資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的困境及突破路徑分析
——以阜新市為例

王悅

（ 沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院， 遼寧沈陽 110036）

1 引言

2003 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《 關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，加快了東北老工業(yè)基地的發(fā)展步伐。 在實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的過程中，遼寧西北地區(qū)的朝陽、鐵嶺、阜新3 個城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較滯后，2008 年，遼寧省委、 省政府決定實施突破遼西北戰(zhàn)略；2013年，遼寧省委、省政府出臺了《 關(guān)于深入實施突破遼西北戰(zhàn)略的若干意見》；2015 年，遼寧省政府又發(fā)布了《 關(guān)于進一步深入實施突破遼西北戰(zhàn)略的意見》，為遼西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。 習(xí)近平總書記指出，遼西北地區(qū)要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生建設(shè)， 推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，推進生態(tài)環(huán)境保護，積極探索資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新路子， 努力形成活力迸發(fā)的新增長區(qū)。

2 阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型研究進展

資源枯竭型城市是指礦產(chǎn)等資源開發(fā)進入衰退或枯竭過程的城市， 一般都要經(jīng)歷輝煌—衰退—轉(zhuǎn)型的過程。 城市從輝煌的那一天起，意味著要為衰退之時付出沉重的代價。 阜新市是我國東北地區(qū)一座典型的資源枯竭型城市，地處遼西北，城市的興衰和煤炭資源緊密相連。在計劃經(jīng)濟時代，阜新市的煤炭儲量十分豐富，煤炭開采為國家做出了突出貢獻。全市21 個國有統(tǒng)配煤礦規(guī)模浩大， 被稱為“ 百里礦山”，生產(chǎn)了近7 億t 煤炭。 隨著煤炭資源的枯竭，帶來了一系列問題，從2000 年開始，全市經(jīng)濟發(fā)展陷入了前所未有的困境。 2001 年，國務(wù)院將阜新市確立為我國第一個資源型城市轉(zhuǎn)型試點市，從此，阜新市走上經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之路。截至目前，阜新市在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中取得了一定成績，但也面臨著諸多嚴峻挑戰(zhàn)。

資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個世界性課題。關(guān)于阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題， 學(xué)者們進行了相關(guān)的研究，取得了豐富的成果。 總體來看，研究內(nèi)容主要分為兩個方面， 一是從包括阜新市在內(nèi)的所有資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進行分析，如馬克、李國軍（ 2012）對我國資源枯竭型城市10 年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型基本經(jīng)驗與啟示及城市可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)進行了分析［1］。 黃雪琴、王婷婷（ 2015）引入生態(tài)效率概念，基于能值生態(tài)足跡法，評價了我國資源型城市的生態(tài)效率［2］。孫浩進（ 2014）研究了我國資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的效果、瓶頸與路徑創(chuàng)新［3］。二是單獨就阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進行分析，如孫平軍、修春亮等（ 2010）在對經(jīng)濟系統(tǒng)脆弱性概念進行界定的基礎(chǔ)上， 通過構(gòu)建脆弱性評估模型，結(jié)合熵值法，對阜新市1991—2006 年經(jīng)濟系統(tǒng)脆弱性進行了動態(tài)評價， 并提出可持續(xù)發(fā)展的政策建議［4］。趙宏燕、白云升（ 2013）分析了阜新市人才困境的環(huán)境、理念、政策等方面的原因，提出了實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的有效路徑［5］。 吳春華等（ 2013）以阜新資源型城市為例， 基于最小阻力模型對其城市及農(nóng)村居民點適宜性評價進行了研究， 為其轉(zhuǎn)型發(fā)展在用地選擇上提供了理論依據(jù)及決策支持［6］。

近年來， 東北三省經(jīng)濟增速普遍放緩， 形成了“ 新東北現(xiàn)象”， 阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。在這一背景下，阜新市作為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的樣本， 如何實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型新的突破和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是一個非常值得研究的問題， 具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。 本文將在分析新時期阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上， 提出城市突破經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境的相關(guān)政策建議， 為資源型城市進一步實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及可持續(xù)發(fā)展盡綿薄之力。

