青衣江流域水環(huán)境生態(tài)補償機制研究—以2017—2019年雅安市多營和龜都府監(jiān)測斷面為例

王玉云，趙 兵

(雅安市環(huán)境監(jiān)測中心站，四川 雅安 625000)

1 研究背景

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的環(huán)境問題也日益突顯，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。近年來，國家提出科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)建設(shè)給予高度重視。流域生態(tài)保護方面，國家不僅頒布了系列的法律法規(guī)，投入了大量的治理資金，同時各地方政府也積極探索流域生態(tài)補償機制和途徑。生態(tài)補償是保護和改善生態(tài)環(huán)境的主要環(huán)節(jié)，對于維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性等方面具有重要作用[1]。建立生態(tài)補償機制已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。

2005年10月，中共十六屆五中全會通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》，在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，保護修復(fù)自然生態(tài)章節(jié)明確提出“在天然林保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域建立重要生態(tài)功能區(qū)。促進自然生態(tài)恢復(fù)。健全法制、落實主體、分清責任，加強對自然保護區(qū)的監(jiān)管。按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制”。

2005年12月3日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加 強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)[2005]39號)，在建立和完善環(huán)境保護的長效機制中明確提出“建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級人民政府應(yīng)當確保出境水質(zhì)達到考核目標。要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點。建立遺傳資源惠益共享機制”。

2006年3月15日國務(wù)院《國務(wù)院2006年工作要點》指出“加強對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護。繼續(xù)實施自然生態(tài)保護工程，強化環(huán)境和生態(tài)保護執(zhí)法檢查。抓緊建立生態(tài)補償機制”。

2014年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議政府工作報告中指出“推動生態(tài)保護與建設(shè)。落實主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制”。

2016年4月20日，四川省人民政府辦公廳印發(fā)《四川省“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償辦法(試行)》(川辦函[2016]66號)明確了“流域、斷面、監(jiān)測因子。按照‘超標者賠償、改善者受益’的原則，依據(jù)監(jiān)測斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，在監(jiān)測斷面的上下游市、縣人民政府之間實行水環(huán)境生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付。水環(huán)境生態(tài)補償分為水環(huán)境賠償金和水環(huán)境改善金?！?/p>

2016年5月23日，四川省環(huán)境保護廳印發(fā)《“三江流域水環(huán)境生態(tài)補償監(jiān)測實施方案”》(川環(huán)發(fā)[2016]48號)，明確了“監(jiān)測斷面、時間、內(nèi)容、分析方法等”。

2018年9月27日，雅安市第四屆人大常委會第十七次會議上通過《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護條例》，于2019年1月1日起正式施行。這是四川省范圍內(nèi)首部流域水環(huán)境保護的地方性法規(guī)。條例中指出“市人民政府應(yīng)當建立出境斷面出水水質(zhì)考核制度和生態(tài)保護補償機制，按照國家、省規(guī)定的水質(zhì)標準對青衣江干流、支流進行出境斷面考核?！?/p>

2 青衣江流域概況及生態(tài)環(huán)境問題

青衣江流域的地理位置在東經(jīng)102°16′～103°43′、北緯29°24′～30°56′，屬于長江支流岷江支流大渡河支流，主源為寶興河，蘆山河、天全河、滎經(jīng)河也是源流，發(fā)源于邛崍山脈巴朗山與夾金山之間的蜀西營(海拔高程4930m)，流經(jīng)寶興在飛仙關(guān)處與天全河、滎經(jīng)河匯合后，始稱青衣江，經(jīng)雅安、洪雅、夾江于樂山草鞋渡處匯入大渡河。青衣江在飛仙關(guān)以上為上游，河長147km，控制集雨面積8750km2，飛仙關(guān)以下為中下游，河長142km，區(qū)間集雨面積4147km2?？傆嫺闪鏖L289km，落差2844m，流域面積12897km2，從河源到河口總落差2944m，是大渡河的最大支流。

