云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治實(shí)踐進(jìn)展與制度研究

陸 海，楊逢樂(lè)，唐 芬

(云南省環(huán)境工程評(píng)估中心，云南 昆明 650032)

0 引言

黨的十八大將優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局作為推進(jìn)生態(tài)文明的首要任務(wù)，十八屆三中全會(huì)提出“建立空間規(guī)劃體系”的改革任務(wù)，并在后續(xù)一系列生態(tài)文明體制改革的文件中對(duì)建立空間規(guī)劃體系提出了要求，從國(guó)家到地方，進(jìn)行了“多規(guī)合一”、空間規(guī)劃等形式多樣的試點(diǎn)[1]。2019年5月9日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕18號(hào)中共中央)提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。在編制要求方面提出“堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行……”。

2018年7月21日，《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》提出堅(jiān)持空間管控的要求，將空間管控作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本性措施，用生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單約束空間利用格局和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，從源頭上杜絕環(huán)境污染和生態(tài)破壞，優(yōu)化城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)格局，強(qiáng)化環(huán)境空間管控在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中的引導(dǎo)和約束作用。

近年來(lái)，云南省在環(huán)境分區(qū)管控方面開(kāi)展了大量的研究和管理實(shí)踐，制定了一系列制度政策，然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，因環(huán)境功能區(qū)劃類(lèi)型繁多、政策交叉重疊，分區(qū)單元與落實(shí)主體(行政單元)不對(duì)應(yīng)，加之考核評(píng)估機(jī)制不健全，分區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行并不到位。與此同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃法定地位較低、規(guī)劃導(dǎo)向和目標(biāo)不同，區(qū)域環(huán)境政策也很少能影響到發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間管治手段[2]。

本文通過(guò)梳理云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治歷程和特點(diǎn)，剖析現(xiàn)行分區(qū)管治制度存在的問(wèn)題，提出優(yōu)化調(diào)整建議。在下一步國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，為云南省完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治理論，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理體系提供參考。

1 云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治歷程

云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治經(jīng)歷了從“單要素分區(qū)”向“綜合分區(qū)”努力跨進(jìn)的過(guò)程，相繼開(kāi)展了單要素環(huán)境區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)及“三線(xiàn)一單”劃定等工作?？傮w來(lái)看，經(jīng)歷了三個(gè)階段：

(1)以單要素為主的探索階段

云南省分別于2001年和2006年首次頒布實(shí)施《云南省環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)分類(lèi)》、《云南省地表水水環(huán)境功能區(qū)劃(復(fù)審)》和《云南省城市區(qū)域環(huán)境噪聲功能適用區(qū)劃分》，后于2005年、2014年對(duì)環(huán)境空氣和水環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行了修訂，2018年開(kāi)展全省聲環(huán)境功能區(qū)劃分(2019-2029)編制工作。

結(jié)合云南實(shí)際，大氣和聲環(huán)境功能區(qū)劃因劃定時(shí)間較早加之更新不及時(shí)，目前已不發(fā)揮指導(dǎo)作用，各級(jí)環(huán)保部門(mén)及環(huán)保工作者大多根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量、城市發(fā)展規(guī)劃等，執(zhí)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求。水環(huán)境功能區(qū)劃應(yīng)用廣泛，已成為制定區(qū)域限制排放污染物總量控制，確定水污染防治單元的重要依據(jù)之一，然而在劃定過(guò)程中仍存在對(duì)水環(huán)境容量以及水生態(tài)特征欠考慮的局限性。面對(duì)保護(hù)水生態(tài)環(huán)境與開(kāi)發(fā)利用水資源的多重要求，難以滿(mǎn)足未來(lái)水環(huán)境管理的需求。此外隨著水利部門(mén)水功能區(qū)劃的出臺(tái)，兩者之間在劃分主體、劃分依據(jù)、劃分類(lèi)別、劃分標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在差別，尚未實(shí)現(xiàn)歸一工作，使得實(shí)際使用中存在多頭管理無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

(2)以功能區(qū)劃為主的發(fā)展階段

這個(gè)時(shí)期云南省開(kāi)展了生態(tài)功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)等工作。云南省于2010年正式施行《云南省生態(tài)功能區(qū)劃》。該區(qū)劃將云南省生態(tài)功能分為5個(gè)一級(jí)區(qū)、19個(gè)二級(jí)區(qū)和65個(gè)三級(jí)區(qū)，明確了各功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)特征、服務(wù)功能、保護(hù)目標(biāo)與發(fā)展方向，提出了相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方案。通過(guò)區(qū)劃，為全省產(chǎn)業(yè)合理布局提供科學(xué)依據(jù)，為環(huán)境管理和決策部門(mén)提供管理信息和管理手段。