3 阜新市經(jīng)濟衰退的根源

3.1 煤炭資源的特殊性

煤炭資源來自于自然界， 具有不可再生性，因此，煤炭產(chǎn)業(yè)存在特殊的周期性，經(jīng)過一段時期的開采必然進入衰退期， 導(dǎo)致煤炭資源型產(chǎn)業(yè)本身的不可持續(xù)性。 煤炭資源產(chǎn)業(yè)的開采對生態(tài)環(huán)境影響較大，容易造成廢水、廢氣、廢渣污染以及地面塌陷等次生地質(zhì)災(zāi)害、水土流失和土地沙化等環(huán)境污染，存在較大的負外部性。

3.2 人才的流失

中華人民共和國成立后， 實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，對煤炭資源實施無償開發(fā)，執(zhí)行的是“ 資源無價、礦產(chǎn)品低價、加工產(chǎn)品高價”的政策，城市自身積累較弱，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、環(huán)境污染嚴重、自然環(huán)境惡劣的局面。 20 世紀80 年代后，國家開放沿海城市，對其實施一系列的優(yōu)惠政策。阜新市地處內(nèi)陸，無法享受國家提供的優(yōu)惠政策。阜新市在吸引人才、 資金和技術(shù)方面與沿海發(fā)達城市相比處于絕對劣勢， 本市的高水平人才被吸引到發(fā)達地區(qū)的非資源型城市，導(dǎo)致城市經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。

3.3 缺乏可持續(xù)發(fā)展機制

在計劃經(jīng)濟條件下， 煤炭資源的產(chǎn)品價格完全由國家實施計劃，國家制定的煤炭價格長期偏低，因此，阜新市大量的煤炭企業(yè)無法進行足夠的積累，不能針對煤炭企業(yè)職工進行人力資本投資， 無法提升職工的素質(zhì)， 煤炭企業(yè)破產(chǎn)以后產(chǎn)生大量的下崗職工，難以適應(yīng)社會需求找到新的工作。由于缺乏城市資源枯竭預(yù)警機制、 資源型城市環(huán)境治理機制以及煤炭產(chǎn)業(yè)衰退的援助機制， 在煤礦開采繁盛時期沒有考慮預(yù)存資金，到后期治理時期已是困難重重。

3.4 部分官員貪污腐敗

在阜新市經(jīng)濟發(fā)展落后、轉(zhuǎn)型困難的同時，一些政府官員無視黨紀國法，貪污腐敗，破壞了自由的市場競爭環(huán)境，阻礙了城市的健康發(fā)展。這些官員身居要職，不能廉潔奉公，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型危害極大。

4 阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

4.1 環(huán)境污染嚴重

一方面，阜新地區(qū)由于長時期的煤炭開采，生態(tài)環(huán)境遭受到了嚴重破壞，大氣污染嚴重。具體表現(xiàn)在以下方面： 在煤炭資源開采過程中產(chǎn)生了總面積達288.5 萬m2的矸石山；采煤中產(chǎn)生的廢水懸浮物、酸度及金屬含量都較高， 在排出過程中污染了淺層地下水；阜新海州露天礦破產(chǎn)，留下了一個長4 km、寬2 km、直徑深度為300 多米的大型深坑，其規(guī)模相當(dāng)于1 120 個標準足球場。 礦坑內(nèi)殘余煤炭自燃，每日有害氣體彌漫空中，煙霧繚繞。 另一方面，阜新市地處科爾沁沙地東南邊緣， 屬于半干旱季風(fēng)性大陸氣候，常年多刮西北和東南大風(fēng)，雨量不足。

