粵港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的對策研究

黃報遠，盧顯妍，陳桐生，劉偉民，盧萃云

(1.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510655；2.廣東省生態(tài)環(huán)境廳，廣州 510630)

2019年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議指出，堅持新發(fā)展理念，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。這是下一步做好生態(tài)環(huán)境保護工作的重要方向和重點任務(wù)，也為生態(tài)環(huán)境保護工作如何進一步落實2018年9月中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》，支持和服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略以及“一帶一路”倡議實施指明了方向。

粵港澳大灣區(qū)(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area)，是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶9市組成的城市群，是國家建設(shè)世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。粵港澳大灣區(qū)是繼美國紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)、日本東京灣區(qū)之后的世界第四大灣區(qū)。在四大灣區(qū)中經(jīng)濟總量居第一位，人口、土地面積、港口和機場吞吐量均居四大灣區(qū)之首。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是我國繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶之后提出的又一項重要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。近年來，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護治理力度持續(xù)加大，區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展能力不斷提升，具備協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的良好內(nèi)外部條件。當前，我們需要抓住這一戰(zhàn)略機遇，厘清生態(tài)環(huán)境保護面臨的突出問題，借鑒國際一流灣區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)與治理水平，高標準打造清潔美麗灣區(qū)的典范[1]。

1 港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的機遇

1.1 經(jīng)濟社會高度發(fā)達

2018年，粵港澳大灣區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值1.64萬億美元[2]，經(jīng)濟總量超過東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)，區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易總額、利用外資總額、港口集裝箱年吞吐量、機場旅客年吞吐量等躋身國際一流灣區(qū)行列，未來5年內(nèi)有望成為全球經(jīng)濟總量最大的灣區(qū)，是全球最具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域經(jīng)濟體之一(見表1)。同時，粵港澳大灣區(qū)人口規(guī)模和面積大大超過了舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)，為粵港澳大灣區(qū)帶來巨大發(fā)展?jié)摿Α?/p>

表1 粵港澳大灣區(qū)與國際三大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平對比

1.2 地理區(qū)位優(yōu)勢突出

粵港澳大灣區(qū)地緣上南接?xùn)|南亞、南亞，東接海峽西岸經(jīng)濟區(qū)和臺灣地區(qū)，北接長江經(jīng)濟帶，西接北部灣經(jīng)濟區(qū)，曾是海上絲綢之路的起點。它擁有香港國際航運中心，以及吞吐量位居世界前列的廣州、深圳等港口和航空樞紐，是國內(nèi)連接國際、走向全球化的重要節(jié)點。同時粵港澳大灣區(qū)地處我國沿海開放前沿，擁有“一國兩制”制度優(yōu)勢，是泛珠三角區(qū)域發(fā)展腹地，也是國內(nèi)開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，在“一帶一路”建設(shè)中具有重要地位。

1.3 自然資源稟賦優(yōu)勢明顯

粵港澳大灣區(qū)地處海洋、河流與陸地三大生態(tài)系統(tǒng)交匯的區(qū)域，河涌縱橫，水網(wǎng)密布，陸海相連，有著豐富的海洋、生物與環(huán)境資源，以及獨特的地理景觀。同時，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，森林覆蓋率超過50%，海岸線總長3201公里，紅樹林等典型濕地資源豐富。

1.4 科技創(chuàng)新要素高度聚集

粵港澳大灣區(qū)科技教育資源豐富，擁有一批在全國乃至全球具有重要影響力的高校、科研院所、高新技術(shù)企業(yè)和國家大科學(xué)工程，科技成果產(chǎn)出質(zhì)量不斷提升、轉(zhuǎn)化市場空間廣闊、創(chuàng)新要素吸引力強。其中，珠三角地區(qū)成為國內(nèi)重要的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)(見表2)，產(chǎn)值占廣東省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的90%，為粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了強有力的技術(shù)支撐。

