淺談當(dāng)前貴州省普通國省道公路養(yǎng)護(hù)資金現(xiàn)狀及存在問題

鄒 宇，曾志敏

(貴州省公路局，貴州 貴陽 550000)

1 成品油稅資金當(dāng)前形勢及問題分析

(1)成品油稅費(fèi)改革后的全國公路系統(tǒng)管理體制。成品油稅費(fèi)改革的預(yù)算管理體制對地方公路事業(yè)的發(fā)展的影響并不是相同的。當(dāng)前，我國公路系統(tǒng)的預(yù)算保障體制分為橫向管理體制和垂直管理體制。貴州公路系統(tǒng)采取垂直管理的模式，但全國范圍內(nèi)，橫向管理的模式更為常見。

①全國大多數(shù)省份采取橫向管理體制。分布在如吉林、山東、河南、陜西省等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的省份。該體制將公路養(yǎng)護(hù)事權(quán)下放給市縣一級政府。中央將成品油轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)到各省財(cái)政廳，省財(cái)政廳將資金下達(dá)給省交通運(yùn)輸廳，由各省交通運(yùn)輸廳公路管理部門以專項(xiàng)資金的形式下達(dá)給市縣交通管理部門。

②垂直管理體制又稱為縱向公路管理體制。分部在如貴州省、甘肅省、廣西自治區(qū)等西部省份，全省公路系統(tǒng)的財(cái)政支出責(zé)任由省交通運(yùn)輸廳和公路局統(tǒng)一安排，將全省分路段養(yǎng)護(hù)責(zé)任委托垂直系統(tǒng)中的公路管理局和公路管理段。切塊資金涵蓋了所有的公路養(yǎng)護(hù)支出，包括基本支出和項(xiàng)目支出。

(2)成品油消費(fèi)稅作為公路養(yǎng)護(hù)資金來源不具有可持續(xù)性。一是成品油增量來源于成品油消費(fèi)的不斷增加，然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢下行時(shí)，成品油消費(fèi)增量有限，從而出現(xiàn)中央對地方燃油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付減少的局面，也會對地方預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。從2016年以來，各省成品油轉(zhuǎn)移支付增量資金不斷“不升反降”，可能與經(jīng)濟(jì)形勢下行過程中的成品油需求量下降有關(guān)，公路養(yǎng)護(hù)的可持續(xù)性受到威脅。二是進(jìn)入“十三五”期來，各省掀起大搞交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮，特別是我們貴州省，在促進(jìn)兩頭(高速公路和農(nóng)村公路)建設(shè)的同時(shí)，需要地方籌集大量的建設(shè)資金配套。導(dǎo)致國、省道和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足問題日益凸顯。三是成品油稅屬于調(diào)節(jié)稅，其目的是逐步降低生產(chǎn)生活對石油的依賴，推動節(jié)能、新能源技術(shù)的發(fā)展。

(3)當(dāng)前養(yǎng)護(hù)資金管理體制對養(yǎng)人的負(fù)擔(dān)過重。當(dāng)前全國情況較好的如江蘇省，將養(yǎng)護(hù)資金的20%用于養(yǎng)人支出，而貴州省養(yǎng)護(hù)資金用于養(yǎng)人支出達(dá)63%，甚至西部某些省份更是高達(dá)80%。即便通過優(yōu)化養(yǎng)護(hù)體制機(jī)制、加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)計(jì)劃管理、創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)管理模式等手段等來緩解資金壓力，也因資金保障與基本支出“掛鉤”，導(dǎo)致這種體制“負(fù)重前行”。甚至隨著近年來工資標(biāo)準(zhǔn)提高、道路養(yǎng)護(hù)成本提升之后，出現(xiàn)了項(xiàng)目支出與基本支出嚴(yán)重“倒掛”的局面。

(4)當(dāng)前面臨亟待解決的其他養(yǎng)護(hù)問題。一是“十三五”普通國省道網(wǎng)調(diào)整后，有1.45萬km農(nóng)村公路調(diào)整為省道，技術(shù)等級低、超期服役、技術(shù)狀況差等問題突出，嚴(yán)重影響了普通干線公路網(wǎng)的服務(wù)水平，亟需通過提等改造或大中修等工程改善路況；二是因資金缺乏，我省普通省道公路呈現(xiàn)“兩頭好、中間差”的中梗阻現(xiàn)象；三是我省一線養(yǎng)護(hù)職工中，具有大專及以上學(xué)歷的人員僅占23.5%，且呈現(xiàn)出老齡化的趨勢，無法滿足現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)管理的需要。

2 下一步解決成品油稅轉(zhuǎn)移支付用于公路養(yǎng)護(hù)的建議

(1)聚焦短板，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，突出需求導(dǎo)向，全面推進(jìn)“十四五”普通國省道發(fā)展規(guī)劃研究。進(jìn)入“十四五”期后，全國大部分省將從以公路建設(shè)為主逐漸向已養(yǎng)護(hù)為主轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)公路發(fā)展趨勢，爭取更多的公路養(yǎng)護(hù)資金，結(jié)合中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，以及《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要(2021-2050年)》內(nèi)部征求意見稿，深入研究普通國道網(wǎng)調(diào)整，預(yù)計(jì)到“十四五”期，我省普通國省道里程將突破1萬km，與高速公路基本持平。通過爭取更多的中央資金補(bǔ)助來緩解配套國道公路養(yǎng)護(hù)資金壓力。

(2)積極推進(jìn)公路交通領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。省與地方交通運(yùn)輸部門間事權(quán)的合理劃分是支出責(zé)任劃分的前提，是協(xié)調(diào)各級交通運(yùn)輸部門間資金分配關(guān)系的基礎(chǔ)，也是規(guī)范和完善成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金使用制度的一個(gè)重要條件。為此貴州省于2020年初，出臺了《貴州省交通運(yùn)輸領(lǐng)域省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。一是遵循國道公路具有較強(qiáng)的省際外部性特征，明確事權(quán)由省級政府履行；二是省道公路具有行政區(qū)域之間的聯(lián)通作用，事權(quán)由省級和地方共同履行；三是農(nóng)村公路(包括縣公路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路和村公路)主要服務(wù)于特定的行政區(qū)域，故其事權(quán)應(yīng)由市縣級政府分別履行。

(3)推動預(yù)算保障方式改革，把公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)從“養(yǎng)人”的負(fù)擔(dān)中解放出來。結(jié)合貴州省當(dāng)前養(yǎng)護(hù)體制和發(fā)展需求，“十四五”期，建議適時(shí)推動成品油稅預(yù)算保障方式改革，將公路系統(tǒng)的基本支出部分納入省財(cái)政一般公共預(yù)算，在保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)正常開支的基礎(chǔ)上，逐步將成品油轉(zhuǎn)移支付從“養(yǎng)人”的負(fù)擔(dān)中解放出來，更多的投入到公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)，形成良性的發(fā)展機(jī)制。此外，對于新增加的人員和項(xiàng)目支出，在中央推進(jìn)成品油消費(fèi)稅改革，并將其改為地方稅之前，建議考慮讓已彌補(bǔ)成本的收費(fèi)高速公路繼續(xù)收費(fèi)，將其用于普通公路的養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展中，解決公路養(yǎng)護(hù)資金壓力的難題，為“十四五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展提供持續(xù)動力。