河湖管理法規(guī)淺析

鐘艷紅，呂慧珠，王在艾

（1. 湖南省洞庭湖水利事務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410007；2.湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

引 言

江河湖泊具有重要的資源功能和生態(tài)功能，是洪水的通道、水資源的載體、生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。

人類社會(huì)存在以來，人類與河流的關(guān)系大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：人類“無(wú)能為力”被動(dòng)適應(yīng)河流的階段；“力不從心”利用并抗御河流的階段；“為所欲為”改造河流并使之為自己服務(wù)的階段；“人水相依”力求與河流和諧相處的階段。

河道管理，廣義上包括河道開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等多個(gè)方面。具體為實(shí)現(xiàn)河道的可持續(xù)利用，保證河道防洪安全和航道暢通等，充分發(fā)揮河道的綜合效率，運(yùn)用法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)河道進(jìn)行綜合管理的行為。狹義上來講，河湖管理為水域、岸線的管理，主要為河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理、河道采砂管理、河道清障、河道保潔、河道巡查執(zhí)法等方面。

本文擬從河湖管理法規(guī)的視角，篩選河湖管理工作中常用法規(guī)條款，進(jìn)一步闡述河湖管理相關(guān)內(nèi)容。

1 常用河湖管理法規(guī)

1）法律：《中華人民共和國(guó)水法》（2016 修正）、《中華人民共和國(guó)防洪法》（2016 修正）。

2） 行政法規(guī)：《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2019 年4 月23 日修正）、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》（2017 修正）。

3）地方性法規(guī)：《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》（2004 年9 月1 日）、《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》（2018 年7 月19 日修正）、《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例>辦法》（2008 年1 月2日修改）、《湖南省湘江保護(hù)條例》（2013 年4 月1 日）。

4） 規(guī)范性文件：《湖南省河道采砂管理辦法》（2018 年12 月27 日修訂）、《湖南省涉河橋梁水利技術(shù)規(guī)定》（暫行）（DB 43/T 388-2011）。

2 河湖管理范圍

2.1 全省河流基本情況

湖南省江河水網(wǎng)縱橫、湖泊星羅棋布,因水而興、得水獨(dú)厚。全省流域面積50 km2以上河流，共1 301條，46 011 km 長(zhǎng)。其中：流域面積100 km2及以上河流660 條，總長(zhǎng)度為33 589 km；流域面積1 000 km2及以上河流66 條，總長(zhǎng)度為10 441 km；流域面積10 000 km2及以上河流9 條，總長(zhǎng)度為3 957 km。

湖南省湖泊全是淡水湖，全省常年水面面積1 km2以上湖泊156 個(gè)，面積3 370.8 km2；10～100 km2湖泊17個(gè)，水面總面積2 963.0 km2；1 000 km2及以上湖泊1個(gè)，水面總面積2 647 km2。

2.2 河道管理范圍

1）河道范圍?！吨腥A人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二條：本條例適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的河道（包括湖泊、人工水道，行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)）?！逗鲜?shí)施<防洪法>辦法》第六條“按照防洪規(guī)劃和平垸行洪、移民建鎮(zhèn)規(guī)劃退出耕種的堤垸，納入河道、湖泊管理范圍”。

2）行政管理范圍?！吨腥A人民共和國(guó)防洪法》第二十一條：有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地；無(wú)堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)?！逗鲜?shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》第十六條：防洪、防澇的堤防、間堤背水坡腳向外水平延伸30～50 m（經(jīng)過城鎮(zhèn)的堤段不得少于10 m）為管理范圍。在河湖劃界中，有堤防的河湖管理范圍可與堤防工程的管理范圍劃定為一條線，也可是兩條線，經(jīng)地方政府批復(fù)公示即可。

