為全球環(huán)境治理貢獻中國智慧

◎李金惠（清華大學環(huán)境學院教授、聯(lián)合國環(huán)境署巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任）

中國在經(jīng)濟實力增強之后，在國際社會的話語權(quán)越來越大，在全球治理方面，中國怎么提供貢獻，怎么講好中國故事，怎么貢獻中國智慧，實際上也很關(guān)鍵。

全球治理如何走到今天

冷戰(zhàn)時期的治理沒有形成全球統(tǒng)一的機制，而是一種兩極分化的狀態(tài)。真正的全球治理概念的推動與落實是在1990年冷戰(zhàn)之后。1990年之后，由德國前總理勃蘭特提出了新的全球治理的理念。到1992年的時候，28位國際知名人士成立全球治理委員會?？梢钥吹?，歐美很多大學的公管學院都設有全球治理方面的研究機構(gòu)或者研究中心。

1995年，聯(lián)合國在成立50周年的時候，發(fā)布了《天涯若比鄰》的報告。這個報告對全球治理提出了比較明確的要素，例如“價值觀、規(guī)制、客體、主體和成效”五個方面的問題。全球治理不像法律、法規(guī)，它是很多事務、工作、活動的集成。它不是一種正式制度，而是互相之間為了達成特定的目標而形成的互動，這是治理的理念。治理的主體包括政府部門、國際機構(gòu)，包括聯(lián)合國機構(gòu)。當然，除了聯(lián)合國機構(gòu)，還有非正式的公民社會組織。比方說NGO（非政府組織），包括私營部門等，都是全球治理當中的一員。

經(jīng)濟的全球化帶來了一些負面的影響。資本、生產(chǎn)活動在全球的布局帶來一些問題。一個國家可以對該國相關(guān)的法律制度進行調(diào)整，但是在國際體系里沒有。全球化所帶來的負面影響，需要有一套規(guī)制來解決，包括勞工、貨物、貨幣等領域的問題。再一個，國際社會跟國家內(nèi)部一樣，國家作為一個行為體有它的利益。國家利益有時候是不可退讓的，不可讓渡的。這個時候必須有一套制度（來調(diào)整），讓大家籌措出資金來共同做事，或者有錢的出錢，有力的出力，這是全球治理發(fā)展的原因。在全球治理當中，各國做法不盡相同，比如西方國家強調(diào)社會治理，政府的強制性非常弱，而有的國家則政府很強勢。

全球治理可分三個層次

全球治理當中也分層次，比方全球?qū)哟?、地區(qū)層次、國家層次。近些年，地區(qū)層次的發(fā)展速度非?？?，歐盟就是一個新的區(qū)域治理的創(chuàng)新，東盟一體化進展也很快。還有一些平臺，比方中日韓三國在某些特定領域的合作。包括上海合作組織，這些都是全球治理當中非常重要的組成部分，而且近年來發(fā)展速度也非常快。

國家層次也是一樣，國家治理能力的提升與全球的經(jīng)濟實力布局有關(guān)系。過去，發(fā)達國家、發(fā)展中國家兩極分化，出現(xiàn)富人和窮人，但是現(xiàn)在有很多中間的，所以導致國家治理在形式上多種多樣，同時需求也越來越多。

在2008年金融危機之前，經(jīng)濟全球化的速度加快，出現(xiàn)了全球多極化趨勢。2008年金融危機到現(xiàn)在，反全球化的聲音越來越多，全球化的速度減緩了。各方的利益也進行了再分配，大國之間的利益博弈越來越強。這是全球治理發(fā)展的一些特點。

全球治理是大勢所趨

在全球治理上，七國集團在國際舞臺上發(fā)揮了非常重要的作用。一開始是英美，早期英國非常強勢，因為它有很多殖民地，不是現(xiàn)在英國的版圖，在那個階段是英美“兩超”的治理。到20世紀70年代，七國集團（G7，成員國包括美國、英國、德國、法國、日本、意大利和加拿大）成為國際舞臺上的引領者，這些國家的GDP在全球占70%，貿(mào)易總量占全球的50%，在國際事務當中的話語權(quán)增強，七國集團形成的一些政策性文件，國際上也非常重視。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，21世紀初又出現(xiàn)了新的跡象，就是把一些新興的經(jīng)濟體也囊括進來，比方中國、俄羅斯、印度等。1999年成立了G20的框架，2008年首次舉行G20（二十國集團）峰會，中國也舉辦過G20峰會。在國際舞臺上，從“兩超”到G7、G8、G20，整體來講是世界強國引領的全球治理體系。但是，我們可以看出從G7完全西方治理到現(xiàn)在東西方共治的發(fā)展趨勢。一般認為“東方”是發(fā)展中國家，這里的“東”與“西”不是地理位置上的東西。可以看出，所有的機制設置朝著共治的方向發(fā)展。這是一個大的趨勢。

