河長制背景下丹江口水庫庫區(qū)管理協(xié)同策略分析

陳澤濤 許斌 付昕

摘要：丹江口水庫是南水北調(diào)中線工程水源地，水庫消落區(qū)是水庫生態(tài)安全體系的重要組成部分，具有重要的生態(tài)屏障功能，但目前水庫消落區(qū)缺乏統(tǒng)一管理和有效保護(hù)，對水庫水質(zhì)、水土保持和防洪安全等構(gòu)成了潛在威脅。針對丹江口水庫庫區(qū)管理中存在的問題，結(jié)合河長制落實的大背景，提出了以“丹江口水庫運行管理單位配合、地方政府管理”為主的丹江口水庫管理協(xié)同體系，并對其可行性、協(xié)同管理體制和管理方式及存在的風(fēng)險等進(jìn)行了分析。研究成果對實現(xiàn)丹江口水庫庫區(qū)協(xié)同管理具有一定參考價值。

關(guān)鍵詞：庫區(qū)管理;協(xié)同管理;河長制;丹江口水庫

中圖法分類號：TV697

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0081（2020）12-0034-05

1丹江口水庫庫區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1庫區(qū)概況

丹江口水庫位于漢江上游，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶，屬北亞熱帶季風(fēng)氣候，具有四季分明、光能充足、熱量豐富、降雨集中、立體氣候等特點。丹江口水庫庫區(qū)由漢江庫段和丹江庫段兩部分組成，漢江庫段接納漢江及其支流的上游來水，丹江庫段接納丹江及其支流老灌河的上游來水。丹江口水庫大壩壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km²，多年平均入庫水量387.8億m³;漢江流域面積在1000km²以上的河流有21條，100km²以上的河流約220條。漢江干流較大的支流，左岸有沮水、褒河、清水河、酉水河、子午河、月河、旬河、金錢河、丹江、老鸛河等，右岸有玉帶河、漾家河、牧馬河、任河、嵐河、黃洋河、壩河和堵河等。丹江口水庫庫區(qū)地理位置如圖1所示。

丹江口水庫庫區(qū)范圍在行政區(qū)劃上涉及河南省淅川縣，湖北省丹江口市、武當(dāng)山特區(qū)、鄖陽區(qū)、鄖西縣、張灣區(qū)等6個縣（市、區(qū)），水域面積及岸線長度如表1所列。

1.2庫區(qū)管理現(xiàn)狀

丹江口水庫庫區(qū)實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。流域?qū)用尕?fù)責(zé)管理的部門主要為長江水利委員會（以下簡稱“長江委”），區(qū)域管理層面主要為庫區(qū)所在地的各級地方政府。在具體執(zhí)行層面，長江委下屬的南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司（以下簡稱“中線水源公司”）、漢江集團(tuán)等是庫區(qū)運行管理單位。

長江委作為水利部派出的流域機(jī)構(gòu)，按照《水法》等有關(guān)法律法規(guī)和水利部授權(quán)，對丹江口水庫行使水庫調(diào)度、水政監(jiān)察、水行政執(zhí)法和水資源管理等行政管理職能。湖北省、河南省縣級及以上地方人民政府（含水行政主管部門）按照規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)丹江口庫區(qū)水資源管理與水質(zhì)保護(hù)、庫區(qū)河道管理、水土流失預(yù)防和治理、控制污染源排放等工作。

根據(jù)《南水北調(diào)工程供用水管理條例》等法律法規(guī)，丹江口水庫運行管理單位的主要管理內(nèi)容包括：丹江口水庫的日常巡查;負(fù)責(zé)對丹江口水庫消落區(qū)、岸線進(jìn)行管理;負(fù)責(zé)在丹江口水庫庫區(qū)管理范圍邊界設(shè)置圍欄或警示標(biāo)志;南水北調(diào)中線工程供水水費征收;按照法律規(guī)定或者授權(quán)開展丹江口水庫管理和保護(hù)的其他工作等。

