商實現(xiàn)民主治理，作為一種理念，它是指如何通過培育公民平等參與、協(xié)商對話的民主意識與民主精神來促進決策民主化與科學化、有效監(jiān)督公權力運行；作為一種實踐，它是在公共利益、協(xié)商互動和理性共識的基礎上形成決策并進行公共治理的民主形式。協(xié)商治理中的“協(xié)商”，是在民主協(xié)商參與中習得政治技能、塑造理性公民、培養(yǎng)公民德性的途徑；協(xié)商治理中的“治理”旨在通過“多元共治”實現(xiàn)“善治”，是對政府治理和市場治理的補充。

流域水環(huán)境是一種典型的公共物品，具有跨界流動、污染自然累積、環(huán)境關聯(lián)性、風險不確定性、生態(tài)系統(tǒng)性等自然屬性。傳統(tǒng)地方政府權威管制模式及其碎片化的現(xiàn)實形成的內(nèi)在張力，不能適應流域水環(huán)境治理的要求。隨著流域水環(huán)境問題愈益凸顯，如何有效治理水環(huán)境引起國內(nèi)外公共管理學、政治學、行政學、環(huán)境科學等學科的廣泛關注。部分國內(nèi)學者已經(jīng)敏銳地發(fā)現(xiàn)了協(xié)商民主對生態(tài)環(huán)境治理的積極意義。陳家剛在2006年所作《生態(tài)文明與協(xié)商民主》一文較早提出將協(xié)商民主向生態(tài)治理領域擴展，把協(xié)商民主作為實現(xiàn)生態(tài)民主和生態(tài)文明的重要路徑[6]。有學者特別強調(diào)環(huán)境治理領域“應強化民主的協(xié)商，從而走向生態(tài)民主化之路”[7]。近年來，一些環(huán)境法學學者開始強調(diào)建立環(huán)境協(xié)商治理對公民環(huán)境權利的實踐功能、保障功能、實現(xiàn)功能[8]。協(xié)商民主與流域水環(huán)境治理的內(nèi)在契合性主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，在主體層面，協(xié)商治理作為協(xié)商民主與治理的耦合，強調(diào)主體多元性和主體間理性，認為理性是由多元主體互動而產(chǎn)生。流域水環(huán)境治理同樣主張治理主體的多元性，引入多元主體參與，政府與企業(yè)、其他社會組織、公民個人等建立平等自由的主體合作關系，共同參與流域水污染防治決策的制定、執(zhí)行過程，從而改變了傳統(tǒng)環(huán)境管制的單一權威主導模式，破解流域水環(huán)境區(qū)域管理和部門管理的“碎片化”難題。第二，在機制技術手段方面，協(xié)商治理有一套完整的實踐程序，包括協(xié)商主題和參與者的確定、環(huán)境信息的發(fā)布、主持人的技術方法和話語修辭技術等[9]。 通過協(xié)商民意調(diào)查、公民陪審團和公共協(xié)商會議，平等參與、理性對話和溝通協(xié)商，形成理性共識，從而超越了傳統(tǒng)政府環(huán)境管制的強制性和指令性邏輯，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，實現(xiàn)風險-收益的合理配置。第三，從實踐來看，協(xié)商治理的理念和方法在國外流域水環(huán)境治理中已取得諸多成績。例如美國的州際流域協(xié)議管理機構，如流域管理委員會和流域管理局等，是流域治理政府間協(xié)商的重要平臺；歐盟、日本等國家將“聯(lián)席會議”作為政府部門協(xié)商的制度平臺；澳大利亞等國家特別重視民主協(xié)商和公眾參與在流域水環(huán)境治理中的關鍵作用。

概言之，流域水環(huán)境協(xié)商治理，其實質(zhì)是通過構建流域水環(huán)境治理的“政府-社會-市場”三元主體互動格局，通過民主協(xié)商機制和手段的運行，利益相關主體就流域水環(huán)境問題涉及的重大利益、風險進行平等參與、協(xié)商對話，以達成理性共識、化解利益分歧、降低環(huán)境風險的不確定性，實現(xiàn)環(huán)境公共利益。

二、流域水環(huán)境協(xié)商治理的三個維度及其治理機制

從流域水環(huán)境的特性和我國流域環(huán)境治理的實踐來看，以協(xié)商、對話、合作的協(xié)商民主治理方式，實現(xiàn)流域水環(huán)境治理的多元互動、網(wǎng)絡化運行，至少包括政府層面的多層次民主協(xié)調(diào)、政府-企業(yè)-社會之間的協(xié)商合作、公民與公民之間的自主協(xié)商三個維度的內(nèi)容（圖1）：