3）其它。《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例>辦法》第十二條：城市、集鎮(zhèn)、村莊的建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的臨河界限由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同規(guī)劃等有關(guān)部門根據(jù)下列原則確定：①有堤防的河道，臨河界限應(yīng)當(dāng)在堤防背水側(cè)護(hù)堤地以外；②無(wú)堤防的河道，臨河界限應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)洪水位線20 m 以外。

3 管理河湖管理權(quán)限

《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》第五條：洞庭湖和湘江、資江、沅江、澧水干流的河道，由省人民政府水行政主管部門實(shí)施管理；汨羅江、新墻河和其他跨縣級(jí)行政區(qū)的河道、河段，由設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府水行政主管部門實(shí)施管理；不跨縣級(jí)行政區(qū)的河道，由縣級(jí)人民政府水行政主管部門實(shí)施管理。上級(jí)人民政府水行政主管部門管理的河道，可以委托當(dāng)?shù)厝嗣裾姓鞴懿块T負(fù)責(zé)日常管理工作。

湘江、資江、沅江、澧水干流的范圍：湘江（永州市老埠頭至湘陰濠河口），資江（邵陽(yáng)縣羅家廟至益陽(yáng)市甘溪港），沅江（洪江市托口至常德市德山），澧水（桑植縣南岔至澧縣小渡口）。

洞庭湖的范圍：湘江湘潭水文站、資江桃江水文站、沅江桃源水文站、澧水石門水文站以下及四口河系。

《湖南省水利廳關(guān)于明確省管河道管理職責(zé)的通知》（湘水洞管[2002]12 號(hào)）將省管河湖日常管理職責(zé)進(jìn)行了委托。主要包括河道日常巡查、涉河建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及驗(yàn)收、河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、河道清障、執(zhí)法等日常管理工作。

《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例>辦法》第四條：洞庭湖的湘江、資江、沅江、澧水干流及其他跨市、州行政區(qū)域的重要河段，由省河道主管機(jī)關(guān)實(shí)施管理；其他河道，由市、州、縣河道主管機(jī)關(guān)實(shí)施管理。省管河道的具體范圍，由省河道主管機(jī)關(guān)確定并公布；其他河道的具體范圍，由市、州、縣河道主管機(jī)關(guān)提出方案，報(bào)上一級(jí)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后公布。

4 河湖管理任務(wù)

4.1 河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理

1）河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目范疇?！吨腥A人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第十一條：修建開發(fā)水利、防治水害、整治河道的各類工程和跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施，建設(shè)單位必須按照河道管理權(quán)限，將工程建設(shè)方案報(bào)送河道主管機(jī)關(guān)審查同意。未經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工安排告知河道主管機(jī)關(guān)。

前款“修建開發(fā)水利、防治水害、整治河道的各類工程”一般是指水庫(kù)、大壩、河流治理等防洪工程；后款“跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施”一般是指必須布置在河道管理范圍的橋梁、碼頭等非防洪工程。

目前除上述項(xiàng)目外，還有航道整治工程、隧道工程、跨江超高壓線路工程、城市沿江風(fēng)光帶工程等建設(shè)項(xiàng)目。

《中華人民共和國(guó)防洪法》第三十三條：在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就洪水對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御措施。洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告未經(jīng)有關(guān)水行政主管部門審查批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

此條款主要針對(duì)在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)的鐵路、公路、礦山、電廠、電信設(shè)施和管道等建筑物及設(shè)施。

2）如何管理涉河建設(shè)項(xiàng)目。

①依法行政許可。按照省市縣三級(jí)河道管理權(quán)限及行政許可事項(xiàng)依法審批，包括建設(shè)方案和位置界限（補(bǔ)救措施）兩部分。

②簽訂防洪責(zé)任書?！逗鲜?shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》第八條：在河道、湖泊管理范圍內(nèi)依法進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在作業(yè)前與當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T簽訂清除尾堆和廢渣、恢復(fù)河道和堤防功能的責(zé)任書，并按照批準(zhǔn)的范圍、時(shí)間、地點(diǎn)和方式作業(yè)，不得損壞河道、堤防及護(hù)堤地；造成損壞的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)修復(fù)或者承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。