表2 國內(nèi)節(jié)能環(huán)保上市公司主營業(yè)務(wù)收入超過300億元的省份分布

1.5 經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)污染防治力度不斷加大，大氣環(huán)境質(zhì)量在全國領(lǐng)先，2018年粵港澳大灣區(qū)PM2.5平均濃度為28μg/m3，城市空氣質(zhì)量(AQI)達標率分別比京津冀和長三角高28.1和9.2個百分點[3]。大江大河水質(zhì)總體良好，城市飲用水水源地水質(zhì)保持100%穩(wěn)定達標。生態(tài)狀況總體優(yōu)良，經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢。

1.6 區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作機制初步建立

粵港澳三地生態(tài)環(huán)保已經(jīng)形成多層次、全方位的合作格局。政府層面，設(shè)立了粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組，共同簽署了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》等協(xié)議，持續(xù)推動空氣、水、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件事故通報等領(lǐng)域的雙邊合作，定期舉辦“灣區(qū)城市生態(tài)文明大鵬策會”“粵港澳大灣區(qū)環(huán)保高峰論壇”等活動，合作交流日益活躍。公眾層面，環(huán)保社會組織活躍，廣東省環(huán)保社會組織達321家，成為推動粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，公眾踐行綠色生活方式的積極性與參與度較高。

2 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護過程中存在的問題

2.1 協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的頂層設(shè)計仍需健全

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護缺乏科學(xué)有效的評價體系，現(xiàn)有體系存在不能體現(xiàn)灣區(qū)特色，與國際接軌不足，評價標準、統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，難以發(fā)揮“指揮棒”作用等問題。三地協(xié)作機制仍不完善，如在水環(huán)境污染、近岸海域、固體廢物處理等問題上仍未打破行政壁壘，城市間聯(lián)動協(xié)調(diào)不到位、措施不同步、力度不統(tǒng)一；三地協(xié)作機制多限于“一事一議”，合作載體多為協(xié)商形式的聯(lián)席會議，區(qū)域整體性戰(zhàn)略、制度性安排及常態(tài)化協(xié)同治理機制亟待完善；三地司法制度和執(zhí)法模式差異大，給執(zhí)法標準、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)管到司法移交等環(huán)節(jié)的協(xié)同聯(lián)動帶來了挑戰(zhàn)，尚未對環(huán)境違法犯罪行為形成強有力的打擊合力。

2.2 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與世界一流灣區(qū)仍存在差距

2018年粵港澳大灣區(qū)PM2.5年均濃度仍為舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)的2～3倍，臭氧污染問題逐漸凸顯。珠三角地區(qū)河網(wǎng)地帶還存在黑臭水體，廣東省有159個城市黑臭水體未達標。廣東省、香港特別行政區(qū)(圖中簡稱香港)和澳門特別行政區(qū)(圖中簡稱澳門)與主要發(fā)達國家能源利用效率對比參見圖1[4]。我國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)主要為金融、貿(mào)易、物流、博彩、地產(chǎn)等，其單位GDP能耗相對較低；而廣東省資源能源利用與國際先進水平差距較大，一次能源消費結(jié)構(gòu)中原煤消費占比是發(fā)達國家(20%)的2倍多，萬元GDP能耗是美國、日本等發(fā)達國家平均水平的1.5～2.5倍，萬元GDP水耗高于日本平均水平30%。由此推理可得，粵港澳大灣區(qū)與舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)差距明顯。

圖1 廣東省與主要發(fā)達國家和地區(qū)能源利用效率對比

2.3 區(qū)域重要生態(tài)空間和典型生態(tài)系統(tǒng)受損

就廣東全省而言，粵港澳大灣區(qū)北部(粵港澳大灣區(qū)的肇慶部分地區(qū)及大灣區(qū)以北的清遠、韶關(guān)、河源地區(qū))的生態(tài)系統(tǒng)由于自然保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)活動時有發(fā)生，違法占用、越界使用林地資源的問題依然存在，導(dǎo)致生態(tài)質(zhì)量不高，生態(tài)屏障功能有待提升。據(jù)統(tǒng)計，喬木林每公頃蓄積量只有58.3立方米，是世界平均水平的54%，不足歐洲林業(yè)發(fā)達國家的1/5。

