中國(guó)省級(jí)土壤污染防治立法實(shí)踐及建議*

崔 軒 劉瑞平 王夏暉

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

2019年1月1日，我國(guó)正式實(shí)施《土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤法》)，填補(bǔ)了我國(guó)土壤污染防治方面的立法空白?！锻寥婪ā返念C布，是我國(guó)土壤環(huán)境管理工作的重要“里程碑”，為打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了法律保障。

《土壤法》以法律形式明確了我國(guó)土壤污染防治規(guī)劃、普查、監(jiān)測(cè)等方面的基本制度，以及預(yù)防和保護(hù)制度、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任制度、農(nóng)用地分類管理制度、建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度等專項(xiàng)制度[1]。但由于我國(guó)土壤污染防治立法工作起步較晚、基礎(chǔ)較弱、經(jīng)驗(yàn)不足，因此目前我國(guó)土壤污染防治法制體系仍處于建設(shè)階段，在推進(jìn)落實(shí)方面尚缺乏有力抓手，很多內(nèi)容只是進(jìn)行了較為宏觀的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，還需要地方自主進(jìn)行創(chuàng)新性探索[2]。

《土壤法》出臺(tái)后，各省份結(jié)合本地實(shí)際，積極開展省級(jí)土壤污染防治立法探索，對(duì)《土壤法》中一些較為宏觀的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和具體化，以提高可操作性和落地性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有10個(gè)省份正在研究制定本地區(qū)的土壤污染防治相關(guān)法規(guī)。北京市、江蘇省、云南省等省份已將土壤污染防治條例編制納入了立法計(jì)劃，已啟動(dòng)前期研究工作；江西省、河南省、湖南省已編制完成省級(jí)土壤污染防治條例或辦法(草案)，已進(jìn)入審議階段；天津市、山西省、山東省、廣東省均已出臺(tái)相關(guān)省級(jí)法規(guī)，在秉承地方立法不抵觸國(guó)家法規(guī)的原則基礎(chǔ)上，突出了亮點(diǎn)特色，增強(qiáng)了地方可操作性。此外，湖北省于2016年已早于《土壤法》頒布實(shí)施《湖北省土壤污染防治條例》，但由于當(dāng)時(shí)的立法背景和思路有所不同，其架構(gòu)、體例和相關(guān)條款要求與《土壤法》不完全一致，因此也正在重新研究修訂中。

本研究對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的《天津市土壤污染防治條例》《山西省土壤污染防治條例》《山東省土壤污染防治條例》《廣東省實(shí)施〈土壤污染防治法〉辦法》(以下分別簡(jiǎn)稱天津條例、山西條例、山東條例、廣東辦法)進(jìn)行梳理，在細(xì)化內(nèi)容、提高可操作性、突出地方特色等方面進(jìn)行研究討論，形成相關(guān)政策建議，為完善國(guó)家土壤污染防治管理體系和省級(jí)土壤污染防治立法提供參考。

1 各地省級(jí)立法特點(diǎn)分析

1.1 細(xì)化內(nèi)容，為《土壤法》的真正落實(shí)提供了有力的保障

1.1.1 細(xì)化規(guī)劃方面的要求

規(guī)劃是各方面開展工作的重要依據(jù)和指南。土壤污染防治工作涉及多部門的多種規(guī)劃，除《土壤法》規(guī)定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和土壤污染防治的專項(xiàng)規(guī)劃外，天津條例提出將農(nóng)用地土壤污染防治的內(nèi)容納入農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；山東條例提出在涉及土地利用的國(guó)土空間規(guī)劃等規(guī)劃中要明確對(duì)土壤以及地下水可能造成的不良影響和相應(yīng)的預(yù)防措施；廣東辦法明確要求縣級(jí)以上人民政府自然資源部門編制的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求。從制度上將土壤污染防治內(nèi)容納入有關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃中，為防止生態(tài)環(huán)境部門“單打獨(dú)斗”，推動(dòng)部門協(xié)調(diào)配合提供了強(qiáng)有力的保障。

另外，除了省級(jí)層面細(xì)化規(guī)劃要求外，山東條例還提出縣級(jí)人民政府和化工園區(qū)、涉重金屬排放的產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土壤污染防治規(guī)劃制定實(shí)施方案，要求重點(diǎn)區(qū)域的基層管理部門應(yīng)按照本地區(qū)土壤污染防治要求確定重點(diǎn)任務(wù)和工作目標(biāo)，落實(shí)主體責(zé)任。

