浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估與展望

黃燕，卓明，張雍，陳琴

(浙江省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007)

“十三五”以來(lái)，浙江省按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)定不移走“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展之路，以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以依法嚴(yán)管為保障，深入實(shí)施治水、治氣、治土“三大戰(zhàn)役”，大力推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、治理能力建設(shè)“三大工程”，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)全面改善，綠色發(fā)展水平得到全面提升。

1 規(guī)劃目標(biāo)完成情況

根據(jù)《浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，“十三五”期間浙江省共設(shè)置生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)指標(biāo)13項(xiàng)，其中約束性指標(biāo)6項(xiàng)，預(yù)期性指標(biāo)7項(xiàng)，涵蓋水、空氣和土壤環(huán)境質(zhì)量以及主要污染物、重金屬污染物減排和生態(tài)建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防控。

1.1 約束性指標(biāo)

(1)環(huán)境質(zhì)量：2018年上半年，浙江省八大水系、運(yùn)河、主要湖庫(kù)省控以上斷面達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)比例為82.8%，好于規(guī)劃目標(biāo)值(80%)；劣Ⅴ類水質(zhì)斷面被全面消除，提前完成規(guī)劃目標(biāo)。11個(gè)設(shè)區(qū)城市PM2.5平均濃度39μg/m3，總體進(jìn)展符合規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)度要求；設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例平均為82.2%，預(yù)計(jì)下半年優(yōu)良率高于上半年，總體進(jìn)展符合規(guī)劃目標(biāo)(82.6%)進(jìn)度要求。

(2)污染物減排：2017年，浙江省二氧化硫排放量比2015年下降15.2%，氮氧化物排放量比2015年下降11%，均超額完成大氣污染物排放量下降目標(biāo)任務(wù)；化學(xué)需氧量、氨氮兩項(xiàng)主要水污染物比2015年分別累計(jì)減排11.44%和11.57%，均超額完成減排目標(biāo)任務(wù)；完成削減重金屬污染物11.83%，提前3年完成規(guī)劃目標(biāo)(2020年較2013年削減10%)。

1.2 預(yù)期性指標(biāo)

(1)環(huán)境質(zhì)量：浙江省交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為87.6%，達(dá)到2020年規(guī)劃目標(biāo)(85%)；近岸海域Ⅱ類以上海水比例為27.5%，與2014年相比提高6.5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到“近岸海域水質(zhì)保持穩(wěn)定”要求；全省縣級(jí)以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為95.6%，達(dá)到2020年規(guī)劃目標(biāo)(94%)。2017年，全省未發(fā)現(xiàn)污染地塊違規(guī)開(kāi)發(fā)利用行為，預(yù)測(cè)可完成2020年污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上的目標(biāo)。

(2)生態(tài)建設(shè)：浙江省政府在2017年和2018年分兩批共命名38個(gè)市、縣(市、區(qū))為省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范市、縣(市、區(qū))，省級(jí)以上生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建比率為42.2%，有望完成《規(guī)劃》提出的2020年目標(biāo)(50%以上)。根據(jù)大陸岸線資源調(diào)查，浙江省的大陸自然岸線比例為36.1%，進(jìn)一步加強(qiáng)海岸線保護(hù)與利用管理，可以提前完成《規(guī)劃》提出的2020年目標(biāo)(35%)。

(3)風(fēng)險(xiǎn)防控：2016年—2018年上半年，浙江省共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件34起，全部為一般等級(jí)，突發(fā)環(huán)境事件數(shù)比“十二五”期間總數(shù)下降73.8%。通過(guò)繼續(xù)加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查治理，提升重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理能力，預(yù)測(cè)可完成《規(guī)劃》提出的2020年目標(biāo)(“十三五”期間比“十二五”總數(shù)下降5%)。