（一）政府多層次多部門的民主協(xié)調(diào)

從廣義上說，政府理應涵蓋立法、司法、行政三大領域。流域水環(huán)境協(xié)商民主治理涉及到跨區(qū)域協(xié)商決策、協(xié)商執(zhí)法、協(xié)商司法以及執(zhí)法與司法相銜接等領域。從狹義上來說，政府即行政部門，是包括不同層級和多個部門組成的有機體。流域水環(huán)境治理涉及不同層級政府以及政府內(nèi)不同部門之間關系，其協(xié)商模式可概括為“縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)”和“橫向合作協(xié)商”。

“縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)”模式主要用于中央與地方政府以及地方政府內(nèi)部不同層級與不同部門之間，主要通過設置超越行政區(qū)劃內(nèi)地方政府權限的協(xié)商管理機構或協(xié)商組織，采取對話、協(xié)商等手段，合理劃分生態(tài)功能區(qū)、制定污染物排放總量控制方案、對地區(qū)內(nèi)各省區(qū)、各地市污染物排放總量控制實行協(xié)商監(jiān)督?！翱v向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)”模式是對傳統(tǒng)科層制的補充，使中央與地方政府、不同層級地方政府之間逐步由命令控制為特征的垂直、單向壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕湃喂沧R為特征的雙向、互動伙伴型政府間關系，有利于調(diào)動地方政府環(huán)境治理的積極性，實現(xiàn)上下級政府水環(huán)境信息共享，實現(xiàn)流域跨界水環(huán)境決策的目標，減少決策失誤。典型的實踐形式是中央政府、上下游地方政府、流域管理機構等組成協(xié)商委員會，發(fā)揮政策建議、化解利益矛盾等職能。

圖1 流域水環(huán)境協(xié)商治理的三個維度

“橫向合作協(xié)商”模式用于區(qū)域政府之間以及同級政府不同部門之間。流域水環(huán)境治理不僅涉及上游政府與下游政府之間關系以及區(qū)域內(nèi)同級政府之間的關系，而且牽涉到環(huán)保、水利、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、水務等部門。上游下游區(qū)域政府之間、部門政府之間相互協(xié)商，在污染事故和爭端糾紛、生態(tài)補償?shù)确矫妫鞔_權責、利益共享、形成共識，克服政出多門、多頭管理的合作困境，整合科層體制的“碎片化權威”。典型的實踐形式是以自愿、平等、共識為特征的部門“聯(lián)席會議”、流域區(qū)際水環(huán)境保護協(xié)議。

對此，《中華人民共和國水污染防治法》《水法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境行政處罰辦法》等法律規(guī)章為政府間橫向合作協(xié)商、縱向?qū)蛹墔f(xié)調(diào)提供了原則性規(guī)定。比如新修訂的《水污染防治法》 ，除第二十六條沿襲了原法規(guī)“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決”，而且還新增了建立重點流域、區(qū)域水環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治、風險預警防控協(xié)調(diào)機制的規(guī)定，第一百三十九條還進一步明確了上下游地區(qū)水污染損害責任共擔，上游沒有達到水環(huán)境質(zhì)量目標，水流到下游，要給下游賠償或者補償。只有開展優(yōu)勢互補、資源共享, 才能實現(xiàn)同一流域上下游之間經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展[10]。

（二）政府-企業(yè)-社會之間的協(xié)商共治

流域水環(huán)境協(xié)商治理跨越的政府、市場、社會三大領域，它們以其獨特的行動邏輯和資源優(yōu)勢，劃定各有其特定的行動范圍和有效邊界。在這個層面，流域水環(huán)境協(xié)商治理主要通過構建的“政府-社會-市場”三元主體互動格局，以保持三者權力結構與作用邊界的動態(tài)平衡，形成權益共享、責任共當?shù)摹肮仓巍蹦Ｊ?，通過民主協(xié)商機制和手段的運行，相關利益主體就流域水環(huán)境題涉及的重大利益矛盾、公共決策問題、環(huán)境風險識別，進行平等參與、協(xié)商對話，以達成共識、化解分歧、降低風險，實現(xiàn)環(huán)境公益。