4.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢

合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中具有重要影響。由于阜新市長期依賴煤炭資源開采，煤電在地方經(jīng)濟占比超過一半， 在城市經(jīng)濟發(fā)展中缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動力，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一［7］。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、第二產(chǎn)業(yè)比重較高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。雖然在1986 年提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意見和措施，但是并未取得理想成效。 目前，阜新市已經(jīng)將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為城市持續(xù)替代產(chǎn)業(yè)， 但是農(nóng)業(yè)的發(fā)展難以持續(xù)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

4.3 高校發(fā)展存在困境

實現(xiàn)阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，推動阜新市經(jīng)濟發(fā)展，一個重要條件就是人力資源的支撐。 高等學(xué)校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新、社會服務(wù)和引領(lǐng)文化的責(zé)任，是地方經(jīng)濟發(fā)展的“ 助推器”。 2019 年，遼寧省全省共有普通高等學(xué)校115 所，其中，本科院校64 所，阜新市僅有1 所本科院校——遼寧工程技術(shù)大學(xué)。 該校在1978 年被國務(wù)院確定為全國首批88 所重點院校之一，享有煤炭行業(yè)“ 黃埔軍?！钡拿雷u。但由于坐落在資源型城市、地理位置偏僻等原因，造成該校人才流失嚴重。“ 九五”“ 十五”期間，學(xué)校大批業(yè)務(wù)骨干（ 教授40 人、副教授103 人）流失，數(shù)量巨大的教師隊伍斷層給學(xué)校帶來難以彌補的損失。 進而學(xué)校在國家“ 211”工程大學(xué)評比中沒有入圍，失去了良好的發(fā)展機遇， 難以創(chuàng)造昔日在全國乃至國際上的輝煌成就。 2018 年開始，遼寧省高考一本與二本錄取批次合并，學(xué)校失去了一本招生的優(yōu)勢，招生分數(shù)線出現(xiàn)下滑，生源質(zhì)量降低，發(fā)展面臨新的困境。

5 阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型突破困境的對策

2012 年11 月， 習(xí)近平總書記在人民大會堂同中外記者見面時指出，“ 人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。 ” 資源型城市突破經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境， 實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是順應(yīng)全市人民對美好生活的向往，增進人民福祉的偉大工程。為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利， 結(jié)合阜新市經(jīng)濟衰退產(chǎn)生的根源及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)， 提出以下幾點政策建議。

5.1 大力治理環(huán)境污染

阜新市環(huán)境污染嚴重，加大環(huán)境治理力度，確保生態(tài)環(huán)境逐年改善，營造宜居環(huán)境已經(jīng)迫在眉睫。應(yīng)大力引進環(huán)境治理方面的專門人才， 利用國內(nèi)外環(huán)境監(jiān)測與治理的先進技術(shù)，盡快改善全市生態(tài)環(huán)境。目前，在大氣污染治理方面，政府應(yīng)充分承擔(dān)起全市大氣環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任， 嚴格控制燃煤和污染物排放總量，推廣采用新能源、清潔能源，嚴禁粉塵廢氣污染嚴重的企業(yè)進行生產(chǎn)， 并加大對環(huán)境污染企業(yè)的懲處力度。 大力種植植被， 提高城市植被覆蓋率，改善氣候條件，降低風(fēng)速、減少風(fēng)沙。在水污染方面，確保居民飲用水安全，凈化水質(zhì)。發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，禁止使用高殘留農(nóng)藥灌溉農(nóng)田。建立新型種植業(yè)，實現(xiàn)土地改良。另外，應(yīng)動員全社會的力量參與環(huán)境治理，通過普及宣傳環(huán)境保護科學(xué)知識，設(shè)立環(huán)境污染舉報電話，發(fā)揮輿論和群眾的監(jiān)督作用，調(diào)動廣大人民群眾治理環(huán)境污染的積極性。