南水北調(diào)中線工程自2014年12月12日正式通水以來，截至2018年年底，已不間斷地安全供水1481d，向北京、天津、河北和河南等4?。ㄖ陛犑校├塾嫻┧^190億m³，惠及沿線19座大中城市的5300多萬居民，充分發(fā)揮出了工程在保障水安全、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、優(yōu)化配置水資源等方面的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益。

1.3河長制背景下的水庫管理新形勢

河湖長制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度，對河湖管理作出的重大決策，是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新，是積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空同均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要行動。當(dāng)前，河湖長制進(jìn)入到全面推行的新階段，即推動河長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變，形成了丹江口水庫管理的新形勢和新抓手。

2017年1月和5月，湖北省和河南省分別印發(fā)了《<關(guān)于全面推行河湖長制的實施意見>的通知》《河南省全面推行河長制工作方案》，對兩省全面推行河長的目標(biāo)、職責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，標(biāo)志著兩省全面推行河長制工作啟動實施。之后，庫區(qū)相關(guān)市縣也分別建立了市級和縣級河長制，并提出了河長制建立的主要任務(wù)和管理體系。

1.4庫區(qū)管理存在的主要問題

丹江口水庫庫區(qū)管理取得了顯著成效，但仍存在諸多問題。

（1）丹江口水庫消落區(qū)是水庫生態(tài)安全體系的重要組成部分，具有重要的生態(tài)屏障功能，但目前缺乏統(tǒng)一管理和有效保護(hù)。一方面，由于人力、財力等方面的限制，丹江口水庫運行管理單位對消落區(qū)管理缺少有效控制手段;另一方面，地方政府在消落區(qū)的利用上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，大多是農(nóng)戶自發(fā)的農(nóng)業(yè)種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，對丹江口水庫水質(zhì)、水土保持和防洪安全等構(gòu)成潛在威脅。

（2）丹江口水庫運行管理單位通過巡查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)活動，如水庫消落區(qū)存在土地開發(fā)利用、阻礙行洪的活動，未經(jīng)審批的圍湖造地、影響水源區(qū)水源水質(zhì)的行為，在水庫灘地和岸坡堆放與存貯固體廢棄物等。但只能采取勸離、協(xié)商、請求上級主管部門協(xié)助、通報地方政府相關(guān)部門等方式解決，執(zhí)行效率較低。

2丹江口水庫庫區(qū)協(xié)同管理可行性分析

針對丹江口水庫管理過程中存在的運行管理單位、地方人民政府相關(guān)部門協(xié)同性較差的問題，以協(xié)調(diào)理論為基礎(chǔ)，提出該水庫庫區(qū)的協(xié)同管理策略。

2.1協(xié)同理論

2.1.1協(xié)同含義

協(xié)同指系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間相互協(xié)作，形成微觀個體所不具備的系統(tǒng)整體性和特征，即各子系統(tǒng)總和的效應(yīng)小于系統(tǒng)的整體效應(yīng)，可以理解為1+1>2。協(xié)同思想源遠(yuǎn)流長，從詞意分析，同步、和諧、協(xié)調(diào)、協(xié)作、合作等，均具有協(xié)同的內(nèi)涵。

協(xié)同理論是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支理論，其研究的是遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界進(jìn)行物質(zhì)或能量交換時，通過系統(tǒng)內(nèi)部各要素或子系統(tǒng)的非線性作用，自發(fā)形成有序結(jié)構(gòu)的過程。

2.1.2協(xié)同理論構(gòu)成

協(xié)同理論由5部分組成。

（1）序參量。子系統(tǒng)參與協(xié)同運動的集中程度稱為序參量。序參量主要通過系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)自發(fā)產(chǎn)生（自下而上），或由系統(tǒng)的管理者有意識的選擇或制定產(chǎn)生（自上而下），從而使系統(tǒng)朝著期望的方向發(fā)展。序參量的出現(xiàn)并急劇增大，是系統(tǒng)質(zhì)變最顯著的標(biāo)識。