在流域水環(huán)境治理中，政府與企業(yè)的協(xié)商合作可以克服“政府失靈”，增加政府政策的合法性，減少政府政策執(zhí)行成本，實現(xiàn)企業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。但以追求自我利益最大化為導向的企業(yè)能否成為流域水污染防治的環(huán)境責任主體，直接影響著流域治理政策實施效果。企業(yè)作為環(huán)境污染第三方治理機構，能否充分參與水生態(tài)公共服務的供給的程度，發(fā)揮其資本、技術、人力等資源優(yōu)勢，調(diào)動市場的經(jīng)濟刺激性，影響著流域環(huán)境保護與水資源開發(fā)利用的績效。因此，要加強政府監(jiān)管，強化企業(yè)環(huán)境責任。而政府與公民社會之間主要圍繞現(xiàn)實的公共利益和群眾切身利益問題展開，通過協(xié)商實現(xiàn)多元利益表達、整合，進一步促進政府環(huán)境決策的民主化，保護弱勢群體的環(huán)境權益，減少公共政策執(zhí)行的阻力。流域水環(huán)境治理中政府-企業(yè)-社會之間的協(xié)商對話實現(xiàn)了公眾參與環(huán)境治理，實現(xiàn)了政府與公民的良性互動，塑造新的政府與公民品格，推動社會民主建設。在實踐中，這一層面的協(xié)商可以采用民意調(diào)查、公開聽證、多邊對話、決策咨詢、媒體評論、網(wǎng)絡聽政等多樣形式。

我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《環(huán)境保護公眾參與辦法》等立法從制度上為公民提供了一種與政府對話溝通的可能。比如2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》第四條規(guī)定，“環(huán)境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護相關事項或者活動的意見和建議”。

（三）公民與公民之間的自主協(xié)商

流域水環(huán)境治理不僅包括對流域決策過程的協(xié)商參與，也包括對環(huán)境治理的社會參與。在流域水環(huán)境治理過程中，由政府或者基層社會自治組織搭建協(xié)商平臺，促成公民與公民進行協(xié)商，以整合各方利益訴求，化解利益矛盾。它包括利益相關的公民與公民之間，企業(yè)、社會組織等自組織聯(lián)盟內(nèi)部，其內(nèi)容多涉及社會自治范圍內(nèi)的流域水環(huán)境公共事務。通過市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和社會組織的自主運作，既整合了社會資源化解利益沖突，節(jié)約了政府水環(huán)境管理的成本，又形塑了公民意識和公民精神，培育了社會資本存量。這一層面的治理協(xié)商，可以稱作自治性協(xié)商[11]。可因地、因事、因時采取多種協(xié)商方式，如說事拉理、居民論壇、公民評議、社區(qū)議事、聯(lián)席會議等。

綜上可知，政府仍然是流域水環(huán)境協(xié)商治理的核心主體，應該主動尋求協(xié)商治理的途徑，提供協(xié)商治理的制度安排，更關鍵的是如何讓政府順應新時期社會經(jīng)濟生態(tài)發(fā)展的要求，構建政府-社會-市場等多元主體之間的協(xié)商合作格局，解決流域水環(huán)境的治理難題。

三、流域水環(huán)境協(xié)商治理的實現(xiàn)路徑

流域水環(huán)境協(xié)商治理既是一種治理理念，也是一種治理形式。涉及到不同層面及具體機制，旨在通過流域內(nèi)政府、社會公眾、企業(yè)等多元主體良性互動，實現(xiàn)流域內(nèi)政府間、政府與社會組織、政府與企業(yè)之間、公民與公民之間多層面多形式的協(xié)商合作。作為環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，其成功運作需要一系列配套制度文化支撐。在我國當前以科層治理為主導的制度框架內(nèi)，須將協(xié)商治理的理念與制度建設納入流域水環(huán)境行政管理體制建設的體系之中。推進流域水環(huán)境協(xié)商治理，尤其應該在三個方面重點突破。

