“8.18洪災(zāi)”后對(duì)永城市基層防汛體系的幾點(diǎn)思考

邊江偉 李紅艷 朱磊峰 李 翔

（永城市水利局）

0 引言

2018年8月17日至18日，受臺(tái)風(fēng)“溫比亞”的影響，永城市遭受了自1976年以來罕見的特大暴雨的襲擊，其中，最大降雨量出現(xiàn)在芒山鎮(zhèn)，總降雨量達(dá)到358.70 mm，全市29 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均遭受不同程度的洪澇災(zāi)害。經(jīng)災(zāi)后統(tǒng)計(jì)，全市主要農(nóng)作物積水面積最高達(dá)7.33萬hm2，受災(zāi)房屋6 741戶1.90萬間，安置災(zāi)民13 338 人，道路損毀1.90 萬m，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4.70 億元。面對(duì)災(zāi)難，全市上下團(tuán)結(jié)一致，集全市之力搶險(xiǎn)救災(zāi)，實(shí)現(xiàn)了人員零傷亡、疫情零發(fā)生、河道零決堤、零受災(zāi)群眾基本生活無保障的“四個(gè)零”目標(biāo)，取得了抗洪搶險(xiǎn)的最終勝利。

作為水利戰(zhàn)線的一員，筆者們曾赴防洪搶險(xiǎn)一線，參與堤防巡查和指導(dǎo)沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群抗洪。切身體會(huì)到了廣大干部群眾萬眾一心、團(tuán)結(jié)一致，共同抵御洪澇災(zāi)害的頑強(qiáng)拼搏精神，同時(shí)也最直接地感受到永城市防汛體系中仍存在一些方面的問題和不足。文章針對(duì)存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)措施，以期對(duì)完善永城市防汛體系能提供相應(yīng)參考。

1 防汛體系現(xiàn)狀

1.1 防汛工程基本情況

永城市位于河南省最東部，地處豫、魯、蘇、皖四省結(jié)合部。全市總面積2 020 km2，耕地面積12 萬hm2，人口163.80 萬人，轄29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。境內(nèi)溝河縱橫，流域面積10 km2以上的溝河92 條，其中100 km2以上的14 條，30～100 km2的25 條，10～30 km2的53條。主要骨干河道有四條：包河、沱河、王引河、澮河；中型攔河節(jié)制閘7座，小型涵閘116座，小型水庫1座。

1.2 防汛責(zé)任制落實(shí)情況

建立了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整和充實(shí)防汛抗旱指揮部成員，明確指揮部領(lǐng)導(dǎo)、成員防汛責(zé)任分工和成員單位職責(zé)。每年汛前，防汛各成員單位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需簽訂防汛抗旱責(zé)任書，對(duì)防汛任務(wù)和責(zé)任逐級(jí)進(jìn)行分解。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)企業(yè)也均成立了專門防汛指揮機(jī)構(gòu)，在市防汛指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展防汛工作。

1.3 防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍建立情況

全市29 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9 座煤礦和18 個(gè)行業(yè)成立了56 個(gè)共計(jì)1 600人的應(yīng)急搶險(xiǎn)小分隊(duì)，并進(jìn)行應(yīng)急演練。

1.4 防汛物資儲(chǔ)備情況

市防汛指揮部每年汛前對(duì)防汛倉庫儲(chǔ)存的防汛料物進(jìn)行清查，及時(shí)補(bǔ)充各類防汛物資。儲(chǔ)備物資主要有編織袋、木材、鐵絲、樁木、沖鋒舟、橡皮艇、搶險(xiǎn)用水泵、土工布、救生衣救生圈、救災(zāi)帳篷等防汛物資，總計(jì)價(jià)值80余萬元。