（2）漲落。當(dāng)序參量不顯著時，系統(tǒng)的各子系統(tǒng)一般處于各自的獨立運動中，這些運動的宏觀表現(xiàn)即各子系統(tǒng)的瞬時值偏離它的平均值的起伏，這種起伏稱為漲落。得不到其他大多數(shù)子系統(tǒng)響應(yīng)的漲落會很快衰減下去，反之會形成序參量，引導(dǎo)系統(tǒng)演化至新的有序狀態(tài)（即相變）。因此，漲落是有序之源動力。

（3）自組織。若相變前后系統(tǒng)的外部環(huán)境并未發(fā)生質(zhì)的變化，而是在一定的情境下由系統(tǒng)內(nèi)部通過信息反饋來控制和強(qiáng)化形成組織有序的成果，這種情況稱為自組織。自組織的形成，必須有環(huán)境提供充足的能量流和物質(zhì)流，系統(tǒng)相變才可能發(fā)生。

（4）服從原理。系統(tǒng)通過自組織形成有序結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是子系統(tǒng)之間的服從原理，即子系統(tǒng)之間并非完全平等，而是由部分子系統(tǒng)起主導(dǎo)作用，它支配其他子系統(tǒng)的運動，決定系統(tǒng)的宏觀行為。

（5）協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)是系統(tǒng)形成有序結(jié)構(gòu)的內(nèi)部驅(qū)動力，即在外界能量流和物質(zhì)流的作用下，系統(tǒng)達(dá)到相變之前的臨界值時，系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間相互作用的狀態(tài)。在相變發(fā)生時，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，系統(tǒng)完成新結(jié)構(gòu)的演變。系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程度稱為有序度，復(fù)合系統(tǒng)內(nèi)各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程度稱為協(xié)同度。

2.2庫區(qū)管理協(xié)同效應(yīng)分析

將丹江口水庫庫區(qū)管理作為一個系統(tǒng)進(jìn)行分析，水庫各管理部門可以視為該管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)。結(jié)合丹江口水庫庫區(qū)水域面積極廣、岸線超長、涉及多個行政區(qū)劃等特點，根據(jù)協(xié)同理論，丹江口水庫庫區(qū)管理的協(xié)同效應(yīng)可概括為：由于外部環(huán)境（政策、法規(guī)、經(jīng)費等）輸入不足等原因，目前庫區(qū)管理系統(tǒng)各子系統(tǒng)漲落幅度較低，難以形成系統(tǒng)協(xié)同的序參量;同時，由于各子系統(tǒng)之間權(quán)利和責(zé)任、管理和利益等沖突，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);各子系統(tǒng)之間尚未形成服從狀態(tài)，缺乏引導(dǎo)系統(tǒng)通過自組織完成相變形成新的穩(wěn)定狀態(tài)，協(xié)同效應(yīng)較弱。

2.3庫區(qū)協(xié)同管理可行性

（1）管理目標(biāo)的高度統(tǒng)一。作為國家重要的戰(zhàn)略水源地，丹江口水庫運行管理單位在水庫管理上的目標(biāo)可以表述為保庫容、保水質(zhì)和護(hù)生態(tài)，實現(xiàn)“一庫清水永續(xù)北上”。中線水源公司目前在庫區(qū)管理中開展的工作均是圍繞保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、預(yù)防水污染開展的。雖然各級地方政府關(guān)于河湖長制在丹江口水庫庫區(qū)管理目標(biāo)表述上可能存在差異，但也都是圍繞著水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理以及相關(guān)責(zé)任在河長層面的落實上。因此，河湖長制與水庫運行管理單位在丹江口水庫庫區(qū)的管理目標(biāo)上，具有高度一致性。

