自然保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展存在的問題、挑戰(zhàn)及對策研究

李爽，劉偉瑋，付夢娣，李博炎，任月恒，朱彥鵬

(中國環(huán)境科學(xué)研究院/國家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過程與功能評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012)

近年來，我國十分重視自然保護(hù)地建設(shè)。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中明確指出自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位。經(jīng)過60多年的努力，我國已建立各類自然保護(hù)地1.18萬處，占國土面積的18%以上，其中自然保護(hù)區(qū)2750個，總面積達(dá)到147萬km2，占我國陸域國土面積的15%。由此可見，在我國現(xiàn)有自然保護(hù)地體系中，自然保護(hù)區(qū)是最重要的類型，其在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要的作用。但由于我國自然保護(hù)區(qū)及周邊人口眾多，歷史遺留問題較多，管控措施針對性和可操作性不強(qiáng)，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的矛盾突出。此外，因受地理環(huán)境與管理水平限制，我國自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)發(fā)展還呈現(xiàn)出社區(qū)居民收入水平參差不齊、管理機(jī)構(gòu)重視程度有高有低的現(xiàn)象。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民的收入明顯高于西部地區(qū)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民的收入；部分自然保護(hù)區(qū)通過社區(qū)參與等方式積極探索社區(qū)發(fā)展新模式，一些自然保護(hù)區(qū)卻對社區(qū)發(fā)展的重視程度不夠。為推動自然保護(hù)區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展與自然和諧共生，亟須在掌握自然保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，為自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)發(fā)展制定科學(xué)合理的對策。

1 自然保護(hù)區(qū)社區(qū)存在的問題

1.1 社區(qū)人口較多

人多地少的基本國情決定了我國自然保護(hù)區(qū)及周邊不可避免地居住著大量的社區(qū)居民。經(jīng)初步統(tǒng)計，僅國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有城市建成區(qū)29個(其中位于核心區(qū)的有2個)，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū) 531個(其中位于核心區(qū)的有72個)，人口約400萬人(其中核心區(qū)約有40萬人)。如重慶大巴山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口超過3.3萬人；彭水縣茂云山和七躍山兩個縣級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及居民26.3萬多人，其中一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于核心區(qū)和緩沖區(qū)[1]。

1.2 收入水平偏低

我國多數(shù)自然保護(hù)區(qū)分布在地理位置偏僻、自然條件惡劣、生產(chǎn)條件差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的“老少邊窮”地區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，社區(qū)居民收入普遍偏低[2]。據(jù)統(tǒng)計，我國有近1/3的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣縣域范圍內(nèi)有近1/4的面積屬于自然保護(hù)區(qū)[3]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的西部地區(qū)，80%以上的保護(hù)區(qū)內(nèi)部及周邊存在成型社區(qū)[4]，如鸚哥嶺自然保護(hù)區(qū)所涉5縣(市)中有3個縣(市)為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(市)。調(diào)查顯示，鸚哥嶺自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)居民人均年收入僅為800元～3456元[5]。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施落后

總體而言，由于歷史欠賬多，我國多數(shù)自然保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)水電、交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給不足。如月亮山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水利設(shè)施尚不完善，靠天吃飯現(xiàn)象依然存在；建制村道路通暢率不足30%，社區(qū)居民出行困難，農(nóng)產(chǎn)品交易不易[6]；四川省東陽溝自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，在村級小學(xué)就讀的學(xué)生要步行5公里左右上學(xué)[7]。

2 自然保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1 保護(hù)與發(fā)展關(guān)系協(xié)調(diào)難

由于歷史、民族、文化等原因，長期以來自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)居民形成了固有的生產(chǎn)生活方式。自然保護(hù)區(qū)建立前，社區(qū)居民主要過著“靠山吃山、靠水吃水”的生活，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的依賴性較高。自然保護(hù)區(qū)建立后，相關(guān)法規(guī)要求禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)開墾、養(yǎng)殖、放牧等，這限制了社區(qū)的資源利用，縮小了社區(qū)居民的活動空間，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)收入降低，社區(qū)的副業(yè)發(fā)展受到?jīng)_擊[8]。在社區(qū)發(fā)展過程中，如何引導(dǎo)社區(qū)居民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，是社區(qū)發(fā)展必須解決的重要問題。如梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)成立后，保護(hù)區(qū)內(nèi)木材采伐量受到限制，社區(qū)居民在木材加工產(chǎn)業(yè)方面的收入來源和物質(zhì)來源被切斷，而替代產(chǎn)業(yè)尚未興起，社區(qū)居民日常生活受到影響，保護(hù)與發(fā)展的矛盾較為突出。