全球治理也有制約因素

全球治理當中的主體還是主權(quán)國家或者國家之間的治理，這是最重要的部分。雖然有主權(quán)國家的治理，有國際組織的治理，也有非政府組織公民社會的治理，整體來講最重要還是政府的治理。全球治理也有制約的因素，比方我們稱聯(lián)合國為“Organization”，不稱為“政府”。雖然在中國人眼里，聯(lián)合國的官好像比某一個國家的要大，實際上聯(lián)合國秘書長的權(quán)力沒那么大，因為各個國家讓渡的權(quán)力非常有限。所以，世界是沒有政府的，這也造成了執(zhí)行力不足。

包括國際環(huán)境法，大家認為它是個軟法，為什么是軟法？因為最后出現(xiàn)不遵約的情況也就是在文件里表達一下，或者某個機構(gòu)在會上批評一下，這說明機制是有缺失的。當然，還有價值觀等方面的一些差異導致難以達成共識，這也是限制因素。另外，社會參與力度變大之后，官方的政策還會受到社會的影響，這在環(huán)境領域非常突出。

環(huán)境問題催生全球環(huán)境治理

全球環(huán)境治理是怎么來推動的呢？最早是一系列里程碑式的文件給我們敲響了警鐘。此后，主要是以聯(lián)合國環(huán)境署的成立作為標志。1973年，聯(lián)合國環(huán)境署作為聯(lián)合國統(tǒng)籌全世界環(huán)保工作的權(quán)威機構(gòu)正式成立，全球環(huán)境治理的框架始終圍繞（聯(lián)合國環(huán)境署）展開。在發(fā)展過程當中，聯(lián)合國環(huán)境署的發(fā)展并不是一直向上的，而是在波動中發(fā)展。

當環(huán)境問題突出的時候，很多機構(gòu)就會參與到環(huán)境事務中來。

比如，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（United Nations Industrial Development Organization，UNIDO）、世界衛(wèi)生組織（The World Health Organization，WHO）、聯(lián)合國發(fā)展署等一些機構(gòu)都在開展環(huán)境有關(guān)的工作。這就造成了全球資源的利用不充分。雖然大家都在做同一件事，卻缺少協(xié)調(diào)機制，所以聯(lián)合國一直在討論怎么加強聯(lián)合國機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

聯(lián)合國環(huán)境署是聯(lián)合國下屬機構(gòu)，不是獨立的組織。聯(lián)合國的工發(fā)組織等是獨立的機構(gòu)，但也屬于聯(lián)合國系統(tǒng)。還有一種區(qū)域?qū)哟蔚模确絽^(qū)域性的部長會議，還有民間社會，這是組織結(jié)構(gòu)。全球有700多個公約，也有人說500多個公約，這與環(huán)境認定的范圍有關(guān)系。不管怎么說，這是一個非常龐大的體系。

在國際資金機制里，我們過去往往看到的是國際機構(gòu)的資金。來自官方的資金，日本或許多一些，現(xiàn)在歐盟還有一些資金可以用，但是我們往往會忽略國內(nèi)的自有資金和國內(nèi)的私營部門的資金，這是我們在國際履約過程當中理解上的一些缺陷。最近幾年，聯(lián)合國在推動伙伴關(guān)系計劃，大大加強了私人部門的投資。國內(nèi)很多人做的其實是履約工作，但沒有把它上升到履約的高度。

全球環(huán)境治理體系逐步加強

全球環(huán)境治理出現(xiàn)很多問題，需要進一步的協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)的主要是聯(lián)合國機構(gòu)的增強，到底聯(lián)合國環(huán)境署的機構(gòu)應該怎么發(fā)展？所以，也有人提出從聯(lián)合國到聯(lián)合國環(huán)境組織，到世界環(huán)境組織等方案。