青衣江在魏晉南北朝以前名叫青衣水，又稱沫水、大渡水，以青衣羌國而得名。流域內(nèi)歷史文化底蘊深厚，有夾江千佛巖等許多文化遺跡留存，旅游資源豐富，有蜂桶寨自然保護區(qū)、上里古鎮(zhèn)等旅游景點，流域內(nèi)水力資源豐富，有玉溪河引水灌溉、龜都府水電站等水利設(shè)施。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和資源開發(fā)，青衣江流域生態(tài)環(huán)境面臨較大壓力。近年來，由于水電資源開發(fā)的快速推進，導(dǎo)致水電站生態(tài)流量下泄不足；采砂作業(yè)現(xiàn)場清理平整不合規(guī)、網(wǎng)箱養(yǎng)魚；在禁漁區(qū)、禁漁期進行捕撈，或者使用禁用漁具以及炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源的方法進行非法捕撈；在河道管理范圍內(nèi)堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物體；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，通過雨水管道排污，或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物等：致使植被嚴重破壞，大量水土流失，生態(tài)環(huán)境退化，各種污染物排放不斷地污染、影響當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和青衣江流域水質(zhì)。需要采取積極有效的措施，建立生態(tài)補償機制以推動流域環(huán)境治理工作的開展和提高。實施生態(tài)補償，可明確界定流域地區(qū)的權(quán)、責、利，促進水資源合理分配，形成水環(huán)境保護的溝通機制，以促進青衣江流域的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

3 流域生態(tài)補償研究

3.1 流域生態(tài)補償

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進補償活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補償是對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態(tài)補償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意見，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。

3.2 生態(tài)補償主受體

生態(tài)補償主體是指按照生態(tài)補償法律規(guī)定有補償權(quán)利和行為能力，負有生態(tài)環(huán)境和自然資源保護職責和義務(wù)，且按照法律規(guī)定應(yīng)當向他人提供生態(tài)補償費用、技術(shù)物質(zhì)甚至勞動服務(wù)的政府機構(gòu)、社會組織和個人。①政府。政府是最主要的補償主體，主要從提供公共品和服務(wù)實施補償，依靠法律規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境和自然資源進行管理和再分配，間接干預(yù)市場經(jīng)濟活動，維護社會公平，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。②企業(yè)。企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動要利用自然資源和影響生態(tài)環(huán)境，引起生態(tài)環(huán)境問題。根據(jù)“誰破壞，誰恢復(fù)”“誰污染，誰治理”“誰受益，誰付費”原則，企業(yè)應(yīng)向自然資源所有者或生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者支付相應(yīng)的費用。③公民。公民為生態(tài)環(huán)境的占用者和自然資源的享用者，對自己的直接和間接環(huán)境污染行為承擔補償。④社會組織。主要是非營利性組織，有可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，也應(yīng)承擔一定的補償[2]。

生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w是指向社會提供生態(tài)服務(wù)、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)等使正常的生活條件受到不利影響，依照法律規(guī)定，應(yīng)當?shù)玫轿镔|(zhì)、技術(shù)、資金等優(yōu)惠的社會組織、地區(qū)和個人。①生態(tài)環(huán)境建設(shè)者。從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)的單位和個人，應(yīng)當?shù)玫较鄳?yīng)的經(jīng)濟或?qū)嵨镅a償。②生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的地方政府和居民。生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟建設(shè)要服從生態(tài)環(huán)境保護，應(yīng)該給予該區(qū)域地方政府和居民資金、技術(shù)、政策等補償。③資源開采區(qū)內(nèi)的單位和居民。開采區(qū)內(nèi)工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，對單位和居民造成影響，應(yīng)給予一定的補償[2]。

3.3 水環(huán)境賠償金和改善金計算方法

賠償金的計算公式為：月度賠償金=Σ[換算系數(shù)×某監(jiān)測因子賠償金系數(shù)×(某監(jiān)測因子監(jiān)測濃度-標準限值)]×流量權(quán)重。

改善金的計算公式為：月度改善金=換算系數(shù)×某監(jiān)測因子改善金系數(shù)×MIN(標準限值-某監(jiān)測因子監(jiān)測濃度)×流量權(quán)重。