2.2 社區(qū)參與權(quán)利保障難

作為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的主體，社區(qū)居民有權(quán)利參與到自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理中來，《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中也明確提出應(yīng)增加社區(qū)居民的參與能力。也就是說在自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理等過程中，社區(qū)居民應(yīng)獲得充分表達(dá)自身意見和建議的權(quán)利和機(jī)會。但在我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的過程中，由于管理部門對社區(qū)參與的重視不夠，導(dǎo)致目前社區(qū)參與形式單一、深度不夠，社區(qū)居民并不能參與到自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的決策過程之中，社區(qū)居民的主體權(quán)利無法行使，主體地位得不到保障。雖然目前已有改善，但很大一部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民難以真正參與到保護(hù)地相關(guān)決策的制定之中[9]。

2.3 傳統(tǒng)生態(tài)文化活態(tài)傳承難

優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化具有凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)的重要作用。為保護(hù)與傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中明確提出要加強(qiáng)農(nóng)村文化引領(lǐng)。自然保護(hù)區(qū)土著居民在長期的歷史進(jìn)程中，形成了豐富多彩的傳統(tǒng)生態(tài)文化，并在生產(chǎn)生活中不斷傳承。傳統(tǒng)生態(tài)文化是自然保護(hù)區(qū)的寶貴財富，在維護(hù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生方面發(fā)揮著重要作用。而單純地開展保護(hù)工作，卻在一定程度上改變了社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式(文化傳承的載體)，阻礙了傳統(tǒng)生態(tài)文化的傳承。如有些自然保護(hù)區(qū)執(zhí)行了生態(tài)移民政策，牧民不再擁有牧場和牛羊，傳統(tǒng)的生存技能完全派不上用場，傳統(tǒng)的生活習(xí)慣和生存方式等發(fā)生了較大變化。

2.4 多方利益關(guān)系平衡難

在我國自然保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展中，除了政府部門與社區(qū)居民外，還涉及企業(yè)、訪客等利益相關(guān)者。但由于管理體制機(jī)制等因素，這些保護(hù)區(qū)在社區(qū)建設(shè)與管理中有很多未能處理好社區(qū)居民與各利益相關(guān)者的關(guān)系，總體上看，保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民與其他利益相關(guān)者之間的矛盾較為突出。社區(qū)居民與自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或地方政府之間的矛盾主要是社區(qū)居民生存發(fā)展的需求與政府部門的保護(hù)管理要求不一致；社區(qū)居民與訪客之間的矛盾主要是在對訪客行為缺乏嚴(yán)格管控的情況下，訪客可能會干擾社區(qū)居民的正常生活。

3 自然保護(hù)區(qū)社區(qū)發(fā)展對策

3.1 積極建立社區(qū)溝通和參與機(jī)制

良好的社區(qū)溝通和參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益訴求多元化、最大化的基礎(chǔ)和前提，也是保障社區(qū)居民主體地位、平衡各方利益的有效手段，可以增加社區(qū)居民的歸屬感、信任感和信譽(yù)感[10]。為暢通社區(qū)溝通渠道、保障社區(qū)參與權(quán)利，自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)保證信息對稱，讓社區(qū)居民了解相關(guān)信息，并積極聽取社區(qū)居民的意見和建議，了解社區(qū)居民的利益訴求。此外，還應(yīng)積極引導(dǎo)社區(qū)居民參與到自然保護(hù)區(qū)的管理之中，具體可從以下方面開展：(1)完善聽證制度。在自然保護(hù)區(qū)制定政策法規(guī)、規(guī)劃方案時，通過邀請社區(qū)代表參加的方式，拓寬民意反映途徑，促進(jìn)政府的決策向著民主化和科學(xué)化的方向發(fā)展。(2)建立信息公開制度。公開向全體社區(qū)居民征集對自然保護(hù)區(qū)相關(guān)政策和規(guī)劃的意見，并將自然保護(hù)區(qū)的政策法規(guī)通過宣傳手冊、公示欄、條幅、廣播、網(wǎng)上政策專欄等形式告知社區(qū)居民。(3)建立固定的信息收集制度。通過意見箱、監(jiān)督舉報電話、網(wǎng)絡(luò)信箱等收集社區(qū)居民的意見和建議，并及時對公眾反映強(qiáng)烈的事件進(jìn)行公開回復(fù)。(4)建立“圓桌會議”機(jī)制[11]。定期組織各利益相關(guān)方共同參與解決利益相關(guān)者之間存在的沖突，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系。(5)引導(dǎo)社區(qū)居民參與保護(hù)地建設(shè)。此舉既可以提升社區(qū)居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，使其發(fā)揮主人翁意識，主動勸說并制止他人不文明行為，也可以根據(jù)保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)新社區(qū)共管形式，豐富社區(qū)共管內(nèi)容。此外，還應(yīng)通過設(shè)置生態(tài)護(hù)林員、地質(zhì)災(zāi)害觀測員、河道管理員、城鄉(xiāng)保潔員、護(hù)邊員和護(hù)路員等生態(tài)管護(hù)公益崗位的方式[12]，讓社區(qū)居民享受“參與紅利”[13]，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。

