構(gòu)建現(xiàn)代化土壤污染防治體系守護(hù)黑土地的探討

楊月犁

大面積的土壤污染治理和修復(fù)是世界性難題，其復(fù)雜程度、資金投入和治理時(shí)間遠(yuǎn)超于空氣和水的治理，不能局限于出重拳、下猛藥，不計(jì)成本、不講科學(xué)地全部實(shí)現(xiàn)土壤污染修復(fù)、達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是必須有一套科學(xué)、安全、有效的現(xiàn)代化土壤污染防治體系，按照《土壤污染防治法》，全面落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，在保護(hù)土壤的基礎(chǔ)上，分類合理利用土地，采取不同的措施，分類別、分用途、分階段治理，逐步減少存量污染，最終確?！吧嗉馍系陌踩焙汀澳_下的安全”。

土壤污染現(xiàn)狀

2014年原環(huán)境保護(hù)部和原國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，重金屬、酞酸酯、抗生素、放射性核素、病原菌等各類污染物仍以多形態(tài)、多方式、多途徑進(jìn)入土壤環(huán)境，使我國(guó)土壤污染面積在擴(kuò)大、程度在提高、危害在加劇，土壤環(huán)境質(zhì)量存在進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)多家土壤污染調(diào)查企業(yè)報(bào)告，基于常規(guī)監(jiān)測(cè)指標(biāo)土壤環(huán)境質(zhì)量拐點(diǎn)預(yù)計(jì)在2040年左右，土壤污染將成為建設(shè)美麗中國(guó)的重大瓶頸問(wèn)題，土壤污染治理得好不好，直接影響污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的整體戰(zhàn)果，直接影響人民對(duì)美好生活的獲得感和幸福感。

遼寧省作為東北老工業(yè)基地的核心區(qū)域，重化工業(yè)分布密集、類型較多，污染物濃度高，有毒有害物質(zhì)長(zhǎng)期累積，土壤污染問(wèn)題較為突出。集中表現(xiàn)在4個(gè)方面：

一是有色金屬與鋼鐵冶煉的重金屬污染問(wèn)題突出，并通過(guò)水、固廢、大氣等傳輸途徑，造成土壤污染。比如沈陽(yáng)原鐵西工業(yè)區(qū)的沈陽(yáng)冶煉廠，其周邊土壤中鎘含量較高，葫蘆島鋅廠廠區(qū)周圍表層和亞表層土壤受到不同程度的鎘污染。

二是不適當(dāng)?shù)奈廴举Y源利用方式，形成了大面積農(nóng)田污灌區(qū)，造成典型的土壤有機(jī)、無(wú)機(jī)以及復(fù)合污染問(wèn)題。遼寧省污灌區(qū)分別受到石油類、重金屬和有機(jī)物污染，如沈陽(yáng)市張士灌區(qū)多年污灌后形成鎘污染農(nóng)田土壤區(qū)，灌區(qū)內(nèi)土壤鎘含量普遍超標(biāo)。

三是金屬礦開(kāi)采以及石油能源開(kāi)發(fā)，造成明顯的區(qū)域土壤環(huán)境問(wèn)題。例如，撫順—鞍山、海城—大石橋一帶礦山高強(qiáng)度開(kāi)采，造成土壤和地表水污染；遼河油田在石油開(kāi)采中，土壤中礦物油含量超出背景值。

四是密集型工業(yè)城市群導(dǎo)致區(qū)域間土壤污染長(zhǎng)期積累，待修復(fù)污染場(chǎng)地?cái)?shù)量大。阜新、撫順、盤錦、本溪、鐵嶺等城市依靠資源利用建成現(xiàn)有的城市群，土壤污染物呈明顯累積趨勢(shì)。例如，本溪鋼鐵企業(yè)周邊地區(qū)土壤中多環(huán)芳烴污染較重，有機(jī)、無(wú)機(jī)污染物呈明顯累積趨勢(shì)。

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，面對(duì)土壤污染治理的嚴(yán)峻形勢(shì)，環(huán)保人必須緊緊守住初心使命，勇于扛起重?fù)?dān)，充分認(rèn)識(shí)土壤污染防治的復(fù)雜性、反復(fù)性和長(zhǎng)期性，建立一套科學(xué)、安全、有效的現(xiàn)代化土壤污染防治體系。

對(duì)土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)深入，整體上我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固。土壤污染治理還處在摸底調(diào)查階段，土壤污染預(yù)防與治理結(jié)構(gòu)化體系沒(méi)有形成，《土壤污染防治法》實(shí)施全面成效沒(méi)有完全體現(xiàn)，土壤污染防治處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。特別是在新冠肺炎疫情防控和全世界經(jīng)濟(jì)下行的雙重壓力下，一些地方黨委、政府對(duì)土壤污染防治的認(rèn)識(shí)可能有所弱化，污染治理越往后越難、艱巨性日益凸顯，迎來(lái)了推進(jìn)土壤污染防治工作，解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。

把土壤污染防治工作作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)