（2）管理事項的相互契合。圍繞著水污染防治、水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境治理，水庫運行管理單位目前的管理事項主要包括對庫區(qū)水質(zhì)水生態(tài)可能產(chǎn)生影響的各種人類活動，包括對有毒有污染建設(shè)項目、高殘留高毒農(nóng)藥化肥、危險化學(xué)品等有毒有害物質(zhì)的裝卸和儲存，傾倒掩埋廢棄物，圍墾河道和灘地，禽畜養(yǎng)殖場修建，采石、挖沙、捕魚等行為采取嚴(yán)格禁止的態(tài)勢。各級地方政府河湖長制落實到丹江口水庫庫區(qū)的主要管理內(nèi)容上時，其主要管理事項基本與水庫運行管理單位相同。因此，河湖長制與運行管理單位在丹江口水庫庫區(qū)的管理事項上，相互十分契合。

（3）高效管理的迫切要求。各級地方政府河湖長制雖然已經(jīng)從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，建立了相應(yīng)的管理制度和機(jī)制，但目前還存在著編制、經(jīng)費不足等嚴(yán)重制約河湖長制效能發(fā)揮的因素，且由于財政資金撥付不足等因素影響，庫區(qū)目前仍存在很多河道管護(hù)、治理不到位的情況。法律法規(guī)僅賦予了水庫運行管理單位責(zé)任和義務(wù)，然而在開展庫區(qū)管理和保護(hù)的過程中，面對危害庫區(qū)水生態(tài)環(huán)境的行為時，管理單位只能采用協(xié)商或者請求上級主管部門執(zhí)法的方式維護(hù)庫區(qū)水事秩序。因此，實現(xiàn)丹江口水庫庫區(qū)的高效管理，是河湖長制與丹江口水庫運行管理單位融合的迫切需求。

3丹江口水庫庫區(qū)協(xié)同管理策略

3.1庫區(qū)協(xié)同管理體制

針對丹江口水庫管理中存在的主體不明、權(quán)限不清及能力不足等難點和痛點，為了能充分發(fā)揮管理各方的優(yōu)勢，提出丹江口水庫庫區(qū)協(xié)同管理采用“統(tǒng)一監(jiān)督、屬地管轄、分級負(fù)責(zé)”的管理體制。

（1）統(tǒng)一監(jiān)督。根據(jù)《水法》等法律法規(guī)的規(guī)定，流域機(jī)構(gòu)在庫區(qū)防洪、庫區(qū)消落地開發(fā)利用、庫區(qū)管理范圍劃定等方面，與地方政府開展協(xié)同，并對地方政府進(jìn)行監(jiān)督。水庫運行管理單位作為長江委的下屬單位，需要接受長江委的監(jiān)督和管理。綜上，可由長江委統(tǒng)一履行丹江口庫區(qū)管理的監(jiān)督職責(zé)。

（2）屬地管轄。以河湖長制為代表的地方政府部門，具有機(jī)構(gòu)健全、執(zhí)法手段多樣等優(yōu)勢，有利于水庫管理工作的高效開展，但也存在人員編制不足、工作經(jīng)費短缺等制約其發(fā)揮管理效能的問題。因此，可將水庫運行管理單位的管理職能統(tǒng)一到以河湖長制為代表的地方政府部門，加強(qiáng)丹江口水庫庫區(qū)管理的屬地管轄權(quán)，運行管理單位可以對其提供技術(shù)、人員和資金等方面的支持。

（3）分級負(fù)責(zé)。在強(qiáng)調(diào)屬地管轄的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確丹江口水庫庫區(qū)管理責(zé)任。根據(jù)《水法》等法律法規(guī)的規(guī)定，長江委在丹江口水庫庫區(qū)的主要事權(quán)有取水許可全額管理、漢江和丹江水工程規(guī)劃同意書審核、漢江干流漢中至丹江口段大型建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批等，除此之外的其他事權(quán)均為地方事權(quán)，應(yīng)由相關(guān)地方政府及其水行政主管部門負(fù)責(zé)管理。