1.3 評(píng)估結(jié)論

至2018年6月底，《規(guī)劃》確定的約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)均完成較好，省控?cái)嗝姊?Ⅲ類水質(zhì)比例、劣V類水質(zhì)斷面、地表水交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率及縣(市、區(qū))以上城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)已超前達(dá)到2020年目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量總體改善明顯，主要污染物減排和重金屬減排指標(biāo)均超額完成階段性任務(wù)，生態(tài)建設(shè)工作進(jìn)展良好，風(fēng)險(xiǎn)防控到位。

2 規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況

(1)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展明顯：圍繞《規(guī)劃》確定的治水、治氣、治土“三大戰(zhàn)役”和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、治理能力建設(shè)“三大工程”，浙江省深入踐行“兩山”理論，堅(jiān)決打贏劣Ⅴ類水剿滅戰(zhàn)，全力服務(wù)保障G20峰會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，順利完成中央生態(tài)環(huán)保督察迎檢，“兩山”實(shí)踐和美麗浙江建設(shè)亮點(diǎn)紛呈，水、氣、土“三大戰(zhàn)役”成果豐碩。截至2018年6月底，各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)基本達(dá)到時(shí)間過(guò)半、任務(wù)過(guò)半的要求，剿滅劣Ⅴ類水等個(gè)別任務(wù)已達(dá)到《規(guī)劃》提出的2020年目標(biāo)要求，“大氣十條”階段性任務(wù)順利收官，土壤污染防治工作全面啟動(dòng)、體系構(gòu)建加快。

(2)制度改革不斷突破：以“最多跑一次改革”為牽引，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域制度創(chuàng)新突破，《規(guī)劃》確定的五大制度改革任務(wù)均順利實(shí)施。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向機(jī)制不斷健全，全面建立美麗浙江建設(shè)考核、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差別化考核和生態(tài)環(huán)境狀況報(bào)告等制度；地方環(huán)保法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境準(zhǔn)入制度體系、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系逐步完善，省、市、縣三級(jí)生態(tài)環(huán)保與公檢法聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；全省試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，全面推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，加快建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；市場(chǎng)手段助推機(jī)制持續(xù)深化，環(huán)境污染第三方治理加快推廣，能源資源要素市場(chǎng)化配置改革、自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)等不斷深化。

(3)重大項(xiàng)目扎實(shí)推進(jìn)：《規(guī)劃》圍繞六大類投資(即“三大戰(zhàn)役”和“三大工程”)確定項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目1600余個(gè)，投資匡算3000多億元。各地在實(shí)施過(guò)程中對(duì)各類別項(xiàng)目數(shù)量均有所調(diào)整，且投資總額有所擴(kuò)大。截至2018年6月底，浙江省各地共計(jì)實(shí)施生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目1655個(gè)，已完成投資2685.84億元，規(guī)劃投資執(zhí)行率為88.1%。

3 面臨的主要問(wèn)題

(1)生態(tài)環(huán)境管理制度仍待健全：生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度有待健全。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人”的認(rèn)識(shí)仍不到位，生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任意識(shí)還不夠強(qiáng)，“管發(fā)展必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡呢?zé)任落實(shí)體系還不健全，尚未形成各部門齊抓共管的合力。生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)管理制度創(chuàng)新的法律依據(jù)仍然不足，各類制度創(chuàng)新尚有諸多配套措施和政策制度未能及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)制度的深入推進(jìn)造成一定阻礙。

(2)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固：近年來(lái)浙江省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善，但是持續(xù)鞏固提升的壓力也越來(lái)越大。大氣污染防治形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，PM2.5污染狀況持續(xù)改善、臭氧污染治理、VOCs治理等均存在較大難度，季節(jié)性大氣污染發(fā)生頻率較高。水環(huán)境污染防治壓力仍存，全省地表水交接斷面達(dá)不到功能目標(biāo)要求，部分平原河網(wǎng)地區(qū)水質(zhì)不容樂(lè)觀。土壤污染底數(shù)有待摸清，難以準(zhǔn)確判定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的分布和程度。