1.1.2 補(bǔ)充建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的啟動(dòng)條件

《土壤法》分別在第59條第1款和第2款中規(guī)定了兩種情形：土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查中表明有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的，用途擬變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，需要開展調(diào)查并由生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同自然資源部門組織評(píng)審。在此基礎(chǔ)上，天津條例增加“有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革、制藥、農(nóng)藥等可能造成土壤污染的行業(yè)企業(yè)以及污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、工業(yè)集聚區(qū)等關(guān)停搬遷的”需要主動(dòng)調(diào)查，明確了需要主動(dòng)開展調(diào)查的行業(yè)，降低了執(zhí)法人員權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)，既降低了有污染而被忽視的風(fēng)險(xiǎn)，又避免了“運(yùn)動(dòng)式”的任性污染治理和執(zhí)法監(jiān)管。山西條例增加了土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)開展土壤污染狀況調(diào)查的7種情形，也起到類似的作用，其中第2種情形“用途擬變更為食品加工儲(chǔ)存用地或者農(nóng)用地的”更是考慮了食品安全的問題。

1.1.3 完善信用信息公開相關(guān)內(nèi)容

土壤環(huán)境信息公開的責(zé)任主體包括政府、企業(yè)、土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人等，但我國(guó)政府土壤信息公開機(jī)制尚不成熟，監(jiān)管方面還存在不足[3]。在當(dāng)前簡(jiǎn)化行政審批的背景下，依靠信用系統(tǒng)規(guī)范有關(guān)責(zé)任主體的相關(guān)活動(dòng)是一個(gè)必需且有效的手段?！锻寥婪ā返?0條提出將從事土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的單位和個(gè)人的執(zhí)業(yè)情況納入信用系統(tǒng)管理。在此基礎(chǔ)上，山東條例另外新增了3類責(zé)任主體——土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和評(píng)審評(píng)估專家，將這3類責(zé)任主體的環(huán)境違法信息錄入信用系統(tǒng)管理。天津條例則要求將依法查處的違法信息及處罰都納入信用系統(tǒng)管理，范圍較之《土壤法》明顯擴(kuò)大。

1.2 提出法律執(zhí)行層面的具體要求，增強(qiáng)可操作性

1.2.1 明確相關(guān)管理制度的時(shí)限要求

為提高省級(jí)立法的可操作性，各省份省級(jí)立法明確規(guī)定了相關(guān)管理制度的時(shí)限要求。《土壤法》規(guī)定，土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位要制定拆除工作方案并備案，但未明確時(shí)限，《企業(yè)拆除活動(dòng)污染防治技術(shù)規(guī)定(試行)》也只提出了方案編制要求，未提及時(shí)限。關(guān)于拆除方案/備案時(shí)限，山西條例和山東條例均明確提出土壤污染防治工作方案應(yīng)當(dāng)在拆除活動(dòng)前15個(gè)工作日內(nèi)報(bào)相關(guān)部門備案。關(guān)于評(píng)審時(shí)限，山東條例明確要求，在收到申請(qǐng)后15個(gè)工作日內(nèi)，生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同自然資源部門應(yīng)組織專家進(jìn)行評(píng)審，此要求可有效防止因管理部門拖延而影響后續(xù)的土地開發(fā)利用等活動(dòng)。

此外，山東條例要求土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位按照監(jiān)測(cè)規(guī)范對(duì)其用地每年至少開展1次土壤和地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)，嚴(yán)于生態(tài)環(huán)境部的《在產(chǎn)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南(征求意見稿)》對(duì)土壤和地下水規(guī)定的監(jiān)測(cè)頻次(表層土壤2年1次、深層土壤4年1次、地下水每年1次)。

1.2.2 明確參與部門和管理主體

《土壤法》有些條款并未明確具體參與部門或管理主體。山東條例明確了重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況詳查由生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門組織開展。山西條例和山東條例均明確了土壤污染狀況調(diào)查由市級(jí)有關(guān)部門組織評(píng)審。廣東辦法明確了建設(shè)用地土地使用權(quán)已經(jīng)收回但是尚未出讓的，由所在地負(fù)責(zé)收儲(chǔ)土地的人民政府負(fù)責(zé)組織開展調(diào)查評(píng)估；重度污染農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，由所在地縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織開展調(diào)查評(píng)估。

