胖頭泡蓄滯洪區(qū)的社會管理探析

王立志

(黑龍江省胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理處，黑龍江 大慶 166316)

1 概 述

胖頭泡蓄滯洪區(qū)位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部，東以安肇新河下段右側(cè)堤防及林肇公路左側(cè)的自然崗地和新建堤防為界，南至養(yǎng)身地到古恰的松花江干流左側(cè)堤防，西以老龍口到養(yǎng)身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫的1#-4#、21#-33#堤壩。區(qū)內(nèi)總面積1994km2。胖頭泡蓄滯洪區(qū)是松花江流域防洪體系的重要組成部分，胖頭泡蓄滯洪區(qū)防洪工程與安全建設(shè)已于2016年開始開工建設(shè)。

2 社會管理的主要內(nèi)容

社會管理主要包括建立人口管理制度，建立生產(chǎn)管理制度，建立建設(shè)非防洪建設(shè)項目審批制度，建立防汛信息公告制度，制定《胖頭泡蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，洪水保險制度的制定和研究。

2.1 建立人口管理制度

建立人口管理制度，合理調(diào)整區(qū)內(nèi)人口分布，鼓勵和組織居民外遷，嚴格限制區(qū)外人員遷入，盡量減少蓄滯洪區(qū)啟用時，人員撤退的壓力。

2.2 建立生產(chǎn)管理制度

建立生產(chǎn)管理制度，指導調(diào)整土地開發(fā)利用模式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展布局。

蓄滯洪區(qū)建成后，所有影響蓄洪、行洪的產(chǎn)業(yè)都要根據(jù)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的要求進行調(diào)整和限制，主要內(nèi)容包括：

1)蓄滯洪區(qū)內(nèi)油田、油井及其有關(guān)設(shè)施必須有可靠的防洪措施，并建設(shè)必要的避洪設(shè)施。

2)在進、出口門附近和洪水主流區(qū)域內(nèi)，不應設(shè)置有礙行洪的各種設(shè)施，工礦企業(yè)不準在此區(qū)域內(nèi)建設(shè)。

3)在蓄滯洪區(qū)新建的永久性房屋，主要包括居民點、學校、商店、機關(guān)、企事業(yè)房屋等，應盡量在蓄洪水位以上建，如果必須在水位以下建，必須建平頂房，且房頂要高于蓄水位，并在結(jié)構(gòu)上有一定的要求。

4)電力、通訊、廣播電視等設(shè)施必須有防洪措施。例如：線路的對地凈空應按相對蓄水位的凈空計算，塔架的底部考慮洪水的沖擊。

5)禁止在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)有嚴重污染物質(zhì)的工廠和儲倉，以防止次生污染。

6)在農(nóng)業(yè)種植業(yè)方面，應以矮棵作物為主，并抓好夏季作物生產(chǎn)。

2.3 建立建設(shè)非防洪建設(shè)項目審批制度

在蓄滯洪區(qū)建立建設(shè)非防洪建設(shè)項目審批制度，應當對項目和洪水的相互影響作評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施，并經(jīng)過水行政主管部門的審查批準后，才能建設(shè)。

2.4 建立防汛信息公告制度。

除對上級防汛指揮部門通告外，還應對區(qū)內(nèi)，尤其在大汛期間應利用區(qū)內(nèi)通信系統(tǒng)通告至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村，并做好解釋工作。

2.5 制定《胖頭泡蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》。

從根本上說，建立蓄滯洪區(qū)補償運用機制的目的有2個：①保障蓄滯洪區(qū)的及時有效運用；②啟動后對區(qū)內(nèi)群眾的損失給與適當補償。

根據(jù)《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》(國務院2000年發(fā)布)，結(jié)合黑龍江省省情和蓄滯洪區(qū)實際情況，應抓緊制定和實施《胖頭泡蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，使蓄滯洪區(qū)運用補償有法可依[1]。

2.5.1 認真做好基礎(chǔ)工作

1)要組織好《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的學習宣傳，做到家喻戶曉，使廣大群眾真正掌握政策規(guī)定，提高貫徹執(zhí)行《暫行辦法》的自覺性。

2)要加強領(lǐng)導，要正確把握政策界限，從全局高度兼顧國家和群眾的利益，切實做好各項有關(guān)工作，尤其要作好蓄滯洪區(qū)居民財產(chǎn)登記工作。

3)要保持工作透明度。

4)加強專業(yè)人員的素質(zhì)培訓，提高他們的政治素質(zhì)、政策水平和業(yè)務能力。

5)健全工作制度，逐步建立以崗位責任制為主要內(nèi)容的各項工作制度。

2.5.2 嚴格掌握政策界限

《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》規(guī)定的3項補償原則是：①保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；②有利于蓄滯洪區(qū)恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；③與國家財政承受能力相適應。

各級政府和各有關(guān)部門一定要把握好政策界限，嚴格按照《辦法》規(guī)定的工作程序，認真履行《辦法》賦予的職責，實事求是地做好有關(guān)工作。同時加強對蓄滯洪區(qū)運用補償工作的監(jiān)督檢查。

2.5.3 盡快實施蓄滯洪區(qū)的防洪工程建設(shè)與安全設(shè)施建設(shè)

目前，胖頭泡蓄滯洪區(qū)的預警預報、轉(zhuǎn)移道路、圍堤等安全設(shè)施還沒有建設(shè)，轉(zhuǎn)移群眾的臨時住所、吃飯、飲水、醫(yī)療等問題遠未解決。因此，為了最大限度減少人員傷亡，減少經(jīng)濟損失，應盡快實施蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)，特別是預警預報設(shè)施、轉(zhuǎn)移撤退道路、圍堤等安全設(shè)施。