（一）以理念塑造引領流域水環(huán)境的協(xié)商治理

一般而言，政府在流域水環(huán)境治理中處于主導地位，是水環(huán)境保護的發(fā)起者、促進者、監(jiān)督者和仲裁者。目前，我國水環(huán)境治理中“政府主導”往往異化為“行政主導”，立法協(xié)商、司法協(xié)商相對薄弱；過分依賴政府-專家的權威，社會民主參與不足。制約流域水環(huán)境協(xié)商治理實現(xiàn)的一個重要因素就是政府和公民社會理念更新，其中關鍵是政府要實現(xiàn)從單一權威管制向多元協(xié)商共治的理念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)政府管理模式本質(zhì)上是“主-客”二元思維模式，過分依賴專家或技術官員的專業(yè)知識，強調(diào)政府的主導地位和作用，公民很難有效參與，難以真正影響公共政策的制定和執(zhí)行。協(xié)商治理作為公共治理的新范式，強調(diào)在政府治理過程中，應構建多元主體平等參與、理性互動的“雙軌制模式”，不僅包括公共領域政府與公民的“正式”協(xié)商，也包括非公共領域的公民與公民的“非正式”協(xié)商，在“非正式”協(xié)商達成共識后，經(jīng)由正當?shù)某绦蚧蛎浇檗D(zhuǎn)向政府機關的“正式”協(xié)商，從而制定出反映各方利益需求的政策，實現(xiàn)公共決策的正當性和民主參與。構筑地方政府之間協(xié)商合作共贏的流域環(huán)境治理模式，同時也應該加強引導和發(fā)揮社會、企業(yè)、民眾的力量，共同參與流域水環(huán)境治理。只有通過協(xié)商途徑參與一切與其環(huán)境利益相關的政府決策活動，才能保障和實現(xiàn)公民環(huán)境權利，包括參與環(huán)境決策權、環(huán)境管理權、環(huán)境監(jiān)督權。通過協(xié)商平臺的構建，利益相關主體能夠向決策機關平等自由地表達流域污染和水資源利用等方面的利益訴求，不受政府機關及其他主體的約束和限制；政府應及時向公眾主動公示或應求公開有關流域環(huán)境政策、流域環(huán)境變化信息和企業(yè)環(huán)境影響信息，以便民眾監(jiān)督。

（二）以平臺搭建支撐流域水環(huán)境的協(xié)商治理

在現(xiàn)行體制框架內(nèi)搭建協(xié)商對話平臺是實現(xiàn)協(xié)商治理的有效載體。結合不同流域的特點和實際需要，根據(jù)流域管理和行政區(qū)劃的內(nèi)在要求，對流域管理機構進行協(xié)商性改造，設立協(xié)商委員會，吸納社會組織、公民代表的民主參與，組織機構由公務委員與公眾委員兩類人員按一定比例組成，作為流域?qū)用嫠廴痉乐巫钪匾膮f(xié)商、決策機構。流域協(xié)商委員一般由主任、副主任委員和委員若干人構成。流域協(xié)商委員會可以確定流域水環(huán)境治理目標；協(xié)調(diào)流域水環(huán)境規(guī)劃和流域水資源利用問題；解決流域水環(huán)境治理過程中的重大突發(fā)事件。此外，國務院授權流域設區(qū)的省、市、縣（市、區(qū)）設立由地方政府、專家代表、利益相關者共同組成的地方協(xié)調(diào)機構（不一定是固定或常設的），作為區(qū)域?qū)用娴拿裰鲄f(xié)商機構；同時在協(xié)商機構內(nèi)增設“協(xié)商民意調(diào)查中心”，作為跨部門的民主協(xié)商平臺，逐步形成自上下互動、左右聯(lián)動、以民主協(xié)商的組織網(wǎng)絡為基礎的流域水污染多元民主協(xié)商共治體系。

（三）以制度建設保障流域水環(huán)境的協(xié)商治理

為確保協(xié)商的公正、有序、高效需要創(chuàng)建相關的法規(guī)制度，除了國家層面的環(huán)境立法協(xié)商、政治協(xié)商組織的各種協(xié)商外，還涉及到協(xié)商的組織法規(guī)、協(xié)商的程序法規(guī)、參與主體的權利與義務等方面的內(nèi)容，要將協(xié)商民主融入流域決策的過程之中。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對環(huán)境決策中公眾參與僅作了原則性規(guī)定，對協(xié)商參與的范圍和形式缺乏操作性規(guī)定，為地方政府環(huán)境決策的暗箱操作留下了空間。只有將流域水環(huán)境決策過程中的協(xié)商主體、范圍和內(nèi)容以法律的形式確定下來，才能督促政府積極完善保證有效協(xié)商的程序規(guī)范。

有效協(xié)商的實現(xiàn)依賴設計精良的過程機制，包括協(xié)商議程發(fā)起、協(xié)商代表的界別和組成、協(xié)商溝通規(guī)則、監(jiān)督救濟機制，要以流域水污染防治中涉及群眾切身利益的重大公共決策為協(xié)商內(nèi)容的重點，創(chuàng)新符合不同涉水主體的利益表達和利益訴求的協(xié)商渠道和方式，完善協(xié)商參與人員選拔機制，擴大參與覆蓋面；建立決定事項落實情況的監(jiān)督檢查機制，保障流域協(xié)商委員會所作出的決議和決定得到貫徹執(zhí)行。要完善水文信息公布制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境公益訴訟制度等配套制度政策以保障協(xié)商的有效性。及時將水污染治理和水資源配置實踐中發(fā)展的協(xié)商形式、措施制度化，使協(xié)商在發(fā)展中逐漸完善。