式中：監(jiān)測濃度指監(jiān)測斷面總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)的監(jiān)測濃度，單位為mg/L；標準限值是按水功能區(qū)和《GB3838-2002地表水環(huán)境質(zhì)量標準》規(guī)定，總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)對應(yīng)的水質(zhì)類別標準限值，單位為mg/L；流量權(quán)重是由各監(jiān)測斷面的多年平均流量值所在范圍確定。將各監(jiān)測斷面的多年平均流量值所在范圍劃分為10個級別：2.5～5、5～10、10～20、20～40、40～80、80～160、160～320、320～640、640～1280、>1280，單位為m3/s；換算系數(shù)=(當月天數(shù)×24×3600)/106；總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)的賠償金基數(shù)分別為1.2、0.4、1.0，單位為萬元/t；總磷、氨氮和高錳酸鹽指數(shù)的改善金基數(shù)分別為0.6、0.2、0.5，單位為萬元/t。

4 監(jiān)測方案

4.1 監(jiān)測斷面

根據(jù)《三江流域水環(huán)境生態(tài)補償監(jiān)測實施方案》，確定監(jiān)測斷面為青衣江干流及其主要支流流經(jīng)的市(州)或擴權(quán)縣(市)的納入水環(huán)境生態(tài)補償?shù)某鋈刖硵嗝?，雅安涉及到的跨界監(jiān)測斷面見表1。

表1 青衣江流域水環(huán)境生態(tài)補償跨界斷面監(jiān)測點位

4.2 監(jiān)測時間

每月監(jiān)測1次。每月10日之前完成樣品采集和分析測試工作。具體監(jiān)測時間由當月負責分析測試的監(jiān)測站與相關(guān)監(jiān)測站協(xié)商確定。

4.3 監(jiān)測內(nèi)容

4.3.1 監(jiān)測項目

高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷。

4.3.2 監(jiān)測分析方法

高錳酸鹽指數(shù)分析方法采用《GB/T11892-1989水質(zhì) 高錳酸鹽指數(shù)的測定 酸性法》[3]，氨氮分析方法采用《HJ535-2009水質(zhì) 氨氮的測定 納氏試劑分光光度法》[4]，總磷分析方法采用《GB 11893-89水質(zhì) 總磷的測定 鉬酸銨分光光度法》[5]。

4.3.3 質(zhì)量保證和質(zhì)量控制

樣品采集人員及分析測試人員應(yīng)持證上崗。采集人員按照《HJ/T91-2002地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》《環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測質(zhì)量保證手冊》(第二版)《“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補償監(jiān)測作業(yè)指導(dǎo)書》技術(shù)規(guī)范進行樣品采集，每批水樣應(yīng)采集不少于10%樣品數(shù)的現(xiàn)場平行樣，每批樣品應(yīng)選擇部分項目加采現(xiàn)場空白樣。樣品加硫酸酸化至pH<2，且在2～5℃冷藏條件下保存和運輸，并盡快帶回實驗室測定。

5 監(jiān)測結(jié)果

2017—2019年青衣江流域多營和龜都府斷面生態(tài)補償監(jiān)測結(jié)果見表2。結(jié)果表明，龜都府(除2018年9月為3.8mg/L，為Ⅱ類水域)和多營(除2017年8月為2.2mg/L，為Ⅱ類水域)斷面高錳酸鹽指數(shù)監(jiān)測值均達到《GB3838-2002地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅰ類水域標準限值；2017年1月、3月、5月、9月、2018年9月龜都府和2017年3月、7月多營斷面氨氮監(jiān)測值分別為0.231、0.184、0.162、0.436、0.193 、0.222、0.449mg/L，為Ⅱ類水域，其余監(jiān)測值均達到Ⅰ類水域標準限值；龜都府斷面總磷監(jiān)測值均達到Ⅱ類水域標準限值，多營斷面2017年3月總磷監(jiān)測值為0.102 mg/L，為Ⅲ類水域，2018年7月總磷未檢出，為Ⅰ類水域，其余監(jiān)測值均為Ⅱ類水域標準限值。