2013年10月，為落實(shí)國(guó)家對(duì)環(huán)境總體規(guī)劃編制工作的部署，原云南省環(huán)境保護(hù)廳啟動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃編制和管理的試點(diǎn)，批準(zhǔn)瑞麗市、騰沖縣為云南省首批試點(diǎn)城市。2014年11月，大理市作為國(guó)家“四規(guī)合一”試點(diǎn)城市，正式啟動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃編制工作。2016年11月，《云南省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于加快推進(jìn)各試點(diǎn)縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃的函》，對(duì)全省各“四規(guī)合一”試點(diǎn)縣(市、區(qū))開(kāi)展環(huán)境總體規(guī)劃的編制工作提出了相關(guān)要求。目前《國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)瑞麗市城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃(2015—2030)》已于2016年3月經(jīng)瑞麗市人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)實(shí)施[3]。大理市、騰沖市、祿豐縣、安寧市、武定縣、石林縣、巧家縣等試點(diǎn)縣市的環(huán)境總體規(guī)劃也已陸續(xù)完成成果。 通過(guò)規(guī)劃的推進(jìn)，上述試點(diǎn)縣份均初步建立了縣域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系，首次為縣域空間管理提供了環(huán)境分區(qū)，提出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入要求。但從云南省環(huán)境總體規(guī)劃參與“多規(guī)合一”的實(shí)踐來(lái)看，受制于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)境總體規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、范圍、時(shí)限、技術(shù)方案等方面的差異， 及環(huán)境總體規(guī)劃在體制機(jī)制、內(nèi)容體系、技術(shù)方法、成果表達(dá)等的不足，融合的效果差強(qiáng)人意。

(3)以生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)為基礎(chǔ)的完善階段

這個(gè)時(shí)期云南省經(jīng)歷了生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定、“三線(xiàn)一單”編制階段。2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，要求京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線(xiàn)各省(直轄市)，完成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作。2018年6月，云南省人民政府發(fā)布《云南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)》，確定了全省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)11.84萬(wàn)km2的劃定面積和30.9的劃定比例。

云南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案實(shí)施近一年來(lái)，紅線(xiàn)劃定成果在全省各類(lèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的編制、評(píng)估、審查過(guò)程中，作為一項(xiàng)硬性要求，發(fā)揮了較好的約束和引導(dǎo)作用。作為各類(lèi)空間規(guī)劃及土地利用規(guī)劃、資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃等各級(jí)、各類(lèi)規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)，確實(shí)體現(xiàn)了保障區(qū)域生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)思維。然而隨之而來(lái)的勘界落地工作推進(jìn)緩慢，配套管控辦法遲遲未出臺(tái)，使得地方政府部門(mén)在如何執(zhí)行、如何調(diào)整、如何管理的問(wèn)題上無(wú)法可依。2018年3月，隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管理職能從生態(tài)環(huán)境部劃轉(zhuǎn)到自然資源部，部門(mén)職能變動(dòng)，管治制度也將隨之調(diào)整，基層要做到有法可依困難不小。

2018年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)“三線(xiàn)一單”編制工作實(shí)施方案》，提出2018年底初步完成沿江12省(直轄市)“三線(xiàn)一單”編制，以州市為主體構(gòu)建覆蓋全省的“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境管控體系，切實(shí)以“三線(xiàn)一單”作為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的硬約束。2018年4月，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于成立云南省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，明確要求貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作出的重大決策部署，組織編制“三線(xiàn)一單”。

經(jīng)過(guò)一年多的探索，云南省“三線(xiàn)一單”劃定基本完成了開(kāi)展基礎(chǔ)分析，建立工作底圖；明確生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，識(shí)別生態(tài)空間；測(cè)算污染物允許排放量；劃定資源利用上線(xiàn)，明確管控要求；綜合各類(lèi)分區(qū)，確定環(huán)境管控單元；統(tǒng)籌分區(qū)管控要求，建立環(huán)境準(zhǔn)入清單；集成“三線(xiàn)一單”成果，建設(shè)信息管理平臺(tái)的工作任務(wù)。通過(guò)編制“三線(xiàn)一單”，建立了覆蓋全省的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，逐步明晰了區(qū)域污染物排放與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的相應(yīng)關(guān)系，為環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警奠定基礎(chǔ)；充分銜接規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，構(gòu)建完善的環(huán)境預(yù)防管理體系。目前云南省“三線(xiàn)一單”成果正在報(bào)審，尚未進(jìn)入應(yīng)用管理階段，隨著該項(xiàng)工作的推進(jìn)將進(jìn)一步探索應(yīng)用管理的出口。

2 云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治制度的問(wèn)題識(shí)別

2.1 重編制輕實(shí)施監(jiān)管和長(zhǎng)效應(yīng)用

從云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治歷程來(lái)看，地方政府及環(huán)保部門(mén)在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理過(guò)程中，對(duì)區(qū)劃編制或試點(diǎn)工作較為重視，但多依賴(lài)于技術(shù)支撐單位完成，對(duì)于分區(qū)方案或規(guī)劃成果的審批、實(shí)施以及后續(xù)在地方環(huán)境管理中的長(zhǎng)效推廣應(yīng)用關(guān)注不足。對(duì)于編制成果在實(shí)施層面的推進(jìn)、在政府管理中應(yīng)發(fā)揮的作用及實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管方面較為薄弱。以城鄉(xiāng)環(huán)境總體規(guī)劃編制工作為例，雖然全省有多個(gè)試點(diǎn)縣市開(kāi)展了編制工作，但截止目前僅瑞麗市經(jīng)市人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)實(shí)施，其余縣市成果均未進(jìn)入應(yīng)用階段。

