淺談機(jī)構(gòu)改革后入河排污口設(shè)置管理工作

藍(lán) 平，易玉敏，錢怡婷，肖 嫻

(云南省環(huán)境工程評估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出“水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)”整合劃歸生態(tài)環(huán)境部。此次職責(zé)重構(gòu)，為生態(tài)環(huán)境部門構(gòu)建“污染源—排污單位排污口—排污管線—入河排污口—受納水體—水質(zhì)斷面—水環(huán)境質(zhì)量”全過程統(tǒng)一監(jiān)管體系提供了難得的歷史契機(jī)，為改革完善水污染物排放控制的環(huán)境管理制度提供了機(jī)制上的有力支持。融合入河排污口審批及排放監(jiān)管與環(huán)境影響評價制度、排污許可制度等固定污染源行政許可的協(xié)同管理是打通水環(huán)境管理的重要切入口，然而，入河排污口設(shè)置管理因為管理體制機(jī)制暫不暢通、法律法規(guī)不健全、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)長期未更新、歷史遺留問題較多等問題，生態(tài)環(huán)境部門的工作將迎來全新的挑戰(zhàn)和更高的要求。本文以云南省入河排污口設(shè)置管理的相關(guān)工作為例，重點分析入河排污口設(shè)置管理的現(xiàn)狀、面臨的主要問題和困難，結(jié)合當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)水環(huán)境管理要求，探索性地提出開展此項工作的對策建議，為進(jìn)一步科學(xué)合理指導(dǎo)入河排污口設(shè)置管理工作提供參考，為區(qū)域水環(huán)境管理提供技術(shù)支持。

1 入河排污口設(shè)置管理移交前管理制度建設(shè)概況

在政策層面，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1 號)明確要求“建立水功能區(qū)限制納污制度。確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量”[1]，《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)要求“加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，嚴(yán)格入河湖排污口監(jiān)督管理”[2]?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》的通知(廳字〔2016〕42號)要求，“切實監(jiān)管入河湖排污口，嚴(yán)格控制入河湖排污總量；優(yōu)化入河湖排污口布局，實施入河湖排污口整治”[3]。水利部于 1998、2001、2005、2017 年先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)入河排污口管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源保護(hù)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理工作的通知》等文件，對加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理工作進(jìn)行多次部署。

在法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章層面，《水法》《水污染防治法》《河道管理條例》明確了入河排污口監(jiān)督管理制度、責(zé)任主體、措施要求及禁止行為等；《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》從水功能區(qū)監(jiān)督管理層面對入河排污口設(shè)置進(jìn)行了規(guī)定；《入河排污口監(jiān)督管理辦法》從入河排污口設(shè)置申請、論證、審批、決定、登記、監(jiān)管、處罰等做出了初步規(guī)定；《防洪法》《河道管理條例》中也對排污口設(shè)置的防洪要求和河道保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件《長江水利委員會入河排污口監(jiān)督管理實施細(xì)則》《長江水利委員會入河排污口設(shè)置驗收辦法》對長江入河排污口設(shè)置審批和驗收進(jìn)行了細(xì)化，對工業(yè)園區(qū)排污口管理進(jìn)行了專門規(guī)定，初步構(gòu)建了長江流域入河排污口管理制度體系。同時各省也頒布了有關(guān)入河排污口的地方政府規(guī)章，如《云南省實施<入河排污口監(jiān)督管理辦法>細(xì)則》《重慶市排污口設(shè)置管理辦法》《湖南省入河排污口監(jiān)督管理辦法》《青島市入河排污口監(jiān)督管理辦法》，細(xì)化了入河排污口監(jiān)督管理的組織和指導(dǎo)工作。

在技術(shù)規(guī)范層面，水利部2011年3月發(fā)布《SL 532-2011入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》，從適用范圍、入河排污口登記、設(shè)置申請及審批、監(jiān)測、規(guī)范化治理以及統(tǒng)計管理等方面制定了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范入河排污口設(shè)置論證工作內(nèi)容、程序和技術(shù)要求等，指導(dǎo)入河排污口設(shè)置論證報告的編制，于2016年12月發(fā)布了《入河排污口設(shè)置論證報告技術(shù)導(dǎo)則(征求意見稿)》，至今未頒布實施。