(3)區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題仍然存在：浙江省內(nèi)區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、行業(yè)性污染仍然較為突出，一些地方“低小散”行業(yè)和企業(yè)整治任務(wù)繁重，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任重道遠(yuǎn)，而快遞等新業(yè)態(tài)的發(fā)展也進(jìn)一步加劇了環(huán)境污染狀況。全省以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)尚未根本改變，天然氣等清潔能源的供應(yīng)能力和利用規(guī)模仍然偏低，工業(yè)園區(qū)仍存在集中供熱薄弱區(qū)域。重污染高耗能產(chǎn)業(yè)比重仍較大，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升改造和“散亂污”治理任務(wù)繁重，對(duì)工業(yè)、三產(chǎn)及生活污染的管控還不夠精準(zhǔn)到位。

(4)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)能力保障仍顯不足：生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)能力仍顯薄弱，污染治理短板需加快補(bǔ)齊。個(gè)別城市垃圾處理廠、污水處理廠處理能力仍然不足，垃圾不能完全消納、污水不能達(dá)標(biāo)排放、垃圾滲濾液處理不規(guī)范等問(wèn)題仍然存在。城市污水收集管網(wǎng)最后100米的問(wèn)題還沒(méi)有有效解決，部分城區(qū)還存在污水管網(wǎng)破損、雨污分流不徹底等問(wèn)題。固體廢物處置能力存在區(qū)域不平衡、種類不匹配的問(wèn)題。全省土壤污染防治工作基礎(chǔ)還較薄弱，一些污染問(wèn)題的成因分析和技術(shù)攻關(guān)有待加強(qiáng)。

(5)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控能力仍較薄弱：隨著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，明目張膽、惡意、嚴(yán)重的違法行為已得到有力遏制，但從近兩年生態(tài)環(huán)境違法案件的查處情況來(lái)看，小微企業(yè)、低小散作坊的生態(tài)環(huán)境違法行為仍易發(fā)多發(fā)，非重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)逃避監(jiān)管問(wèn)題凸顯。特別是一些低小散家庭作坊，雖然排污總量不大，但偷排、偷倒對(duì)生態(tài)環(huán)境危害較大，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較高。相較于所面臨的壓力和任務(wù)，生態(tài)環(huán)境基層執(zhí)法力量不足、業(yè)務(wù)能力不夠等問(wèn)題仍將長(zhǎng)期存在。

(6)近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍需加強(qiáng)：《規(guī)劃》所要求的近岸海域污染防治相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)都進(jìn)展良好，但是浙江省近岸海域水體呈中度富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，Ⅳ類和劣Ⅳ類海水占比約一半，近岸海域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)面積比例較低，近岸海域水環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀。中央生態(tài)環(huán)保督察也指出，浙江省近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題突出，存在違法圍填海、海水養(yǎng)殖污染等現(xiàn)象，近岸海域污染防治工作力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 對(duì)策建議

(1)嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)度考核：嚴(yán)格落實(shí)“一崗雙責(zé)”，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)安排指標(biāo)進(jìn)度，確保各項(xiàng)工作有力有序完成。完善規(guī)劃執(zhí)行調(diào)度機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，將終期目標(biāo)任務(wù)完成情況作為評(píng)價(jià)各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。定期調(diào)度規(guī)劃年度實(shí)施情況，對(duì)提前完成規(guī)劃目標(biāo)的地區(qū)予以表彰，對(duì)未完成規(guī)劃目標(biāo)和工作不力、責(zé)任不實(shí)、問(wèn)題突出的地區(qū)予以通報(bào)批評(píng)。

(2)堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)：落實(shí)浙江省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)實(shí)施方案，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)各有關(guān)部門責(zé)任。在市、縣(市、區(qū))開(kāi)展建設(shè)清新空氣示范區(qū)活動(dòng)，積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。深化工業(yè)廢氣治理，實(shí)施揮發(fā)性有機(jī)物治理專項(xiàng)行動(dòng)，全面開(kāi)展工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)廢氣深化治理。推進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極發(fā)展清潔能源和新能源車船，全面推廣使用國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)車用汽柴油。完善長(zhǎng)江三角洲地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化重污染天氣預(yù)警和應(yīng)對(duì)。