1.2.3 明確土壤污染防治基金籌措渠道和使用辦法

《土壤法》提出了建立省級(jí)土壤污染防治基金的要求，因此天津條例、山西條例和山東條例均明確要求建立省級(jí)土壤污染防治基金。對(duì)于因?qū)嵤┗蛘呓M織實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等活動(dòng)所支出的費(fèi)用，《土壤法》提出由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)。但在實(shí)踐工作中，存在部分地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高或亟需開發(fā)利用的情況，天津條例和山東條例提出地方政府可以先行組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，但應(yīng)當(dāng)向土壤污染責(zé)任人追償支出費(fèi)用，而且山東條例進(jìn)一步明確將追償所得納入土壤污染防治基金。

1.2.4 嘗試探索評(píng)審的具體要求

山東條例提出評(píng)審方式以專家評(píng)審為主，要求“省人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同自然資源部門建立評(píng)審專家?guī)臁?，評(píng)審費(fèi)用不得納入土壤污染責(zé)任人所支出的費(fèi)用內(nèi)。

1.3 結(jié)合本地實(shí)際，突出地方特色

1.3.1 針對(duì)地方特色產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域提出土壤污染防治要求

山西條例針對(duì)山西省近年來利用煤矸石、粉煤灰填充復(fù)墾造地項(xiàng)目的大面積實(shí)施，要求制定利用工業(yè)固體廢物填充復(fù)墾造地和生態(tài)修復(fù)的技術(shù)規(guī)范，針對(duì)重金屬污染、礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)固體廢物堆場(chǎng)、土地復(fù)墾等重點(diǎn)領(lǐng)域提出了具體預(yù)防和保護(hù)措施[4]。天津條例要求從事加油站經(jīng)營(yíng)、油品運(yùn)輸、油品貯存等活動(dòng)的單位，從事車船修理、保養(yǎng)、清洗等活動(dòng)的單位，以及其他從事化學(xué)品貯存經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位加強(qiáng)土壤污染預(yù)防。山東條例提出將符合要求的有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采加工、化工、醫(yī)藥、焦化、制革、電鍍、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)、固體廢物填埋等行業(yè)企業(yè)納入土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位。

1.3.2 創(chuàng)新提出地方特色條款

天津市出產(chǎn)小站稻、沙窩蘿卜、茶淀葡萄等名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品，因此天津條例提出加強(qiáng)對(duì)名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的土壤環(huán)境保護(hù)，防止土壤和農(nóng)產(chǎn)品污染[5]；為配合京津冀協(xié)同發(fā)展，天津條例提出推動(dòng)與北京市、河北省及周邊地區(qū)建立土壤污染防治協(xié)商機(jī)制，做好區(qū)域土壤污染防治工作；天津條例提出鼓勵(lì)有條件的學(xué)校開展土壤污染防治專業(yè)技術(shù)教育，強(qiáng)化人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)高校環(huán)境工程及相關(guān)專業(yè)設(shè)立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和治理研究方向。山西條例提出對(duì)過期報(bào)廢農(nóng)藥也要進(jìn)行監(jiān)管，提出了重金屬的具體排放要求及相應(yīng)處罰準(zhǔn)則。山東條例提出不得委托同一單位從事土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果評(píng)估等活動(dòng)，要求修復(fù)工程應(yīng)在原址上進(jìn)行。廣東辦法也提出了跨行政區(qū)域的土壤污染防治應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；提出了依托全省電子政務(wù)云平臺(tái)和政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建土壤環(huán)境信息平臺(tái)；提出了土壤修復(fù)工程要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理。

2 各地省級(jí)立法的問題與不足

2.1 部分條款與現(xiàn)有有關(guān)管理制度不銜接

2.1.1 “污染地塊”概念的提出值得商榷

山西條例在第30條中提出了“污染地塊”的概念，并提出了相應(yīng)管理要求，而在《土壤法》“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”章節(jié)中并未提出此概念?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)曾提出“污染地塊”的概念，《辦法》還明確了“污染地塊”的定義，即“污染地塊”首先要是疑似污染地塊(專指從事過有色金屬冶煉等行業(yè)的用地)，然后污染物含量要超過有關(guān)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。而《土壤法》并未沿用這一概念，筆者認(rèn)為原因可能如下：一是考慮到“污染地塊”概念范圍較小，無法囊括所有存在污染的地塊；二是《土壤法》確定了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，如果要將污染地塊納入名錄還需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。另外，2019年修訂的建設(shè)用地土壤的HJ 25系列導(dǎo)則也刪除了“污染場(chǎng)地”相關(guān)概念，因此“污染地塊”的概念應(yīng)該會(huì)在后續(xù)土壤環(huán)境管理中逐步弱化。故而山西條例再次提出“污染地塊”的概念值得商榷。