粵港澳大灣區(qū)中部平原開發(fā)強度大、資源環(huán)境負荷高。2018年珠三角地區(qū)以占廣東省30.5%的國土面積承載了全省55.6%的人口和80.2%的GDP，單位面積的主要污染物排放強度是全國的4～7倍，其中深圳市單位面積COD和氨氮排放強度分別達到全國平均水平的21倍和30倍，東莞市單位面積SO2和NOx排放強度分別達到全國平均水平的34倍和28倍，資源環(huán)境負荷大[1]，對區(qū)域資源環(huán)境造成巨大的壓力。

粵港澳大灣區(qū)南部海岸帶保護與開發(fā)矛盾突出，大型工業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)、旅游開發(fā)、港口碼頭等項目大量擠占自然岸線，粵港澳大灣區(qū)的自然岸線保有率從1973年的90%下降至2016年的34.5%，已低于舊金山灣區(qū)的保有率水平。廣東省南海北部大陸架底層漁業(yè)資源密度已不足20世紀70年代的1/9，紅樹林、珊瑚礁、海草床等陸海交錯帶典型的生態(tài)系統(tǒng)受損，近40年來沿海紅樹林面積總體下降了72.1%[5]。最南端海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，近年來，大規(guī)模的填海造陸導(dǎo)致珠江口灣區(qū)面積縮減15%以上。市政排污口超標排放現(xiàn)象突出，2017年監(jiān)測的入海排污口有28.8%超標排放[6]，珠江口近岸海域水質(zhì)為劣Ⅳ類，水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.4 珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局有待優(yōu)化

珠三角地區(qū)低端產(chǎn)業(yè)存量大、污染重，珠三角地區(qū)大部分處于工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染問題依然突出，紡織、造紙、服裝、食品制造、皮革等傳統(tǒng)行業(yè)工業(yè)增加值只占地區(qū)工業(yè)增加值的10%左右，但其廢水、化學(xué)需氧量、氨氮排放量卻占廣東省工業(yè)排放量的50%以上。產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展格局未形成，珠三角地區(qū)9市中工業(yè)結(jié)構(gòu)相似度超過90%的有5對，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭的現(xiàn)象突出。產(chǎn)業(yè)空間布局不夠合理，村級工業(yè)園遍地開花，“村村點火、戶戶冒煙”現(xiàn)象依然突出，城市建成區(qū)內(nèi)仍存在一些大型重污染企業(yè)，部分園區(qū)布局在環(huán)境敏感區(qū)域，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險隱患凸顯。

2.5 全民共建共治共享的意識還不夠牢固

部分地區(qū)公眾的生態(tài)文明素養(yǎng)與國際一流灣區(qū)仍有明顯差距，踐行綠色生活方式的主動性和積極性仍不夠，生態(tài)文明建設(shè)仍過分依賴政府行政手段，一些有利于綠色低碳的政策措施由于缺乏有效的激勵手段而難以推行，生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動力不足。

3 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護相關(guān)對策與建議

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護應(yīng)按照全球視野、創(chuàng)新融合、協(xié)作共贏的思路，充分利用和發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)自然環(huán)境優(yōu)勢和科技創(chuàng)新資源，全面對接國際一流灣區(qū)水準，把粵港澳大灣區(qū)打造成為自然生態(tài)保育典范區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)環(huán)境引領(lǐng)區(qū)和制度創(chuàng)新樣板區(qū)。

3.1 加強協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的頂層設(shè)計

對照國際一流水準，充分銜接區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀、發(fā)展目標要求和國際一流灣區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)要求，考慮廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)這三個地區(qū)環(huán)境治理理念制度差異等因素，突出灣區(qū)特色性、引領(lǐng)性，凸顯粵港澳大灣區(qū)河網(wǎng)縱橫的自然稟賦和以制造業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，科學(xué)建立粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明評價體系，為粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)明確方向和目標。充分發(fā)揮珠三角地區(qū)各級政府持續(xù)推進、企業(yè)主體治理、港澳地區(qū)市場有效激勵、公眾有序參與等制度和機制優(yōu)勢，加快探索建立法律約束、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與、市場激勵的生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治體系。