3.2 有效構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

良好的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅有利于平衡各方的利益，還有利于激發(fā)社區(qū)居民參與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與建設(shè)的積極性。具體可從以下方面著手：(1)增加生態(tài)補(bǔ)償資金來源，健全“省—市—縣”三級轉(zhuǎn)移支付制度，廣泛吸納社會資本。(2)相關(guān)部門應(yīng)盡快制定出臺跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見，明確流域生態(tài)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、補(bǔ)償方式、相關(guān)主體間的責(zé)任和義務(wù)等[14]。同時，還應(yīng)在開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間建立有效的協(xié)商平臺。(3)探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式，如可以通過讓經(jīng)濟(jì)較好的沿海地區(qū)向生態(tài)較好的自然保護(hù)區(qū)購買碳排放指標(biāo)的形式實(shí)現(xiàn)生態(tài)價值補(bǔ)償。(4)完善生態(tài)補(bǔ)償激勵機(jī)制，加大對生態(tài)保護(hù)與建設(shè)貢獻(xiàn)突出的主體和個人的獎勵力度，激發(fā)其參與熱情。(5)在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中所需的勞動崗位優(yōu)先聘用社區(qū)居民，為其增收創(chuàng)造機(jī)會。(6)采取線上線下相結(jié)合的形式對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品、地方特色產(chǎn)品等進(jìn)行宣傳，提升社區(qū)產(chǎn)品的知名度，為社區(qū)居民的生產(chǎn)與經(jīng)營提供便利。

3.3 不斷改善社區(qū)社會服務(wù)水平

社區(qū)的發(fā)展離不開社會服務(wù)水平的改善與提高，良好的社區(qū)社會服務(wù)水平是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提。為保證自然保護(hù)區(qū)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，需要做好以下幾點(diǎn)：(1)各級政府應(yīng)加大財政投資力度，將自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)等列入財政預(yù)算。(2)自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)積極爭取政策扶持、協(xié)調(diào)有關(guān)部門扶助，完善交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施。(3)自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)加大社區(qū)環(huán)境綜合整治力度，建立社區(qū)環(huán)境管制的制度體系，健全社區(qū)環(huán)境綜合整治機(jī)制，創(chuàng)新社區(qū)環(huán)境污染治理模式，確保社區(qū)環(huán)境得到改善與提升。(4)自然保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)加大培訓(xùn)力度，通過通俗易懂、社區(qū)居民喜聞樂見的培訓(xùn)方式，加強(qiáng)對他們的培訓(xùn)，提升其就業(yè)能力。

3.4 大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化

在我國傳統(tǒng)的民族、宗教、民俗文化中有許多關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念，這對于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)具有重要作用。保護(hù)好優(yōu)良的傳統(tǒng)文化，有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的傳承和保護(hù)意識的形成。為繼承和弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：(1)鼓勵當(dāng)?shù)貙W(xué)校開展與傳統(tǒng)文化有關(guān)的課程，讓學(xué)生了解當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，促進(jìn)學(xué)生生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的形成。(2)在社區(qū)設(shè)立文娛中心，定期放映與傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化相關(guān)的記錄片、宣傳片，定期組織以弘揚(yáng)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化為主題的文藝演出。(3)建立長效的激勵機(jī)制。對于為傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化傳承做出貢獻(xiàn)的社區(qū)居民通過獎金、榮譽(yù)證書等形式給予獎勵，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。

3.5 逐步帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

為帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。具體可從以下方面考慮：(1)保障社區(qū)就業(yè)。加大就業(yè)宣傳和培訓(xùn)力度，引導(dǎo)社區(qū)居民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，鼓勵社區(qū)居民以個人或合作社的名義參與到自然保護(hù)區(qū)加工產(chǎn)業(yè)、生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等方面的經(jīng)營活動中。(2)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。利用生態(tài)優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，推廣先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化建設(shè)，構(gòu)建與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)要求相一致的社區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系。(3)輻射周邊區(qū)域。加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合，優(yōu)化資源配置，構(gòu)建區(qū)域旅游圈，建立健全區(qū)域旅游深度合作保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)旅游效益最大化。(4)推動綠色品牌認(rèn)證。注冊自然保護(hù)區(qū)系列品牌，推動相關(guān)產(chǎn)品的綠色認(rèn)證，申請生態(tài)原產(chǎn)地保護(hù)產(chǎn)品，提高產(chǎn)品附加值。(5)推進(jìn)社區(qū)流通現(xiàn)代化。建立社區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)銷售公共服務(wù)平臺，支持供銷、郵政把服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸到社區(qū)，健全自然保護(hù)區(qū)及周邊農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷穩(wěn)定銜接機(jī)制。利用互聯(lián)網(wǎng)、移動通信、廣播、電視、電話等多種通信手段，構(gòu)建社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，搭建社區(qū)電子商務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息互通、服務(wù)互助。