2.1.2 農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)管控類別劃分依據(jù)不統(tǒng)一

山東條例第41條提出將農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)管控類別劃分為未污染、輕微污染、輕度污染、中度污染和重度污染5類來進(jìn)行管理，這可能是參考了已廢止的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618—1995)，而按照現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(GB 15618—2018)，農(nóng)用地土壤污染狀況類別分為未超篩選值、介于篩選值和管制值間、超過管制值3類。若按照《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》，農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分則不僅要考慮土壤污染狀況，還要考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的情況。因此，山東條例提出的農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)管控類別劃分依據(jù)未與國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。

2.2 部分條款落實(shí)難度大

山東條例對(duì)安全利用類和嚴(yán)格管控類耕地分別提出“阻斷或者減少相關(guān)污染物和其他有毒有害物質(zhì)”“阻斷相關(guān)污染物和其他有毒有害物質(zhì)進(jìn)入地塊”措施，以阻斷污染物進(jìn)入農(nóng)作物食用部分，但是由于有毒有害物質(zhì)現(xiàn)階段無法明確界定，含有重金屬的農(nóng)藥、化肥完全不使用也不現(xiàn)實(shí)，所以此條款后續(xù)落實(shí)還有一定難度。

山東條例還對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地修復(fù)方案的具體內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，其中提到了要求修復(fù)方案包括施工方案。一般來說，修復(fù)方案是單獨(dú)由技術(shù)單位編制的，是作為施工前招標(biāo)的必備條件的，如此規(guī)定可能就要求修復(fù)方案必須由施工單位來編制，這與現(xiàn)今普遍的項(xiàng)目管理流程存在一定的互斥性，落實(shí)起來也有難度。

2.3 部分制度仍缺乏可操作性

建設(shè)用地準(zhǔn)入管理制度是《土壤法》確定的一項(xiàng)重要制度，是防范建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、保障人居環(huán)境安全的核心制度。準(zhǔn)入管理具體要求不明確就可能導(dǎo)致部分地區(qū)片面追求土地開發(fā)進(jìn)度而忽略建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，最終引起毒地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)?！锻寥婪ā芬?guī)定“列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地”，但如何在規(guī)劃和供地管理環(huán)節(jié)實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入，國(guó)家層面尚未出臺(tái)具體的指導(dǎo)意見和操作細(xì)則。而對(duì)于《土壤法》關(guān)于“未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無關(guān)的項(xiàng)目”的規(guī)定，依據(jù)新修訂的《建筑法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門頒發(fā)施工許可證是無需考慮地塊是否修復(fù)到位的?！安坏米鳛椤笔遣坏靡?guī)劃，或者不得頒發(fā)規(guī)劃許可，還是要求“凈地出讓”？“禁止開工”如何界定，有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的施工許可證也不可以開工建設(shè)嗎？《土壤法》中沒有具體的可操作性細(xì)則，4個(gè)省份的省級(jí)立法亦未提出一些可供借鑒的可操作性方法。

《土壤法》第59條提出，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。那么對(duì)于由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，是否需要開展土壤污染狀況調(diào)查，目前尚存在爭(zhēng)議，而4個(gè)省份的省級(jí)立法也未對(duì)此問題提出具體可操作的方法。

3 建 議

3.1 加強(qiáng)立法前期工作，做好立法的必要性和可行性研究

3.1.1 深入開展立法論證

現(xiàn)階段我國(guó)土壤環(huán)境管理法制建設(shè)剛剛起步。省級(jí)有關(guān)部門應(yīng)對(duì)立法的必要性進(jìn)行深入、科學(xué)的論證，充分研究《土壤法》實(shí)施過程中有哪些制度需要完善，省級(jí)立法可以在哪些方面作更為詳盡和更有操作性的補(bǔ)充，避免“為立法而立法”。在確定本省份立法必要性的前提下，要摒棄“貪大求全”的心理，堅(jiān)持少而精的原則，使省級(jí)立法更好地發(fā)揮作用。