3.2 持續(xù)加大污染防控力度

借鑒國際先進灣區(qū)提升生態(tài)環(huán)境水平和構(gòu)建環(huán)境治理體系的經(jīng)驗，加大環(huán)境準入與治理力度，堅決打好打贏水、大氣、土壤污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。加強東江、西江等飲用水源保護，加快推動重點污染流域污染治理，推進珠江河口灣區(qū)、環(huán)大亞灣區(qū)、大廣海灣區(qū)等灣區(qū)污染防治，強化陸源入海監(jiān)管與防治。深化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，推動區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。結(jié)合國家土壤污染防治路線，加快推進土壤污染防治工作。

3.3 構(gòu)建高水平保護的生態(tài)空間格局

按照構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局的總體要求，加強北部生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護，筑牢粵港澳大灣區(qū)外圍生態(tài)安全屏障?？茖W(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展格局，合理布局工業(yè)用地，推動產(chǎn)集聚發(fā)展，優(yōu)化中部平原地區(qū)生態(tài)空間布局。實行岸線分級分類管理，優(yōu)化岸線利用方式，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)藍色海岸帶。強化大亞灣—稔平半島、珠江口河口、萬山群島和川山群島等區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，構(gòu)筑珠江口生態(tài)安全屏障。推進山水林田湖草統(tǒng)籌規(guī)劃以及海島等系統(tǒng)保護，加大灘涂、濕地等受損生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)。

3.4 著力提升區(qū)域綠色發(fā)展水平

充分發(fā)揮灣區(qū)的區(qū)位、經(jīng)濟水平及創(chuàng)新能力等先導(dǎo)優(yōu)勢，實施綠色引領(lǐng)，全方位、全地域、全過程推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。推動珠江西岸先進裝備制造業(yè)、東岸先進電子信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群發(fā)展，支持節(jié)能環(huán)保、新能源、光電裝備等區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)研發(fā)生產(chǎn)壯大，加快完善現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系建設(shè)，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)綠色化、綠色產(chǎn)業(yè)化”。廣泛倡導(dǎo)綠色低碳生活方式，推動垃圾分類全覆蓋，建設(shè)低碳綠色運輸體系，改善公眾綠色低碳出行環(huán)境。

3.5 進一步完善生態(tài)環(huán)境共建共治共享機制與體系

充分融合各地生態(tài)環(huán)境保護思想、制度和行動體系，建立粵港澳大灣區(qū)法制、標準銜接機制，構(gòu)建多層次環(huán)保合作模式，搭建開放型環(huán)保交流合作平臺。多渠道鼓勵社會公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，營造具有灣區(qū)特色的生態(tài)文化，為灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實的人文基礎(chǔ)和良好的社會氛圍。

4 研究小結(jié)

粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟社會高度發(fā)達，區(qū)位優(yōu)勢特征明顯，自然資源稟賦優(yōu)良，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，科技創(chuàng)新要素聚集。作為“一帶一路”建設(shè)的重要空間載體和腹地，粵港澳大灣區(qū)具備協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護內(nèi)外部條件。但長期高速粗放的發(fā)展方式也導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)環(huán)境歷史欠賬較多，重要生態(tài)空間和典型生態(tài)系統(tǒng)受到侵占與擠壓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局亟待優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境共治共享機制不健全。因此，協(xié)同推進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護亟須從頂層設(shè)計出發(fā)，建立健全相關(guān)的評價體系和政策體系，并在生態(tài)空間管控、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聯(lián)防聯(lián)治方面創(chuàng)新有效的運行機制?？傊?，2019年是打好污染防治攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵一年，協(xié)同推進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護具有重要意義。因此，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，應(yīng)進一步貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持新發(fā)展理念，不斷完善協(xié)同推進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的制度和行動體系，加快推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐，在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)高水平保護、用高水平保護促進高質(zhì)量發(fā)展。