這些方案在推進的過程中難度非常大，因為它要加強地位，就需要征求所有聯(lián)合國成員國的同意。后來，推動者發(fā)現(xiàn)難度很大，所以就改為在實質(zhì)性的工作上加以推動。例如，環(huán)境問題不再是單純的末端治理，而是要尋求發(fā)展綠色經(jīng)濟，同時加大科學要素的作用，來解決環(huán)境問題。所以，聯(lián)合國的一些會議是把科學、政策和商業(yè)這三個維度的工作結(jié)合起來，來推動國際環(huán)境治理的。目前來講，很多資金機制是創(chuàng)新機制。但是，全球環(huán)境治理還存在很多問題，比如一些開倒車的現(xiàn)象。

聯(lián)合國最終加強了聯(lián)合國環(huán)境署的地位，從原來58個成員國的理事會發(fā)展為全體聯(lián)合國成員國的聯(lián)合國環(huán)境大會，這產(chǎn)生了非常大的社會影響。第一次聯(lián)合國環(huán)境大會只有1000人左右參與，到這個時候已達到5000人左右的規(guī)模，這說明參與的力度非常大。涉及的領域不再僅僅限于陸地上，還延伸到了海洋，例如海洋塑料的話題。其實，海洋塑料主要還是要從陸上控制，因為80%以上是陸源導致的。

聯(lián)合國環(huán)境大會形成決議之后，在聯(lián)合國的國際法系統(tǒng)，如《巴塞爾公約》（《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》的簡稱），形成了相關(guān)的一些條款，確認污染屬性。很多國家也出臺塑料方面的一些禁令，等等。這些都是環(huán)境治理體系進一步加強的重要標志。

中國積極參與全球治理

中國在全球環(huán)境治理過程當中也發(fā)揮了重要作用。我國參與其中最早是在20世紀70年代。后來，我們就逐漸跟著走，因為我們有很多環(huán)境治理的需求，需要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。發(fā)展到現(xiàn)在，我國是積極地參與全球治理。

我們在推動國際游戲規(guī)則的制定及理念上也發(fā)生了變化。過去，我們總是在強調(diào)共同但有區(qū)別的責任，發(fā)達國家責任要多一些，現(xiàn)在我們重視共同的責任和義務，這是思想觀念上的變化。積極參與而不是一味尋找理由、逃避責任。我們提供援助，倡導相互幫助，協(xié)力推進，這都是我們外交理念上的變化。這些理念在應對氣候變化談判、汞公約形成談判、蒙特利爾議定書的談判，充分地體現(xiàn)了我們在全球治理當中的作用。

創(chuàng)新舉措體現(xiàn)中國智慧

我們也有創(chuàng)新性的舉措，那就是中國的“一帶一路”倡議。未來，中國怎么去擔當，怎么去傳遞正能量，怎么貢獻中國方案等，都要求我們必須有創(chuàng)新。最近，我國在推動“無廢社會”、“無廢城市”的建立，新加坡也在推動無廢城市、無廢國家建設的舉措。我們創(chuàng)新的不光是固體廢物管理模式，實際上是生產(chǎn)和生活模式、綠色發(fā)展的模式，最終是要實現(xiàn)“無廢社會”。

我很早就參與“無廢城市”這項工作，從院士建議的提出到后來一系列環(huán)保部程序的跟蹤，到16個試點城市方案全部通過。我參加了13個試點城市方案的討論，負責3個城市試點方案的制定。我國推動綠色發(fā)展和其他國家不一樣。我們重在制度上的創(chuàng)新，其他國家更多的是從可持續(xù)消費，從社會的角度，從社會源、生活垃圾、再生資源的角度，而我們強調(diào)的是整體。

此前，我作為中國政府代表團成員參加了聯(lián)合國環(huán)境大會。我們把地方零廢棄的舉措放到了聯(lián)合國決議里。想放一個新的理念到聯(lián)合國決議里，實際上是很難的，因為很難達成共識。但是這一次非常順利，一次性就把它放進去了。這說明地方零廢棄的舉措是全球的共識，這是非常關(guān)鍵的一點，將來也許還會體現(xiàn)越來越多的中國智慧。

全球治理模式一直在變化和改革當中，與我國一樣。實際上，國際社會也是在變化當中的。另外，很多國際秩序趨于保守，我們?nèi)绾卧谶@種機制下創(chuàng)新？如何在國際資源越來越少的情況下推動全球治理？這對我們來說是非常重要的挑戰(zhàn)。另外，中國實力增強之后，話語權(quán)越來越大，怎么提供中國的貢獻，怎么講好中國的故事，實際上也很關(guān)鍵。