③落實(shí)防洪補(bǔ)救措施?！逗鲜?shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》第十五條：從事工程建設(shè)……不得危害河勢(shì)穩(wěn)定、行洪暢通和護(hù)坡、護(hù)岸、堤防及導(dǎo)航、助航、水文監(jiān)測(cè)等工程設(shè)施安全，不得造成江河、湖泊、水庫(kù)、人工水道淤積。確實(shí)無(wú)法避免的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。造成損失的，依法給予補(bǔ)償。

④加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。主要監(jiān)查施工現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目是否按批復(fù)要求施工，是否按度汛方案做好度汛準(zhǔn)備，是否清理施工圍堰及棄渣，是否落實(shí)補(bǔ)救措施，做好驗(yàn)收等。

4.2 河道采砂管理

《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例>辦法》第十九條：在河道管理范圍內(nèi)采挖砂石、取土、淘金的，須經(jīng)河道所在地的市州、縣市河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河通主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。凡利用河道管理范圍內(nèi)洲灘的，必須符合防洪和洲灘利用規(guī)劃要求，按照有關(guān)規(guī)定報(bào)縣級(jí)以上人民政府河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

《湖南省河道采砂管理辦法》第三條：河道采砂管理實(shí)行人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立“政府主導(dǎo)、水利主管、部門配合”的管理體制。各級(jí)人民政府應(yīng)按照“省授權(quán)、市審批、縣監(jiān)管”的原則進(jìn)行管理。

4.3 河道清障

《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第七條：河道防汛和清障工作實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》第九條：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限制定清淤疏浚河道、湖泊規(guī)劃，由水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門和單位因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪暢通。

河道清障不同于河道采砂，河道清障是水利工程，是以保障河道行洪暢通為目的制定方案，在清障方案報(bào)地方政府批準(zhǔn)后實(shí)施，地方政府可對(duì)疏浚上岸后的清障砂石進(jìn)行綜合利用。河道采砂是對(duì)河道砂石資源的利用，必須依據(jù)采砂規(guī)劃，出讓或統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)許可后方可實(shí)施。

4.4 河道保潔

根據(jù)湖南省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)<湖南省河道保潔工作實(shí)施方案>的通知》及《湖南省關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，主要開展以下三項(xiàng)內(nèi)容：一是強(qiáng)化垃圾源頭控制，加大實(shí)施垃圾資源化利用、無(wú)害化處理力度，確保城市生活垃圾資源化利用率、城鄉(xiāng)生活垃圾收運(yùn)率、農(nóng)村垃圾無(wú)害化處理率全面達(dá)標(biāo)；二是建立河道保潔責(zé)任體系，明確各區(qū)域河道保潔任務(wù)目標(biāo)，確保全省縣城以上城區(qū)段河道河面有專人定時(shí)清理，城鎮(zhèn)段河道保潔逐步建立機(jī)制，明確人員進(jìn)行清理；三是加強(qiáng)河道垃圾清理打撈，實(shí)現(xiàn)水岸無(wú)垃圾堆、水面無(wú)漂浮廢棄物，確保河容河貌加快好轉(zhuǎn)。

5 禁止行為

5.1 破壞河道安全

《中華人民共和國(guó)防洪法》第三十二條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第三十二條：山區(qū)河道有山體滑坡、崩岸、泥石流等自然災(zāi)害的河段，河道主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同地質(zhì)、交通等部門加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。在上述河段，禁止從事開山采石、采礦、開荒等危及山體穩(wěn)定的活動(dòng)。

《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十九條：江河的故道、舊堤、原有工程設(shè)施等，不得擅自填堵、占用或者拆毀。

《中華人民共和國(guó)水法》第四十一條：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人有保護(hù)水工程的義務(wù)，不得侵占、毀壞堤防、護(hù)岸、防汛、水文監(jiān)測(cè)、水文地質(zhì)監(jiān)測(cè)等工程設(shè)施。