2018年5月在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要全面落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，讓老百姓吃得放心、住得安心。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于土壤污染防治的重要論述，為做好新時(shí)代土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了強(qiáng)大的思想指引和根本遵循。在隨后的生態(tài)環(huán)境部貫徹落實(shí)會(huì)議的新聞通稿中，就有“加快”“抓緊”“等不起”“慢不得”和“坐不住”等8個(gè)與時(shí)間相關(guān)的詞匯，相比貫徹落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》5個(gè)方面要求的內(nèi)容中，只有2個(gè)與時(shí)間相關(guān)的詞語(yǔ)。由此對(duì)比可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部門攻堅(jiān)克難完成土壤污染防治任務(wù)的決心。土壤污染防治工作不再僅是一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，更是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作，相關(guān)人員必須進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，甘于打這場(chǎng)大仗、硬仗、苦仗，推動(dòng)突出土壤污染問(wèn)題逐步解決，以使廣大人民群眾有更多獲得感、幸福感。

把土壤污染防治工作作為一項(xiàng)多元主體的綜合協(xié)調(diào)工作

綜合協(xié)調(diào)是將各種因素合理搭配，將各方利益綜合平衡，將各種力量綜合調(diào)配，共同去實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)。土壤污染防治涉及生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等多個(gè)業(yè)務(wù)部門的政策、資金和技術(shù)支持，需要各級(jí)黨委、政府按照“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”要求抓好落實(shí)，需要各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、督察督辦部門跟蹤考核?，F(xiàn)代化的土壤污染防治，不可能僅停留在生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗，必須靠多部門、多層級(jí)立體化的聯(lián)防聯(lián)控，將“小環(huán)?！闭嬲D(zhuǎn)變?yōu)椤按蟓h(huán)?！?。

科學(xué)看待、辯證把握土壤污染防治工作

土壤污染防治過(guò)程復(fù)雜且漫長(zhǎng)，不是一朝一夕能完成的事情，需要不斷積累經(jīng)驗(yàn)、不斷探索道路，逐步形成現(xiàn)代化的土壤污染防治綜合體系。必須落實(shí)“六個(gè)做到”：一是把握正確的工作策略和方法，做到穩(wěn)中求進(jìn)，既打攻堅(jiān)戰(zhàn)，又打持久戰(zhàn)；二是做到統(tǒng)籌兼顧，既追求環(huán)境效益，又追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；三是做到綜合施策，既發(fā)揮好行政、法治手段的約束作用，又發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和技術(shù)手段的支撐保障作用；四是做到兩手發(fā)力，既抓宏觀，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、政策制定和統(tǒng)籌指導(dǎo)，又抓微觀，通過(guò)開(kāi)展強(qiáng)化監(jiān)督等推動(dòng)地方落實(shí)；五是做到點(diǎn)面結(jié)合，既整體推進(jìn)，又力求重點(diǎn)突破；六是做到求真務(wù)實(shí)，既妥善解決好歷史遺留問(wèn)題，又攻堅(jiān)克難，把基礎(chǔ)夯實(shí)。

樹(shù)立打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的人民戰(zhàn)爭(zhēng)意識(shí)

土壤污染防治反映民生，民生關(guān)乎民心，民心連著黨心。解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的土壤污染環(huán)境問(wèn)題，永遠(yuǎn)是做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。信心來(lái)自人民，工作依靠人民，必須發(fā)動(dòng)人民，打一場(chǎng)土壤污染防治攻堅(jiān)的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。一是做好宣傳，不留盲區(qū)，讓土壤污染防治理念深入人心，讓土壤環(huán)境保護(hù)行為成為自覺(jué)；二是鼓勵(lì)人民群眾、社會(huì)公益組織參與土壤環(huán)境保護(hù)工作，及時(shí)通報(bào)土壤防治工作方案，理清存在的問(wèn)題、明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)、落實(shí)任務(wù)責(zé)任，加大破壞土壤生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的打擊力度，公布問(wèn)題查處及整改情況應(yīng)“快”“準(zhǔn)”“狠”；三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題，不斷提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，逐步構(gòu)建“人人參與、人人共治、人人監(jiān)督、人人共享”的土壤污染防治大格局。

構(gòu)建現(xiàn)代化土壤污染防治體系

現(xiàn)代化土壤污染防治體系是在土壤污染的防治規(guī)劃、調(diào)查、監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，用現(xiàn)代理論體系做好土壤污染預(yù)防與保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)、防治保障與監(jiān)督工作，使政府治理、社會(huì)治理與市場(chǎng)治理良性互動(dòng)，做到黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的過(guò)程，即走向“善治”。解決歷史交匯期的土壤污染防治問(wèn)題，不能局限于某一方面、單一領(lǐng)域的政策措施，要靠一整套生態(tài)文明體系架構(gòu)的支撐與保障。