3.1.2 充分征求各方意見

土壤污染防治不能簡(jiǎn)單沿用水和氣的相關(guān)環(huán)境管理思路，要與時(shí)俱進(jìn)，不斷優(yōu)化調(diào)整。建議省級(jí)立法充分征求政府各有關(guān)部門和社會(huì)各界的意見，并與國(guó)家的最新土壤環(huán)境管理要求做好銜接，避免省級(jí)土壤污染防治立法與其他政府有關(guān)部門的規(guī)章出現(xiàn)不一致甚至相抵觸的情形。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家提出的新的管理思路和要求，建議各省份在省級(jí)立法中優(yōu)先開展探索，為國(guó)家層面實(shí)施提供實(shí)踐依據(jù)。例如國(guó)家《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中提出，對(duì)工業(yè)污染地塊，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式，地方在省級(jí)立法中可積極探索，提出具體要求。

3.2 以問題為導(dǎo)向，以經(jīng)驗(yàn)為依托，明確省級(jí)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域

3.2.1 充分考慮土壤污染的地方特點(diǎn)

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土壤污染的累積性等差異都導(dǎo)致我國(guó)土壤污染有很強(qiáng)的地域性。建議從本省份實(shí)際出發(fā)，在充分把握本省份特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)具有地方特色的條款，以有效解決本省份的具體問題。如長(zhǎng)江流域有關(guān)省份可以考慮如何有效監(jiān)管長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶化工污染整治的大批遺留污染地塊治理修復(fù)及再開發(fā)安全利用問題；廣東省、廣西壯族自治區(qū)應(yīng)考慮如何界定高背景區(qū)域有效防范農(nóng)產(chǎn)品種植的環(huán)境安全問題；湖南省、云南省等省份在礦產(chǎn)資源開發(fā)集中地帶要考慮如何做好源頭污染預(yù)防的問題。

3.2.2 總結(jié)和借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在近幾年的土壤環(huán)境管理工作中，許多地方本著問題導(dǎo)向的原則，也探索出了一定的管理經(jīng)驗(yàn)，如上海市在建設(shè)用地準(zhǔn)入管理方面提出的“凈地出讓”，即未經(jīng)治理修復(fù)合格，不得出讓；廣西壯族自治區(qū)在規(guī)劃許可角度提出的未經(jīng)治理修復(fù)合格，不得辦理相關(guān)規(guī)劃許可證；浙江省從規(guī)劃條件、規(guī)劃許可、施工許可的全過程監(jiān)管中提出的存在風(fēng)險(xiǎn)的地塊不得進(jìn)入相關(guān)用地程序。建議地方積極總結(jié)本地以往工作經(jīng)驗(yàn)，借鑒和吸納其他地區(qū)的有關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，在充分論證可行性的基礎(chǔ)上將其納入到本省份的省級(jí)立法中。

3.3 加快配套政策制定，加強(qiáng)依法治土體系建設(shè)

土壤污染防治立法落實(shí)的前提是配套制度完善，國(guó)家層面也正在開展這方面的探索，例如國(guó)家出臺(tái)了《土壤污染防治基金管理辦法》、修訂了建設(shè)用地土壤的HJ 25系列導(dǎo)則、研究起草了《土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》等。因此，各省份也要加強(qiáng)土壤污染防治立法的配套政策研究和制定，確保立法可落地、可實(shí)施。筆者建議的配套政策如下：研究制定土壤污染防治規(guī)劃、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位自行監(jiān)測(cè)規(guī)范、高背景值區(qū)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范；已經(jīng)確定設(shè)立土壤污染防治基金的省份，進(jìn)一步探索社會(huì)化運(yùn)行模式；探索農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的程序、方法。在配套政策出臺(tái)的基礎(chǔ)上，盡快開展土壤執(zhí)法能力建設(shè)，加大基層執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，提高地方土壤污染防治監(jiān)管能力和執(zhí)法水平。

4 結(jié) 語

我國(guó)土壤污染防治立法工作基礎(chǔ)薄弱，《土壤法》雖然為土壤污染防治相關(guān)環(huán)境管理工作指明了制度方向，但在實(shí)施過程中還會(huì)面臨諸多問題，省級(jí)立法應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷探索，以進(jìn)一步完善我國(guó)的土壤污染防治法制體系。