2 防汛體系存在的問題和不足

2.1 水利設(shè)施損毀嚴(yán)重

經(jīng)過對(duì)永城市的水利設(shè)施摸底排查，建于20 世紀(jì)六七十年代甚至更早的水利設(shè)施仍有很多。由于當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，長期年久失修或遭到人為破壞，尤其是涵閘表現(xiàn)的尤為突出，出現(xiàn)啟閉機(jī)、閘門缺失、閘門無法正常開啟等現(xiàn)象，涵閘不僅沒有發(fā)揮其防洪排澇的作用，甚至河道內(nèi)超高洪水直接通過涵閘倒灌農(nóng)田和村莊，加重了農(nóng)田和村莊受災(zāi)程度。而通過對(duì)出現(xiàn)較大險(xiǎn)情的河段進(jìn)行分析，出現(xiàn)險(xiǎn)情的主要原因是由于修建農(nóng)村公路造成了堤防破壞，堤防形成了缺口，一旦遭遇大洪水，堤防缺口處必定成為薄弱環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)險(xiǎn)情。

2.2 防汛隊(duì)伍未能全面建立

按照《中華人民共和國防汛條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，“有防汛任務(wù)的地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織以民兵為骨干的群眾性防汛隊(duì)伍”。出現(xiàn)大的險(xiǎn)情，固然由軍隊(duì)和警察去參與抗洪搶險(xiǎn)。而小的險(xiǎn)情或堤防巡查這種工作則需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，在汛前檢查中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均按照要求建立了防汛隊(duì)伍，然而在筆者參與防汛搶險(xiǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，一方面，部分村鎮(zhèn)危急時(shí)刻迅速建立一支有戰(zhàn)斗力的防汛隊(duì)伍也絕非易事。當(dāng)前大部分農(nóng)村青壯勞力外出務(wù)工，在村里留守的一般是老人和兒童，緊急情況下，很難快速組織一支有效的搶險(xiǎn)隊(duì)伍。另一方面，即使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織了人數(shù)不少的防汛隊(duì)伍，但也存在防汛隊(duì)伍組織結(jié)構(gòu)松散、組織性較差等現(xiàn)象。

2.3 防汛物資準(zhǔn)備不足

防汛工作具有極強(qiáng)的時(shí)效性，需要在短時(shí)間內(nèi)消耗大量的防汛物資。因此，充足的防汛物資準(zhǔn)備是防汛工作得以高效實(shí)施的物質(zhì)保障。而在汛前檢查中，往往存在防汛物資未能按照物資清單準(zhǔn)備，或者從數(shù)量上看準(zhǔn)備較為充足，但部分物資不能正常使用等現(xiàn)象。防汛物資準(zhǔn)備不足，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，沒有充足的防汛物資作為保障，防汛工作很難能夠高效開展，甚至可能會(huì)因此而出現(xiàn)重大險(xiǎn)情、造成重大損失。

3 產(chǎn)生問題的原因

3.1 防汛意識(shí)淡薄

由于40多年來，永城市從未遭遇過如此大的強(qiáng)降雨，部分干部和群眾滋生了一定程度上的僥幸心理和麻痹思想，當(dāng)面對(duì)如此大的降雨和洪水時(shí)，依舊缺乏水患意識(shí)，對(duì)防汛工作重視程度不夠。甚至認(rèn)為防汛全是水利部門工作范疇內(nèi)的事，與自己沒有太大的關(guān)系。

3.2 水利設(shè)施資金投入不足

盡管國家和省市不斷加大對(duì)大型水利工程的投資力度，但是對(duì)與群眾日常生活密切相關(guān)的小型水利設(shè)施的建設(shè)及后期運(yùn)行維護(hù)資金投入力度還不夠。一方面造成急需新建的小型水利設(shè)施不能及時(shí)建設(shè)；另一方面造成已經(jīng)建成的水利設(shè)施由于后期運(yùn)行維護(hù)缺乏資金保障，大部分年久失修或遭到人為破壞的水利設(shè)施難以得到及時(shí)維修和養(yǎng)護(hù)。