用習(xí)近平生態(tài)文明思想武裝頭腦

習(xí)近平生態(tài)文明思想高屋建瓴，是生態(tài)價(jià)值觀、認(rèn)識(shí)論、實(shí)踐論和方法論的總集成，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)具有科學(xué)性、普適性、針對(duì)性和指導(dǎo)性，是打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的思想起點(diǎn)、邏輯起點(diǎn)和實(shí)踐起點(diǎn)，必須要用習(xí)近平生態(tài)文明思想武裝頭腦，不折不扣貫徹落實(shí)，握指成拳、形成合力。各級(jí)黨委政府和部門必須發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，提高政治站位，扛起政治責(zé)任，要站在“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題”的高度，統(tǒng)籌謀劃土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，擔(dān)負(fù)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任。

做好土壤污染防治工作的法律保障

法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是土壤污染防治工作的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，我國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)框架已經(jīng)初步形成，核心為“一法一條兩標(biāo)三部令”?！耙环ā睘椤锻寥牢廴痉乐畏ā?；“一條”為《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》；“兩標(biāo)”為《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；“三部令”為《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》和《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。但是目前在土壤污染防治方面法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)并不全面、不成體系，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度，這與土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)及其防治的實(shí)際需要不相適應(yīng)。特別是缺乏土壤污染監(jiān)測(cè)防治體系、污染舉報(bào)制度、土壤污染過(guò)程管理和監(jiān)督的法律規(guī)范，缺少土壤污染源頭控制的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、有色金屬與鋼鐵冶煉、農(nóng)業(yè)用地有機(jī)無(wú)機(jī)復(fù)合污染防控制度，缺少土壤修復(fù)技術(shù)路線、環(huán)境監(jiān)理、修復(fù)效果評(píng)估等方面的要求。

加強(qiáng)土壤污染防治基金管理和使用

資金來(lái)源單一、資金總量少、政府嚴(yán)格把控用途、無(wú)法有效運(yùn)用社會(huì)融資機(jī)制、資金使用效益差、難以達(dá)到良好的保值增值效果，一直是土壤污染防治推進(jìn)緩慢的主要因素。為此，2020年2月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等6部門制定的《土壤污染防治基金管理辦法》，明確了基金3個(gè)方面的主要用途，允許地方政府采用舉借債務(wù)方式開(kāi)展土壤污染防治，并將基金按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作，各出資方應(yīng)當(dāng)按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，明確約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)。這一紅利一定程度上刺激了土壤污染防治市場(chǎng)，平衡了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，破解了土壤污染防治“誰(shuí)都不獲利”的問(wèn)題。但對(duì)比美國(guó)《超級(jí)基金法》，在污染土壤追述、土壤評(píng)估、修復(fù)決策等方面還存在較大差距，市場(chǎng)仍未完全放開(kāi)。

樹(shù)立預(yù)防優(yōu)于治理的土壤污染防治理念

預(yù)防優(yōu)于治理，并不是說(shuō)治理不重要。大面積的土壤修復(fù)治理是個(gè)世界性難題，其復(fù)雜性和投入遠(yuǎn)超于空氣和水。治理越難就越凸顯防控的重要性。如果不切斷污染源，治理污染就會(huì)事倍功半。土壤污染防治難，因其可遷移和稀釋能力弱，必須在保護(hù)土壤的基礎(chǔ)上，分類合理利用土地，預(yù)防和控制新的污染產(chǎn)生。落實(shí)“預(yù)防優(yōu)先”的理念，首先要摸清土壤家底。目前，遼寧省正在全面開(kāi)展土壤污染的專項(xiàng)調(diào)查及土壤污染狀況總體調(diào)查，土壤污染的具體分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、作用機(jī)制等尚不完全清楚。土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)取決于用途，對(duì)應(yīng)不同的精準(zhǔn)治理手段，不計(jì)用途的全面土壤修復(fù)即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也做不到。例如，耕地重金屬污染全面修復(fù)面臨的難點(diǎn)很多，成本也很高，有的時(shí)間長(zhǎng)，如植物吸收重金屬方法需要上百年時(shí)間。事實(shí)上，對(duì)于污染程度較輕微的，可以調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，種植不吸附重金屬的林木；對(duì)于污染特別嚴(yán)重的，可以實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控，休耕退耕或生態(tài)移民等。在摸清土壤污染的情況下，采取不同的措施，分類別、分用途、分階段治理，逐步減少存量污染，最終確保“舌尖上的安全”和“腳下的安全”。

落實(shí)土壤污染防治獎(jiǎng)懲考核機(jī)制

將土壤污染防治目標(biāo)任務(wù)納入各市年度工作計(jì)劃和目標(biāo)管理范圍，確定年度重點(diǎn)任務(wù)或治理項(xiàng)目，組織協(xié)調(diào)本部門本系統(tǒng)制定并落實(shí)實(shí)施方案，重點(diǎn)對(duì)各市土壤污染狀況詳查、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度與能力建設(shè)、防范新增土壤污染、防治農(nóng)業(yè)面源污染、涉重金屬排放等土壤污染源監(jiān)管、耕地安全利用、土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤污染治理與修復(fù)等內(nèi)容實(shí)施考核?？己私Y(jié)果直接影響土壤污染防治專項(xiàng)資金的分配和使用。