2.2 缺少統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

行政區(qū)劃的剛性約束與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)地域空間整體性之間的矛盾[4]，導(dǎo)致環(huán)境分區(qū)管治內(nèi)容往往流于形式。其次環(huán)境分區(qū)管治涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水利、住建、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中都有環(huán)境管治的內(nèi)容，由于規(guī)劃的空間尺度、目標(biāo)導(dǎo)向等存在差異，有些環(huán)境管治內(nèi)容存在較大的矛盾，在具體實(shí)踐中很難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致環(huán)境分區(qū)管治內(nèi)容可操作性差，在“多規(guī)”空間銜接和各類(lèi)管控邊界劃定的基礎(chǔ)性地位受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2.3 環(huán)境政策的區(qū)域差異性不足

完善的環(huán)境政策體系是落實(shí)環(huán)境分區(qū)管治的根本保障?？v觀云南省現(xiàn)有的環(huán)境政策體系可以發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：一是現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系以分級(jí)分類(lèi)管理為主，缺乏分區(qū)管理。此外各州市多以統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，并未根據(jù)自身實(shí)際資源環(huán)境承載能力制定更為嚴(yán)格和符合區(qū)域特點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)[5]，從而使環(huán)境保護(hù)要求不具針對(duì)性。二是環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)不完善?，F(xiàn)有的單行環(huán)境法律法規(guī)多集中在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染防治和環(huán)境資源三部分，對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)督機(jī)制等分區(qū)相關(guān)政策不夠完善和深入。

3 云南省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治制度建設(shè)的優(yōu)化建議

3.1 加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃體系的銜接

在統(tǒng)籌整合各類(lèi)生態(tài)環(huán)境空間管控要求的基礎(chǔ)上，以綜合性生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃作為環(huán)境管理參與政府國(guó)土空間管控綜合決策的統(tǒng)一接口，積極將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制的各項(xiàng)要求融入國(guó)土空間規(guī)劃體系。省級(jí)層面，應(yīng)銜接國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的政策和規(guī)劃，提出優(yōu)化規(guī)劃空間布局及配套政策的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求；在市(縣)級(jí)層面，積極將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治要求融入市(縣)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可管理等手段，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境空間管控，使其切實(shí)體現(xiàn)在市縣級(jí)政府關(guān)于生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的戰(zhàn)略布局當(dāng)中，科學(xué)強(qiáng)化地方環(huán)保部門(mén)的綜合話(huà)語(yǔ)權(quán)[6]。

3.2 健全環(huán)境監(jiān)管體系，完善考核評(píng)估及維護(hù)機(jī)制

探索建立“縱橫聯(lián)合”的環(huán)境監(jiān)管管理體系。縱向上，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)實(shí)施等級(jí)式的差異化環(huán)境管理模式。省級(jí)環(huán)境管理部門(mén)按照市縣主體功能定位下達(dá)差異化的污染物排放總量控制目標(biāo)，制定各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等；市縣將省級(jí)下達(dá)管控目標(biāo)在空間上進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，保障市縣域內(nèi)部環(huán)境管控目標(biāo)、措施與空間管治要求相協(xié)調(diào)。橫向上，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部、部門(mén)之間、全社會(huì)3個(gè)層面的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法格局。建立健全部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、邊界聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、網(wǎng)格化執(zhí)法等機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化和精細(xì)化。與此同時(shí)，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、生態(tài)補(bǔ)償和專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?，?gòu)建考核評(píng)估及維護(hù)機(jī)制，以保障生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治制度的有效實(shí)施。

3.3 實(shí)施差異化環(huán)境政策，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的作用

云南省“三線(xiàn)一單”成果系統(tǒng)提出全省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，尤其是通過(guò)環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)和資源利用上線(xiàn)的分區(qū)管控，制定了符合云南實(shí)際的準(zhǔn)入清單。清單是實(shí)施分區(qū)分類(lèi)管理的基礎(chǔ)，以此為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)分區(qū)域、分流域、分行業(yè)提出控制要求，以問(wèn)題為導(dǎo)向提出差異化管理目標(biāo)與任務(wù)措施。以清單為基礎(chǔ)安排生態(tài)補(bǔ)償資金、環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，以清單為基礎(chǔ)實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)懲[7]。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)等工作的支撐作用，完善環(huán)境規(guī)劃體系，在環(huán)評(píng)及事中事后監(jiān)督管理等工作中，落實(shí)“三線(xiàn)一單”和功能區(qū)劃要求。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控需支撐生態(tài)環(huán)境管理，將污染源普查、環(huán)境監(jiān)測(cè)、源解析、排污許可、執(zhí)法審批數(shù)據(jù)與“三線(xiàn)一單”和功能區(qū)劃成果融合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、動(dòng)態(tài)更新、實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)調(diào)整。