3.2庫區(qū)協(xié)同管理方式

根據(jù)庫區(qū)協(xié)同管理體制，庫區(qū)協(xié)同管理的方式可以理解為職責(zé)協(xié)同管理，共分為3個層次。

第一層次，協(xié)同管理職責(zé)并分工明確。庫區(qū)運行管理單位與區(qū)縣級人民政府河長辦之間建立協(xié)同和依托的關(guān)系，由庫區(qū)運行管理單位將庫區(qū)管理職責(zé)融入到各級河湖長制之中，通過生態(tài)環(huán)境、水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等河長辦組成單位之間的密切合作，承擔(dān)起庫區(qū)管理的主體責(zé)任，發(fā)揮其屬地管轄的優(yōu)勢。庫區(qū)運行管理單位則發(fā)揮其庫區(qū)管理信息收集上的優(yōu)勢，配合河長辦開展庫區(qū)管理工作，主要負(fù)責(zé)對庫區(qū)出現(xiàn)問題的核實及溝通。

第二層次，地方政府河湖長辦強(qiáng)化庫區(qū)管理。以河湖長辦為依托，縣級人民政府依據(jù)庫區(qū)管理要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河湖長制成員單位之間以及河湖長辦與運行管理單位之間的庫區(qū)管理工作，打通部門權(quán)限分割造成的封閉環(huán)境，強(qiáng)化不同部門之間的溝通和職能協(xié)同，針對庫區(qū)管理相關(guān)事宜，包括消落地、庫區(qū)水環(huán)境、采砂管理等，形成協(xié)同管理模式，并不斷完善。在管理過程中，庫區(qū)運行管理單位可提供技術(shù)和資金等方面的支持。

第三層次，庫區(qū)管理效果反饋及反饋迭代。由長江委負(fù)責(zé)建立管理效果的監(jiān)督、反饋制度，使河湖長制成員單位、庫區(qū)運行管理單位在開展庫區(qū)管理工作時，長江委能夠通過控制斷面水質(zhì)監(jiān)測、衛(wèi)星監(jiān)控、現(xiàn)場巡查等措施，對管理過程中具體的實施效果進(jìn)行監(jiān)督，總結(jié)管理過程中的不足并形成意見直接反饋給省級河湖長辦，由其指導(dǎo)地方河長辦開展工作，強(qiáng)調(diào)整改落實效果。長江委負(fù)責(zé)督促管理各方進(jìn)一步完善各部門之間的溝通和協(xié)同效果，最終實現(xiàn)庫區(qū)管理單位和縣級人民政府之間的管理協(xié)同。

通過協(xié)同管理，使參與丹江口水庫管理的各子系統(tǒng)之間，最終形成以水庫運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協(xié)同體系，如圖2所示。

4結(jié)論

本文針對丹江口水庫庫區(qū)管理中存在的管理協(xié)同問題，提出了以水庫運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協(xié)同體系，主要結(jié)論如下。

（1）河湖長制與水庫運行管理單位在水庫水域（消落區(qū)）、岸線管理和保護(hù)的管理上，具有管理目標(biāo)上的高度統(tǒng)一、管理事項的相互契合、高效管理的迫切需求，因此，河湖長制與運行管理單位在丹江口水庫庫區(qū)的管理上相互融合，具有可行性。

（2）丹江口水庫庫區(qū)協(xié)同管理采用“統(tǒng)一監(jiān)督、屬地管轄、分級負(fù)責(zé)”的管理體制，可充分發(fā)揮管理各方的優(yōu)勢，并通過職責(zé)協(xié)同管理，形成以運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協(xié)同體系。

（3）水庫運行管理單位在協(xié)同體系中應(yīng)積極參與地方政府的庫區(qū)管理活動，并努力通過層層壓實河長的庫區(qū)管護(hù)責(zé)任、呼吁調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)責(zé)任劃分依據(jù)的相關(guān)條款等方式，減少自身承擔(dān)的風(fēng)險。

（編輯：李慧）