在市場(chǎng)監(jiān)管體制改革期間如何做好接收劃轉(zhuǎn)職能工作

文鐘泉

編者按：本文以中辦、國(guó)辦所發(fā)《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)，以接收工作接得住、管得好、更有效為目標(biāo)，綜合運(yùn)用座談會(huì)法、文獻(xiàn)資料查閱法等實(shí)證分析方法，從市場(chǎng)監(jiān)管稽查執(zhí)法工作的視角，分析了做好此項(xiàng)工作存在的困難及應(yīng)對(duì)的措施，以期為有效破解這一普遍性課題提供應(yīng)用性思路。

當(dāng)前，市場(chǎng)監(jiān)管體制改革正向縱深快速推進(jìn)，伴隨著機(jī)構(gòu)調(diào)整，職能重新劃分，各地市場(chǎng)監(jiān)管職能部門接收的從其他部門劃轉(zhuǎn)的職能也越來越多。如何在過渡時(shí)期，順利地做好劃轉(zhuǎn)職能的承接、落實(shí)工作，是擺在這些部門面前一個(gè)迫切而緊要的任務(wù)。對(duì)此，筆者從市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法工作的視角，就做好相關(guān)工作提幾點(diǎn)建議，供參考。

近日，某市（省級(jí)）編辦根據(jù)市機(jī)構(gòu)改革總體意見，擬將某部門承擔(dān)的28類（含71項(xiàng)）行政處罰、檢查職權(quán)（下稱上述職權(quán)）劃轉(zhuǎn)該市市場(chǎng)監(jiān)管部門。類似情況在全國(guó)各地的市場(chǎng)監(jiān)管部門中也屢見不鮮。對(duì)于這樣的職能劃轉(zhuǎn)，市場(chǎng)監(jiān)管部門能否接得住、管得好，更有效，可以從存在的困難和應(yīng)對(duì)的措施兩方面去一探究竟。

接收劃轉(zhuǎn)職能存在的法律和實(shí)踐難題

從法律層面看，主要有以下三方面的問題：

一是接收上述職權(quán)，往往缺乏上位法支持。根據(jù)職權(quán)法定的行政法基本原則，目前擬劃轉(zhuǎn)的行政執(zhí)法職權(quán)，在相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章中一般均有明確的執(zhí)法主管部門。如：“對(duì)家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)未發(fā)行公開義務(wù)的處罰；”就規(guī)定由各級(jí)商務(wù)主管部門實(shí)施。在法規(guī)明確了執(zhí)法主管部門的情況下，由市場(chǎng)監(jiān)管部門行使相關(guān)行政執(zhí)法職權(quán)明顯缺乏上位法的支持。多數(shù)情況下，需要國(guó)家層面修法解決。

二是接收上述職權(quán)，將導(dǎo)致銜接困難。國(guó)家層面的市場(chǎng)監(jiān)管與其他部門職能交叉部分，已整合、劃轉(zhuǎn)到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局。根據(jù)“市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的通知”（國(guó)市監(jiān)稽[2019]47號(hào)）文件精神：“1、……市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍是按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)而組建的……”未明確其他執(zhí)法職能。許多擬劃轉(zhuǎn)職能超出了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局和一些地方市場(chǎng)監(jiān)管部門三定方案規(guī)定的范圍。雖然在改革中，地方有權(quán)自主根據(jù)各地特點(diǎn)進(jìn)行職能上的調(diào)整。但這種調(diào)整也應(yīng)有整體設(shè)計(jì)和規(guī)劃。各地市場(chǎng)監(jiān)管職能應(yīng)大體相當(dāng)，不宜相差過大，從而影響地方市場(chǎng)監(jiān)管部門之間的協(xié)同配合，增加監(jiān)管轉(zhuǎn)換的銜接困難。

三是接收上述職權(quán)，難以體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國(guó)發(fā)[2015]62號(hào)）（二）基本原則：“……堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管，誰監(jiān)管……”的要求，各部門設(shè)立了大量的行政許可及相關(guān)行政處罰職權(quán)，亦應(yīng)由許可設(shè)定部門履行相應(yīng)的執(zhí)法職權(quán)。僅將處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)，不僅管理權(quán)的行使有缺陷（發(fā)現(xiàn)問題還需要移轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理，案后整改也需要管理部門指導(dǎo)、配合等），就是處罰職權(quán)的行使也存在障礙。如需要吊銷許可或撤銷許可的處罰，必須移交原發(fā)證機(jī)關(guān)做出等。

從實(shí)踐層面看：主要是缺乏履職的適當(dāng)條件，存在較高的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