2 過渡期入河排污口設(shè)置管理工作存在的問題

(1)水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃的差距較大影響入河排污口設(shè)置論證

水利部門劃分的水功能區(qū)劃是根據(jù)流域或區(qū)域的水資源自然屬性和社會屬性，依據(jù)其水域定為具有某種應(yīng)用功能和作用而劃分的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境部門劃分的水環(huán)境功能區(qū)劃是根據(jù)水域使用功能、水環(huán)境污染狀況、水環(huán)境容量、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及污染物排污總量控制的要求，確定水體的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和要求。兩者分類方法、劃分范圍、功能區(qū)定義、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和階段性目標(biāo)不盡相同。

生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境影響評價、排污許可、水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)考核等均是基于水環(huán)境功能區(qū)劃開展的，現(xiàn)在入河排污口設(shè)置管理移交后，其整個工作則是基于水功能區(qū)劃確定的，造成生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)工作人員存疑較多。生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)行《GB8978-1996污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》中的相關(guān)規(guī)定，即“GB3838中Ⅰ、Ⅱ類水域和Ⅲ類水域中劃定的保護(hù)區(qū)，禁止新建排污口”[4]，而水利部門并未規(guī)定幾類水質(zhì)水域禁設(shè)排污口，水功能區(qū)劃中飲用水水源、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水可劃為同一類水功能區(qū)，部分水功能區(qū)劃中分近期與遠(yuǎn)期執(zhí)行目標(biāo)，且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)類別有范圍幅度，這對入河排污口設(shè)置依據(jù)造成較大困擾。另外，因省級以下地方水務(wù)部門也劃定了水功能區(qū)劃，同一河段省級水功能區(qū)劃、地方水功能區(qū)劃的水質(zhì)目標(biāo)不完全相同也影響了排污口設(shè)置論證工作。

水質(zhì)目標(biāo)的差異對入河排污口設(shè)置論證的影響較大，過渡期是否僅依照水利部門原有的標(biāo)準(zhǔn)體系，不考慮生態(tài)環(huán)境部門的要求；還是兩者兼考慮，以何者為主，也是需要回答的問題。后期為了實現(xiàn)入河排污口與環(huán)境影響評價、排污許可制度的銜接，及落實最嚴(yán)格水資源管理制度及污染物總量控制制度，水功能區(qū)和水環(huán)境功能區(qū)的融合、統(tǒng)一勢在必行。

(2)總量控制制度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核要求不盡合理

目前，入河排污口設(shè)置論證納污水體所在水功能區(qū)(水域)納污能力和限制排污總量依據(jù)的是縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)核定的納污能力和提出的限制排污總量意見?，F(xiàn)行基于水功能區(qū)納污能力的限制排污總量是以行政區(qū)為單位進(jìn)行分配和控制，并未將限制排污總量分配到排污單位排污口，而排污單位排污許可證則未以區(qū)域限制排污總量為依據(jù)。如此，造成一是排污單位排污口到入河排污口段初期雨水、面源污染等無法響應(yīng)水環(huán)境質(zhì)量改善需求；二是水功能區(qū)段不同類別入河排污口限制排污總量無法合理分配。水污染總量控制與企業(yè)排污許可脫節(jié)未形成統(tǒng)一，限制納污總量對排污單位污染物排放量和排放標(biāo)準(zhǔn)起不到約束作用[5]。實際工作中會存在某個水功能區(qū)劃單元的排污單位是減排項目，入河排污口水質(zhì)長期保持良好狀態(tài)，而污染物排放總量超過限制排放總量的情況。另外，水污染物總量控制項目嚴(yán)重缺失，國家對于總磷、總氮的排放總量控制指標(biāo)核算工作遲遲未跟進(jìn)。

《入河排污口監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，入河排污口設(shè)置可能使水域水質(zhì)達(dá)不到水功能區(qū)要求的，禁止設(shè)置入河排污口。對于城鎮(zhèn)污水處理廠等本身屬于減排項目的入河排污口來說，流域水質(zhì)現(xiàn)狀不達(dá)標(biāo)，不予以同意設(shè)置也不符合實際。但對于項目可批性的依據(jù)，目前僅有《中華人民共和國長江保護(hù)法(草案)》(2019年12月28日征求意見)明確：“對未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的水功能區(qū)，除污水集中處理設(shè)施排污口以外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口。”