3.3 重建設(shè)輕管理

水利設(shè)施的投資一般較大，發(fā)揮效益較大，是實(shí)實(shí)在在的政績工程。單從政績工程的角度來看，工程的建設(shè)能夠起到立桿見影的效果，也更能激發(fā)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各部門工程建設(shè)的積極性。而建后的管理，則屬于一項(xiàng)長期性的工作，且政績效果不太明顯。因此，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象還普遍存在，往往在工程建設(shè)時(shí)，水利部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)都很重視，耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，建設(shè)場面轟轟烈烈。但是，工程建設(shè)完成后，由于管理不善，缺乏日常的保養(yǎng)和維護(hù)，一方面造成工程設(shè)施老化、損毀甚至被人為破壞；另一方面工程出現(xiàn)隱患問題而不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)或及時(shí)處理。一旦出現(xiàn)超大洪水，工程設(shè)施作用不能有效發(fā)揮。

4 完善防汛體系的措施

4.1 健全基層防汛責(zé)任制度

全面落實(shí)以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的防汛責(zé)任制，建立市、鄉(xiāng)、村、組自上而下的防汛責(zé)任制度，尤其是處于責(zé)任制鏈條最末端的村組，要進(jìn)一步落實(shí)村級(jí)防汛責(zé)任制，各村要成立防汛領(lǐng)導(dǎo)小組，比如：可以按片區(qū)或者河段進(jìn)行分工，實(shí)行網(wǎng)格化管理，防汛責(zé)任制落實(shí)到每一個(gè)崗位、每一個(gè)人和每一個(gè)環(huán)節(jié)。與此同時(shí)還應(yīng)建立健全防汛崗位責(zé)任制度，確保汛期期間任何一個(gè)區(qū)域和河段必須要有人負(fù)責(zé)，保證不出現(xiàn)防汛責(zé)任空白區(qū)域。

4.2 強(qiáng)化干群防汛意識(shí)

廣大干部群眾必須在思想上高度重視防汛工作，萬不可有麻痹思想和僥幸心理。一是加強(qiáng)宣傳，水利部門可利用中國水周、世界水日等重點(diǎn)宣傳時(shí)期以及每年的汛前，通過張貼標(biāo)語、懸掛橫幅、微信推送、電視媒體等多種形式普及宣傳自然災(zāi)害和防汛科普知識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大干群防汛意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)水災(zāi)、加強(qiáng)自救的能力。二是定期進(jìn)行防汛演練，防汛指揮部應(yīng)每年在汛前組織防汛演練，以提高防汛搶險(xiǎn)的反應(yīng)和應(yīng)急處置能力，為實(shí)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)，確保一旦遭遇洪災(zāi)，能夠從容應(yīng)對(duì)、處亂不驚。三是做好防汛物資的儲(chǔ)備和管理，采取有力措施保證防汛物資儲(chǔ)備充足，要做到寧可備而不用、不可用而不備。確保一旦發(fā)生險(xiǎn)情、災(zāi)情，防汛物資能夠第一時(shí)間到位。

4.3 加大水利設(shè)施投入力度

各項(xiàng)水利設(shè)施的建設(shè)離不開資金投入保障，且水利設(shè)施一般投資較大。這就要求水利等有關(guān)部門，一是積極爭取中央和省級(jí)水利資金投入力度；二是積極向地方政府匯報(bào)，做好地方配套資金的落實(shí)；三是創(chuàng)新投融資模式，探索和拓寬投融資渠道。

4.4 明晰水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)

重建設(shè)輕管理現(xiàn)象的出現(xiàn)，與水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不夠明晰的原因密不可分，大型骨干河道上的水閘、堤防等產(chǎn)權(quán)明晰，易于管理和調(diào)度。但非骨干河道上的水利設(shè)施，建成后產(chǎn)權(quán)歸水利部門還是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是集體，有時(shí)并未明確。這勢必造成主體責(zé)任方的缺失，必然導(dǎo)致用而不管、管護(hù)不力的不良后果。因此，必須由上級(jí)部門出臺(tái)相應(yīng)文件和規(guī)定，對(duì)當(dāng)前全市范圍內(nèi)的防洪水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確，比如：可按照河道的流域面積界定管理權(quán)限，達(dá)到一定流域面積的河道，原歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的涵閘交由水利局統(tǒng)一調(diào)度和管理，以提高其調(diào)度及時(shí)性和合理性。