一是履職能力有欠缺。上述職權(quán)大多是有關(guān)部門根據(jù)自身工作領(lǐng)域特點(diǎn)設(shè)定的，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、政策性、技術(shù)性，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員行使。而在長(zhǎng)期實(shí)踐中各部門也形成了一整套相應(yīng)的執(zhí)法思路和工作規(guī)范。而目前由于市場(chǎng)監(jiān)管部門職權(quán)中并無相應(yīng)的監(jiān)管職能，因此熟悉相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法業(yè)務(wù)的執(zhí)法人才較為缺乏。而伴隨職能劃轉(zhuǎn)，一些部門并未將相關(guān)的專業(yè)人員劃轉(zhuǎn)到市場(chǎng)監(jiān)管部門?？梢灶A(yù)見，一個(gè)時(shí)期內(nèi)，難以有效開展相關(guān)執(zhí)法工作，存在監(jiān)管隱患，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制。

二是辦案程序有沖突。目前各執(zhí)法部門一般都自行制定有行政處罰程序。如：《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》（商務(wù)部令2012年第6號(hào)）等。這些程序性規(guī)定在各業(yè)務(wù)主管部門尚存在的情況下，如何與市場(chǎng)監(jiān)管部門制定的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第2號(hào)）對(duì)接，如何適用也是一個(gè)難以協(xié)調(diào)解決的問題。

三是溝通協(xié)調(diào)難順暢。開展相關(guān)行政執(zhí)法工作，就必須及時(shí)掌握相關(guān)政策、法規(guī)的變化。而在各業(yè)務(wù)主管部門仍行使管理權(quán)，僅將執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)的情況下，就會(huì)出現(xiàn)案件定性處理上存在大量專業(yè)性問題，需各部門之間頻繁的進(jìn)行日常性、經(jīng)常性溝通、協(xié)調(diào)，而建立起行之有效的工作機(jī)制，仍需要在實(shí)踐中探索、磨合，在這一過程中不可避免地會(huì)影響到執(zhí)法效能的提升。

四是法律適用難處理。不同部門法律之間，難免會(huì)存在法規(guī)競(jìng)合、法律沖突的問題。如對(duì)報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收、拆解企業(yè)改裝報(bào)廢車等違法行為就可能存在與產(chǎn)品質(zhì)量法中以舊充新、以次充好等違法行為競(jìng)合的問題，由于是不同部門的法律規(guī)定，如何正確適用也存在疑難。

除上述問題外，還應(yīng)考慮改革要遵循循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)的方針。全國(guó)最早成立的市場(chǎng)監(jiān)管委成立都不到五年，各地方市場(chǎng)監(jiān)管部門絕大多數(shù)都是剛成立不久，整合還不到位，稽查執(zhí)法隊(duì)伍的建立、調(diào)整、充實(shí)也尚需時(shí)日，執(zhí)法工作剛處于起步、探索階段。在已經(jīng)賦予大量執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，短時(shí)間內(nèi)再集中劃轉(zhuǎn)一批新的執(zhí)法職能，恐難以很快的消化、融匯。很難避免履職不到位問題的發(fā)生，甚至?xí)霈F(xiàn)部分領(lǐng)域執(zhí)法的空窗期，會(huì)極大地增大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，不利于營(yíng)建良好的營(yíng)商環(huán)境！

承接劃轉(zhuǎn)職能應(yīng)采取的有效措施

必須要搞好整體設(shè)計(jì)。什么職能該轉(zhuǎn)，什么職能不轉(zhuǎn)；什么職能要立即轉(zhuǎn)，什么職能要分步轉(zhuǎn)，都要有一個(gè)通盤考慮，從上至下應(yīng)進(jìn)行整體研究、設(shè)計(jì)，不可各行其是。

成功劃轉(zhuǎn)一項(xiàng)執(zhí)法職能。必須要從人才、物質(zhì)保障、法規(guī)和協(xié)調(diào)四個(gè)方面著手。因此，應(yīng)從以下四個(gè)方面采取措施。

一是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，著力培養(yǎng)適應(yīng)職能劃轉(zhuǎn)需要的執(zhí)法人才。

搞好執(zhí)法工作的必要前提就是要有熟悉業(yè)務(wù)和政策法規(guī)的執(zhí)法人員。如各轉(zhuǎn)出的執(zhí)法部門有專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍編制或?qū)Ｂ殘?zhí)法崗位，應(yīng)在劃轉(zhuǎn)時(shí)一并將相關(guān)隊(duì)伍人員、編制劃轉(zhuǎn)。沒有專門或?qū)I(yè)執(zhí)法崗位的，要由職能轉(zhuǎn)出部門負(fù)責(zé)組織轉(zhuǎn)入職能的執(zhí)法部門人員的培訓(xùn)。必要時(shí)，對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)、執(zhí)法難度較大的執(zhí)法職能還應(yīng)組織執(zhí)法部門中的專業(yè)骨干集中輪訓(xùn)，待具備基本執(zhí)法技能后，開展相應(yīng)執(zhí)法工作。