(3)入河排污口與流域排污單位排污口關(guān)系不清

入河排污口設(shè)置需要論證水污染物濃度控制和總量控制，排污口所在水功能區(qū)的納污能力和限制排污總量是流域河段的總量，這就要求入河排污口設(shè)置論證梳理清楚其所在水功能區(qū)上排污單位排污口情況，數(shù)量是多少，直接排口還是間接排口，排污量是多少，主要污染物是什么，是否有規(guī)劃排污口等問題均需要回答。但目前普遍存在入河排污口與流域排污單位排污口關(guān)系不清、情況不明等情況，尤其是一些歷史遺留責(zé)任主體不明確、違法違規(guī)設(shè)置的入河排污口，導(dǎo)致入河排污口論證困難重重，無法準(zhǔn)確判斷入河排污口設(shè)置的可行性和合理性，也對入河排污口和排污許可的協(xié)同管理造成聯(lián)通障礙。

(4)入河排污口設(shè)置論證審批權(quán)限與實際不符

按照《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，入河排污口設(shè)置與環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限一致。因歷史遺留的未在建設(shè)項目環(huán)境影響評價之前申請入河排污口設(shè)置的情況較多，已建或在建入河排污口補(bǔ)辦審批手續(xù)存在審批權(quán)限不同步的情形。如按照《云南省環(huán)境保護(hù)廳審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄(2015年本)》，生活污水集中處理設(shè)施建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批權(quán)限已于2015年12月下放至州(市)級生態(tài)環(huán)境主管部門，而補(bǔ)辦入河排污口手續(xù)的大部分項目環(huán)評是在此時間點之前由省級生態(tài)環(huán)境主管部門審批，這就造成入河排污口設(shè)置論證審批權(quán)限與實際不符。同時也不滿足國務(wù)院“放管服”“簡政放權(quán)”有關(guān)要求。

(5)法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范支撐體系不滿足管理要求

從法律支撐層面來看，現(xiàn)行法律法規(guī)對入河排污口監(jiān)督管理的授權(quán)不充分，只賦予了水行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)對入河排污口的監(jiān)督管理職責(zé)，但對其具體執(zhí)法職責(zé)權(quán)限、處罰職權(quán)卻未作進(jìn)一步規(guī)定，且《入河排污口監(jiān)督管理辦法》法律層級較低，法律約束力和執(zhí)行力不足，處罰規(guī)定有限；另外相關(guān)法律法規(guī)對入河排污口設(shè)置與環(huán)境影響評價審批、排污許可之間的銜接關(guān)系未進(jìn)行明確，行政職能整合后，面臨陸域排放控制與水域水體水質(zhì)改善相融合的需求，更難以支撐。

從技術(shù)支撐層面來看，《入河排污口設(shè)置論證報告技術(shù)導(dǎo)則(征求意見稿)》未頒布實施，無效率效力；入河排污口編碼規(guī)則未包含受納水體及設(shè)置位置等信息，相關(guān)整治技術(shù)要求已不符合當(dāng)前實施排污許可管理的工作需要。

3 建立入河排污口設(shè)置管理工作長效機(jī)制的對策建議

基于入河排污口設(shè)置管理后期可能與建設(shè)項目環(huán)境影響評價、排污許可實現(xiàn)“三合一”的行政審批制度，提出入河排污口設(shè)置管理工作長效機(jī)制建設(shè)思路為：以過渡時期入河排污設(shè)置管理存在的問題為導(dǎo)向，以制定法律法規(guī)、管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)能力建設(shè)為載體，實現(xiàn)適應(yīng)新形勢的入河排污口全過程規(guī)范化管理。

(1)盡快完成水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃統(tǒng)一融合

水功能區(qū)劃和入河排污口設(shè)置論證工作一并由水主管部門移交到生態(tài)環(huán)境主管部門，兩者有別卻相輔相成。為了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從污染源到排入水體的全鏈條管理，盡快完成水功能區(qū)和水環(huán)境功能區(qū)劃的統(tǒng)一融合，明確水體的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和要求，統(tǒng)一分類方法、區(qū)劃依據(jù)、劃分范圍、功能區(qū)定義、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)管理目標(biāo)和編碼要求等，對排污口設(shè)置管理工作，乃至后續(xù)的重點流域管理等有重要意義。