5.2 合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

資源型城市應(yīng)完善城市產(chǎn)業(yè)體系， 克服對傳統(tǒng)煤炭資源的依賴性，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。具體從阜新市來看，第一，應(yīng)培養(yǎng)支柱產(chǎn)業(yè)，重視發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)、石油裝備產(chǎn)業(yè)、有色金屬產(chǎn)業(yè)、汽車及零部件產(chǎn)業(yè)、新型電子業(yè)等［8-9］。第二，支持農(nóng)產(chǎn)品加工的發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，積極參加全國農(nóng)產(chǎn)品展銷會，大力推介本市特色農(nóng)產(chǎn)品，擴大特色品牌農(nóng)產(chǎn)品的影響力［10］。第三，加快旅游業(yè)發(fā)展，阜新市文化底蘊深厚，查海遺址、海棠山、瑪瑙城、溫泉養(yǎng)生、蒙古族自治縣的民族文化深具魅力， 應(yīng)對這些旅游地點進行重點投資建設(shè)，并利用電視、網(wǎng)絡(luò)媒體等途徑在全國范圍內(nèi)大力宣傳資源型城市的旅游資源，開拓交通線路，吸引全國各地游客到資源型城市觀光游覽。

5.3 支持高校建設(shè)

遼寧工程技術(shù)大學(xué)作為阜新市唯一的一所本科高校，已為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)了近70 年，在阜新市經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的位置， 通過大力支持高校建設(shè)，為地方發(fā)展提供人才和智力支撐，能更快地促進阜新市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型， 具體可從以下幾方面著手：第一，師資力量援建。長期以來，遼寧工程技術(shù)大學(xué)由于地理位置等原因難以吸引高端人才， 京沈高鐵的開通，使得沈陽—阜新僅需約1 h、北京—阜新僅需約2 h、哈爾濱—阜新僅需約3 h，交通條件的改善為“ 雙一流”高校援建遼寧工程技術(shù)大學(xué)提供了便利，可聘請東北大學(xué)、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、 哈爾濱工程大學(xué)等高校教師進遼寧工程技術(shù)大學(xué)進行授課和舉辦學(xué)術(shù)講座， 提升學(xué)校的辦學(xué)實力和影響力，推動學(xué)?？焖侔l(fā)展。 第二，阜新市為煤炭資源城市，遼寧工程技術(shù)大學(xué)的地礦類學(xué)科為學(xué)校傳統(tǒng)優(yōu)勢學(xué)科，學(xué)校擁有1 個國家重點（ 培育）學(xué)科、3 個遼寧省一流建設(shè)學(xué)科、9 個省級重點學(xué)科，建有1 個教育部重點實驗室、18 個省部級重點建設(shè)實驗室。要在原有重點學(xué)科建設(shè)經(jīng)費基礎(chǔ)上，進一步加大學(xué)科建設(shè)資金投入力度，加大對實驗室的資助，推動優(yōu)勢學(xué)科發(fā)展和提高辦學(xué)水平。第三，順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求，及時調(diào)整學(xué)科專業(yè)設(shè)置，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，增設(shè)社會需求較大的新專業(yè)，鼓勵學(xué)有余力的學(xué)生輔修新專業(yè)及其他專業(yè)第二學(xué)位，拓寬就業(yè)渠道。

5.4 加大反腐力度

資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型比非資源型城市更加需要風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，因此，要嚴厲打擊腐敗行為，加大反腐力度。 第一，加強對黨員干部的思想教育，以各地貪污腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部典型事例為反面教材，以多種渠道和多種形式開展深刻警示教育。第二，認真貫徹落實中共中央辦公廳印發(fā)的《 關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，完成監(jiān)察委員會組建工作， 實現(xiàn)對全市所有公職人員監(jiān)察的全覆蓋，時時刻刻監(jiān)督公職人員有無腐敗行為，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面。 第三，發(fā)動群眾、依靠群眾， 積極接受人民群眾對貪污腐敗行為的監(jiān)督舉報，制定獎勵措施，認真查處群眾舉報的問題，對任何人的腐敗問題一查到底，絕不姑息。