2.5.4 加強蓄滯洪區(qū)管理

為了保證蓄滯洪區(qū)的正常運用，發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的防洪減災效益，應按照國家對蓄滯洪區(qū)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定和松花江流域防洪規(guī)劃的要求，抓緊制定出臺《蓄滯洪區(qū)管理辦法》，把蓄滯洪區(qū)正規(guī)化、規(guī)范化管理納入法制化軌道。

2.5.5 加強防洪基金的管理

各級征收機關(guān)征收的防洪保安費要在取得收入5d內(nèi)，將資金上繳同級財政預算外資金專戶,劃入同級國庫水利建設(shè)基金帳戶，與其它渠道形成的水利建設(shè)基金按省政府黑政發(fā)[1998]21號文件有關(guān)規(guī)定管理使用。

2.6 洪水保險制度的制定和研究

洪水保險是針對洪水高發(fā)區(qū)域，受洪水威脅的人群、政府和其他參與部門共同分擔洪水風險的保險模式，具有政策性和非盈利性的保險形式。洪水保險是一項重要的非工程防洪措施。

1)建立洪水保險制度是抑制各級政府財政負擔增長趨勢的重要措施：①建立洪水保險制度可以在時間和空間上分散風險，減輕因洪水災害引起的救濟和重建的巨額財政負擔；②與以往洪災發(fā)生后純粹的救濟制度相比，洪水保險則使保險人與被保險人之間建立了受法律保護的合同關(guān)系，一旦發(fā)生洪災則可按既定標準及時兌現(xiàn)，使洪水風險和財政負擔得以有效化解。

2)建立洪水保險制度是蓄滯洪區(qū)啟用后洪災管理體制的重大改革：中國現(xiàn)行的洪災補償和救助是民政救助系統(tǒng)和特大防汛經(jīng)費，在非官方和民間則是長期形成的“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)。但在特大洪災面前則暴露出明顯不足，主要是資金投入與實際需要不符，民政救助和防汛經(jīng)費相對固定，社會捐助不固定也不穩(wěn)定，不是可靠的資金來源，資金缺口大，對洪災救助起不到保障作用，救濟投入缺乏保障。洪水保險雖然不能減少洪災損失的具體價值，卻可以使部分地區(qū)一次性的洪災損失在較大的范圍內(nèi)和較長的時間內(nèi)進行分攤，使投保戶受災后能及時得到經(jīng)濟補償，有利于盡快恢復生產(chǎn)，重建家園，維持社會生活的穩(wěn)定。建立洪水保險制度，是為了適應社會主義市場機制，完善社會保障體系，是對現(xiàn)有災害管理體制的重大改革。

3)洪水保險可以有效協(xié)調(diào)保護區(qū)與分洪區(qū)、滯洪區(qū)的經(jīng)濟利益：蓄滯洪區(qū)啟用后淹沒一些分洪區(qū)，但保護了哈爾濱等重點城市和地區(qū)，分洪區(qū)和保護區(qū)兩者之間存在獲得經(jīng)濟利益和遭受損失的經(jīng)濟利益關(guān)系。在市場經(jīng)濟中受損方由受益方補償是合情合理的，通過保險的形式協(xié)調(diào)雙方的經(jīng)濟利益在理論上是可行的[2]。

4)符合“大數(shù)定理”法則：“大數(shù)定理”法則是保險經(jīng)營的數(shù)理基礎(chǔ)。胖頭泡蓄滯洪區(qū)的防洪保護區(qū)范圍比較大，人口眾多，可采取政府、社會、個人多方面籌集資金的方式，即國家和地方政府投入一定比例的資金，受益地區(qū)征收一定數(shù)量的資金(如防洪保安費等)，蓄滯洪區(qū)繳納一部分保費，從而積聚保險基金，是符合“大數(shù)定理”法則的。

5)洪水保險制度已積累了一定的經(jīng)驗：在全國各地不同時期、不同地區(qū)都試點或推行過洪水保險或農(nóng)村保險，雖由于種種原因未成功或未大范圍推廣，但已為今后推行洪水保險制度積累了寶貴的經(jīng)驗?！斗篮榉ā返?7條規(guī)定“國家鼓勵、扶持洪水保險”。因此，有國家政策支持，有洪水保險的經(jīng)驗積累，在胖頭泡蓄滯洪區(qū)推行洪水保險制度是可行的。

基于以上因素，應在胖頭泡蓄滯洪區(qū)強化洪災損失補償機制，建立更有效的洪災防范應對機制，即洪水保險制度。研究探討在胖頭泡蓄滯洪區(qū)試辦洪水保險，以解決蓄滯洪區(qū)的有效運用后的巨額經(jīng)濟補償問題。

通過科學的分析和計算繪制洪水風險圖，作為確定保險費率的依據(jù)。然后根據(jù)水災風險圖，風險比較大的地方，保險費率高，保費要多交，反之，風險比較小的地方，保險費率低，保費要少交，這樣可以有效杜絕災情虛報，對于災情虛報之風可以起到一定的抑制作用，并為核災體系的完善提供動力機制。

3 結(jié) 語

胖頭泡蓄滯洪區(qū)即將建設(shè)完成， 社會管理主要涉及的人口管理制度，生產(chǎn)管理制度，建設(shè)非防洪建設(shè)項目審批制度，防汛信息公告制度，以及《胖頭泡蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》和洪水保險制度的制定等工作，應盡快開展，各項制度編制完成后，報黑龍江省人民代表大會批準后實施，便于水行政主管部門和管理單位有法可依，便于管理。