表2 2017—2019年青衣江流域多營和龜都府斷面生態(tài)補償監(jiān)測結(jié)果 (mg/L)

6 青衣江流域生態(tài)補償建議

本研究從生態(tài)資源保護者、利用者和受益者方面提出青衣江流域生態(tài)補償機制，具有一定的可操作性。生態(tài)補償機制的建立是一個不斷摸索的過程，需要當?shù)卣?、企業(yè)、居民共同努力。

6.1 完善法律法規(guī)體系

根據(jù)環(huán)境保護目標和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求，制定生態(tài)功能區(qū)管理的質(zhì)量標準，建立健全生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)體系，完善不合理的污染物排放標準及相關(guān)環(huán)境標準，加大法律處罰力度。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償若干政策措施的指導(dǎo)意見，研究出臺關(guān)于青衣江流域生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)法律、法規(guī)、標準、制度等。

6.2 加強青衣江流域水質(zhì)監(jiān)測機制

成立青衣江流域水環(huán)境監(jiān)測小組，加強對入江各河流的水質(zhì)和各行政區(qū)域交界斷面水質(zhì)監(jiān)測，嚴格按照水環(huán)境功能區(qū)劃分的要求，確保各入江河道水質(zhì)達標，控制流入青衣江污染物的量。

6.3 加強政府監(jiān)管工作

加強政府監(jiān)管主要從完善安全、環(huán)保等領(lǐng)域的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一有效的行政監(jiān)管體系，遏制生產(chǎn)者的違法行為，建立起生態(tài)環(huán)境垂直管理體制，加強地方生態(tài)環(huán)境部門管理部門的獨立性，切斷地方政府對生態(tài)環(huán)境工作的干涉入手。①狠抓工業(yè)污染源防治，工業(yè)企業(yè)達標排放及新污染源環(huán)保審批制度。對于青衣江流域兩岸企業(yè)要加強企業(yè)監(jiān)管、加強工業(yè)企業(yè)環(huán)保審批制度、積極推進清潔生產(chǎn)。全面實行總量控制和核發(fā)總量許可證。②重點實施城鎮(zhèn)生活污染源控制措施，加強城市生活污水及生活垃圾治理。③結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，以生態(tài)文明村和環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)為載體，改善農(nóng)村人居環(huán)境，實施農(nóng)村面源污染控制措施，減少農(nóng)村面源污染物入河，控制小集鎮(zhèn)生活污水及垃圾、農(nóng)村集約化養(yǎng)殖、過度網(wǎng)箱養(yǎng)魚。④加強青衣江流域生態(tài)保護及建設(shè)，特別應(yīng)加強季節(jié)性污染防治措施。加強枯水季節(jié)對工業(yè)企業(yè)的管理，降低枯水期水污染事故的發(fā)生風險。加強汛期環(huán)境監(jiān)管力度，開展汛期專項檢查活動。加強水污染事故風險防范和應(yīng)急機制，積極預(yù)防、妥善處置環(huán)境污染事故。⑤加強青衣江流域生態(tài)保護，特別是源頭和水源地的生態(tài)保護，嚴格規(guī)范中上游水電開發(fā)活動，控制人為活動引起的生態(tài)破壞，防止工業(yè)、城市及農(nóng)村污染引起水質(zhì)惡化。⑥激勵青衣江流域上游地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，促進流域上下游區(qū)域的相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.4 增強公眾對生態(tài)補償?shù)恼J知

生態(tài)補償必須得到全社會的關(guān)心和支持。應(yīng)進一步加強生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?，增強群眾的生態(tài)補償意識，明確生態(tài)補償?shù)恼撸构姺e極主動參與到生態(tài)補償中去。在制定生態(tài)補償機制和規(guī)劃時要充分鼓勵公眾的參與，采取“邊學邊做”的方法。進一步發(fā)揮公眾對企業(yè)排污行為的監(jiān)督作用，促進企業(yè)達標排放[1，2]。