《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十四條第二款：在堤防和護(hù)堤地，禁止建房、放牧、開渠、打井、挖窖、葬墳、曬糧、存放物料、開采地下資源、進(jìn)行考古發(fā)掘以及開展集市貿(mào)易活動(dòng)。

《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十六條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十六條：在堤防安全保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止進(jìn)行打井、鉆探、爆破、挖筑魚塘、采石、取土等危害堤防安全的活動(dòng)。

《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十五條：護(hù)堤護(hù)岸的林木，由河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)組織營(yíng)造和管理。護(hù)堤護(hù)岸林木，不得任意砍伐。采伐護(hù)堤護(hù)岸林木的，應(yīng)當(dāng)依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補(bǔ)種任務(wù)。《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十三條：禁止非管理人員操作河道上的涵閘閘門，禁止任何組織和個(gè)人干擾河道管理單位的正常工作。

5.2 阻礙防洪

《中華人民共和國(guó)水法》第三十七條第二款、《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十二條第二、三款、《中華人民共和國(guó)水法》第三十七條第一款：禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物。

5.3 圍 墾

《中華人民共和國(guó)水法》第四十條、《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十三條、第二十七條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十七條：

禁止圍湖造地。已經(jīng)圍墾的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，有計(jì)劃地退地還湖。

禁止圍墾河道。確需圍墾的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證，經(jīng)水行政主管部門確認(rèn)不妨礙行洪、輸水后，報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。

《中華人民共和國(guó)防洪法》第三十四條：…城市建設(shè)不得擅自填堵原有河道溝叉、貯水湖塘洼淀和廢除原有防洪圍堤。確需填堵或者廢除的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)。

5.4 禁區(qū)采砂

《湖南省河道采砂管理辦法》第七條：下列河道范圍為禁采區(qū)：

（一）堤防、閘壩、水文觀測(cè)、取水、排水、護(hù)岸等工程設(shè)施安全保護(hù)范圍；（二）橋梁、碼頭、渡口、電纜、管道、線路等工程設(shè)施安全保護(hù)范圍；（三）河道險(xiǎn)工、險(xiǎn)段；（四）飲用水源保護(hù)區(qū)；（五）航道設(shè)施安全保護(hù)范圍；（六）法律法規(guī)禁止采砂的其他區(qū)域。

《采砂規(guī)劃》明確的禁采區(qū)、禁采期、保留區(qū)。

5.5 廢水排放

《中華人民共和國(guó)防洪法》第三十五條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第三十五條：在河道管理范圍內(nèi)，禁止堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物體。禁止在河道內(nèi)清洗裝貯過油類或者有毒污染物的車輛、容器。

《中華人民共和國(guó)水法》第三十四條：禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。

5.6 非法取水

《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第十九條：省、自治區(qū)、直轄市以河道為邊界的，在河道兩岸外側(cè)各十公里之內(nèi)，以及跨省、自治區(qū)、直轄市的河道，未經(jīng)有關(guān)各方達(dá)成協(xié)議或者國(guó)務(wù)院水利行政主管部門批準(zhǔn)，禁止單方面修建排水、阻水、引水、蓄水工程以及河道整治工程。

6 其 他

6.1 新型建設(shè)項(xiàng)目審批

在審批如廊橋、光伏發(fā)電、風(fēng)能發(fā)電、遂道、城市沿江風(fēng)光帶、混凝土攪拌廠等建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，依據(jù)以下原則判斷：

1）該項(xiàng)目是否為妨礙行洪暢通、影響河勢(shì)穩(wěn)定的建筑物。

2）是否在“跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取排水等工程設(shè)施”規(guī)定所列的行政許可工程設(shè)施范疇內(nèi)。

6.2 日常巡河

在日常巡河中，要根據(jù)上述禁止性行為對(duì)河道管理范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行甄別，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，減少執(zhí)法難度。