(2)建立科學(xué)合理的總量控制及水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核制度

我國現(xiàn)行水污染排放總量控制以流域為單位制定，各地方以水功能區(qū)為單元制定納污能力和限制排放總量，基于水功能區(qū)的入河排污口論證難以完成所在水功能區(qū)納污能力及限制排放總量準(zhǔn)確分析。建議結(jié)合河長制和湖長制，建立排污總量核算的技術(shù)與方法，由地方政府對所轄水域，根據(jù)區(qū)域發(fā)展及生態(tài)環(huán)境規(guī)劃要求，提出排污總量計劃，并將污染物限制排放總量分配到入河排污[5]，使限制排污總量意見在入河排污口管理中的剛性約束作用得到體現(xiàn)。另外，環(huán)境主管部門應(yīng)重視入河排污口布局規(guī)劃，對排污口設(shè)置水域進(jìn)行布局分區(qū)，根據(jù)水功能區(qū)資源環(huán)境承載力和水質(zhì)管理目標(biāo)，劃為禁止設(shè)置排污水域、嚴(yán)格限制排污水域和一般限制排污水域三類[6]。

入河排污口設(shè)置基于水功能區(qū)管理水質(zhì)目標(biāo)的水質(zhì)影響分析，建議在劃定禁止設(shè)置排污水域、嚴(yán)格限制排污水域和一般限制排污水域三類水域的基礎(chǔ)上，區(qū)分審批不同類別的入河排污口，按削減污染物的污水集中處理設(shè)施和產(chǎn)排污染物的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行分類管理，參照《長江保護(hù)法(草案)》的提法，對未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的水功能區(qū)上污水集中處理設(shè)施排污口的設(shè)置審批有所突破。

(3)摸清底數(shù)，連通污染源全過程管理體系

入河排污口是污染源與外環(huán)境連接的重要通道，只有摸清底數(shù)、厘清關(guān)系，才能做好入河排污口設(shè)置管理工作。建議加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，建立聯(lián)動和信息共享機(jī)制，全面摸清入河排污口底數(shù)，主要包括兩個方面：一是河流入河排污口的數(shù)量、位置、排放方式、入河方式等；二是排污口匯入的主要污染源，并建立入河排污口信息化檔案。充分銜接環(huán)境影響評價、排污許可制、河長制等相關(guān)管理制度的實施，結(jié)合正在開展的重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、固定污染源清理整頓、第二次全國污染源普查等相關(guān)工作，充分發(fā)揮協(xié)同作戰(zhàn)效應(yīng)，全面摸查入河排污口底數(shù)，厘清“排污單位—入河排污口—受納環(huán)境水體—控制單元—水質(zhì)斷面”對應(yīng)關(guān)系，與水環(huán)境質(zhì)量相銜接，實施切實有效的協(xié)同管理[7]。

(4)簡化入河排污口設(shè)置審批管理權(quán)限，推動三證合一

按照國務(wù)院關(guān)于“放管服”“簡政放權(quán)”有關(guān)要求，簡化入河排污口設(shè)置審批管理權(quán)限，對已建污水集中處理設(shè)施及環(huán)評審批權(quán)限已下放的入河排污口審批管理，建議按環(huán)評最新審批目錄考慮審批權(quán)限下放。同時推動建設(shè)項目環(huán)境影響評價、排污許可及入河排污口設(shè)置“三合一”行政審批，實現(xiàn)對水污染排放全過程跟蹤管理，實現(xiàn)“一次性受理、一次性審查、一次性審批”的便民、利民目標(biāo)。

(5) 結(jié)合職能變更及現(xiàn)狀管理需求，健全支撐體系

生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)結(jié)合例如排污許可制度前瞻性地預(yù)留了排污許可與入河排污口協(xié)同管理的接口、水功能區(qū)劃面臨修編整合、重點流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃等工作，盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范文件，系統(tǒng)開展入河排污口設(shè)置管理工作。一是修訂《水法》《水污染防治法》及入河排污口管理的相關(guān)規(guī)定，與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，明確相關(guān)部門管理要求和法律責(zé)任；二是結(jié)合職能整合要求，盡快出臺相關(guān)政策性文件，整合入河排污口設(shè)置管理與排污許可制、環(huán)境影響評價、總量控制、水污染防治規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)稅等制度；三是編制入河排污口排查相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)入河排污口設(shè)置論證報告編制及后期整改工作；五是完善入河排污口編碼規(guī)則，將入河排污口的受納水體及設(shè)置位置等信息納入編碼，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有排污口，規(guī)范新建排污口建設(shè)，逐步實現(xiàn)入河排污口的精準(zhǔn)定位和精細(xì)化管理，完善入河排污口管理和技術(shù)支撐體系，強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境綜合管理能力，全面推動水環(huán)境質(zhì)量改善。