二是加強(qiáng)開展相關(guān)執(zhí)法工作的物質(zhì)保障。

主要是落實(shí)編制、保障經(jīng)費(fèi)。使執(zhí)法部門具備開展執(zhí)法工作必備的物質(zhì)條件。應(yīng)以轉(zhuǎn)出部門為主，制定開展劃轉(zhuǎn)職能執(zhí)法工作必備條件的清單，將所需要的執(zhí)法物資、裝備和條件詳細(xì)列明，由財(cái)政部門從資金上給予充實(shí)、保障。合理設(shè)定編制人數(shù)，專編專用，定崗、定編、定責(zé)，從而從物質(zhì)和編制兩方面搞好劃轉(zhuǎn)職能的物質(zhì)保障工作。

三是圍繞職能劃轉(zhuǎn)，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。

首先，制定職能劃轉(zhuǎn)工作整體規(guī)劃。包含需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)的職能目錄，劃轉(zhuǎn)的時(shí)間、劃轉(zhuǎn)工作的具體要求和相關(guān)保障事項(xiàng)等，將職能劃轉(zhuǎn)工作統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃，嚴(yán)密部署，一體監(jiān)督落實(shí)。

其次，統(tǒng)一安排所涉及的職能劃轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的廢立改工作。能及時(shí)修改的涉及職能劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的立法項(xiàng)目要及時(shí)修法改訂；一時(shí)難以單獨(dú)修改的，可由立法部門會(huì)商有關(guān)部門出臺(tái)臨時(shí)性措施，排除法規(guī)方面存在的障礙；某些地方根據(jù)需要而單獨(dú)安排的職能劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)，所涉及的地方政府規(guī)章，可由地方政府及時(shí)安排職權(quán)劃分的調(diào)整。

再次，注重執(zhí)法程序、文書的建設(shè)。要根據(jù)職權(quán)行使的需要，認(rèn)真研究所接轉(zhuǎn)的職能與市場(chǎng)監(jiān)管部門現(xiàn)行的執(zhí)法職能的異同，研究相關(guān)程序上的差異，確定切合實(shí)際的執(zhí)法程序和執(zhí)法文書格式，保證辦理的劃轉(zhuǎn)案件做到證據(jù)確鑿、適法準(zhǔn)確、程序合法、文書規(guī)范，裁量適當(dāng)。

最后，注重執(zhí)法隊(duì)伍工作機(jī)制建設(shè)。建立健全執(zhí)法責(zé)任制、政治、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、執(zhí)法工作規(guī)則及黨風(fēng)廉政責(zé)任制，形成一整套完善的全鏈條執(zhí)法辦案工作機(jī)制，保障執(zhí)法工作的順利開展。

四是加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)出部門與轉(zhuǎn)入部門之間的溝通、協(xié)調(diào)，相互配合，做好職能劃轉(zhuǎn)的銜接工作。

第一、做好相關(guān)職能政策、法規(guī)方面的接轉(zhuǎn)工作。特別是一些重要的政策性文件、制度規(guī)定以及檔案資料，需要移交的應(yīng)及時(shí)移交，需要講解注意的事項(xiàng)，要交代清楚。

第二、設(shè)立合理的職能劃轉(zhuǎn)過渡期。在過渡期內(nèi)，職能轉(zhuǎn)出部門除參與對(duì)轉(zhuǎn)入部門執(zhí)法人員培訓(xùn)外，還應(yīng)由其負(fù)有經(jīng)驗(yàn)的人員具體指導(dǎo)相關(guān)執(zhí)法工作的開展，提供便利條件。

第三、加強(qiáng)日常性溝通協(xié)作機(jī)制建設(shè)。特別是對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)而并未劃轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管部門的管理事項(xiàng)，執(zhí)法部門如何理解、適用相關(guān)法律規(guī)定開展執(zhí)法工作，應(yīng)有經(jīng)常性的溝通渠道，做到專人負(fù)責(zé)，對(duì)口銜接，隨時(shí)溝通，密切配合、資源（信息）共享。

第四、統(tǒng)籌安排、共同規(guī)劃重大執(zhí)法安排，做到管理職能與執(zhí)法職能的無縫銜接。對(duì)于一些僅將執(zhí)法職能（處罰、檢查、強(qiáng)制等）劃轉(zhuǎn)的情況，應(yīng)由行使管理職能部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門共同制定、安排重大執(zhí)法計(jì)劃、執(zhí)法事項(xiàng)，將檢查、處罰、整改統(tǒng)籌考慮、安排，做到執(zhí)法與管理緊密銜接。