(3)深入實(shí)施碧水行動(dòng)：開(kāi)展工業(yè)集聚區(qū)(工業(yè)企業(yè))“污水零直排區(qū)”和城鎮(zhèn)生活小區(qū)“污水零直排區(qū)”建設(shè)。制定實(shí)施污水處理廠清潔排放標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)污水再生水利用。強(qiáng)化直排海污染源監(jiān)管，全面清理非法設(shè)置與設(shè)置不合理的排污口，對(duì)主要入海河流和入海溪閘實(shí)行總氮、總磷排放總量控制。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染控制，推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效，加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖綠色發(fā)展，全面推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理，加強(qiáng)處理設(shè)施規(guī)范化管理、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)維。

(4)全面推進(jìn)凈土行動(dòng)：加快推進(jìn)土壤污染狀況詳查，基本建成覆蓋全省耕地的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)相關(guān)部門土壤環(huán)境質(zhì)量信息共享。加強(qiáng)土壤污染源頭管控，深化重金屬污染綜合防治。推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)中關(guān)停、搬遷和淘汰等企業(yè)原址用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估，形成動(dòng)態(tài)更新的全省污染地塊名錄，制定實(shí)施污染地塊開(kāi)發(fā)管理辦法。防止未按要求調(diào)查評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控不到位、治理修復(fù)不符合要求的污染地塊被開(kāi)發(fā)利用。

(5)切實(shí)抓好清廢行動(dòng)：實(shí)行固體廢物閉環(huán)式管理，加強(qiáng)固體廢物重點(diǎn)行業(yè)整治提升，建立健全固體廢物分類收集網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，實(shí)施固體廢物規(guī)范化貯存和轉(zhuǎn)運(yùn)。加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活垃圾處置設(shè)施全覆蓋、城市生活垃圾總量零增長(zhǎng)。實(shí)施固體廢物管理信息化工程，建成覆蓋固體廢物產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置全過(guò)程的信息化監(jiān)控平臺(tái)。強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)厲打擊固體廢物非法轉(zhuǎn)移、非法傾倒、非法處置等行為。

(6)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)：嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管控，勘定生態(tài)保護(hù)紅線邊界，制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管控措施和激勵(lì)約束政策，建立完善生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)機(jī)制，研究建立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)中小河流治理，啟動(dòng)濕地修復(fù)與提升工程，全面加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境整治、復(fù)墾。開(kāi)展全省海岸線整治，強(qiáng)化沿海灘涂、重點(diǎn)港灣湖庫(kù)、海域海島及海岸線的生態(tài)修復(fù)，嚴(yán)格對(duì)圍填海行為的管理和監(jiān)督。

(7)加強(qiáng)治理能力建設(shè)：加快各系統(tǒng)全省數(shù)據(jù)向省生態(tài)環(huán)保數(shù)據(jù)倉(cāng)、省大數(shù)據(jù)中心匯聚。健全大氣復(fù)合污染立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，深化重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)和生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)警、安全保障能力建設(shè)，大力推動(dòng)城市污水、垃圾處理能力建設(shè)和運(yùn)維，加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)廢氣清潔排放技術(shù)改造、污水處理廠清潔排放技術(shù)改造和入海排污口整治等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

(8)深化體制機(jī)制改革：全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)保責(zé)任報(bào)告制度。加快制修訂一批能耗、水耗、污染物排放、危險(xiǎn)廢物利用處置等方面標(biāo)準(zhǔn)。建立健全生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅征收，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。推行生態(tài)環(huán)境污染第三方治理和污染源在線監(jiān)測(cè)第三方運(yùn)營(yíng)。