城市土地儲(chǔ)備工作的思考與探討

李靜

【摘要】土地儲(chǔ)備制度即在法定程序的指導(dǎo)下，各級(jí)政府在權(quán)限范圍內(nèi)通過多種方式獲得土地的使用權(quán)，包括收購、征用等。其是國(guó)家對(duì)土地資源實(shí)施管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于解決當(dāng)前土地利用中的供求矛盾。此制度是結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)基本規(guī)律的土地使用制度的一項(xiàng)改革，屬于政府性的行為，在提高我國(guó)土地的集約化利用程度、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中意義重大。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;保障;宜居;發(fā)展

隨著我國(guó)土地儲(chǔ)備工作不斷改革，在城市化的進(jìn)程推進(jìn)下，我國(guó)房地產(chǎn)建設(shè)環(huán)境發(fā)生了明顯變化。在基于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要，市場(chǎng)環(huán)境、土地儲(chǔ)備資源的改革也對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備相關(guān)政策推行和工作推廣帶來了困難。現(xiàn)針對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式進(jìn)行研究分析，總結(jié)當(dāng)前運(yùn)作管理面臨的困境。

1、城市土地儲(chǔ)備工作的轉(zhuǎn)變及存在的問題

土地儲(chǔ)備經(jīng)歷了起步探索、發(fā)展完善、快速擴(kuò)張和規(guī)范、改革轉(zhuǎn)型階段。土地儲(chǔ)備工作伴隨國(guó)企改制土地資產(chǎn)處置、城市拆遷、土地打包、城中村綜合改造、三舊改造、棚戶區(qū)改造等多個(gè)階段同步發(fā)展。時(shí)至今日，土地儲(chǔ)備已從散點(diǎn)式向片區(qū)式轉(zhuǎn)變，從單純的地塊儲(chǔ)備向城市綜合整治更新、自然資源保護(hù)發(fā)展。重點(diǎn)功能區(qū)、歷史文化風(fēng)貌街區(qū)、城區(qū)經(jīng)濟(jì)（技術(shù)、健康）產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育（藝術(shù)）創(chuàng)意園區(qū)、特色城鎮(zhèn)等大片區(qū)儲(chǔ)備工作將是土地儲(chǔ)備的重要組成部分。大片區(qū)儲(chǔ)備將使土地儲(chǔ)備從規(guī)劃、儲(chǔ)備、開發(fā)、管理、供應(yīng)向項(xiàng)目策劃、資源配備、功能引導(dǎo)、定向配套等工作進(jìn)行延伸成為可能。大片區(qū)儲(chǔ)備要建立“市級(jí)統(tǒng)籌、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)調(diào)、屬地實(shí)施、利益兼顧、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與”的土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式。加強(qiáng)土地整備的規(guī)劃統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)土地整理儲(chǔ)備與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生、康養(yǎng)、文保工程等重大項(xiàng)目落地充分結(jié)合，互為促進(jìn)。充分調(diào)動(dòng)各區(qū)實(shí)施主體及相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極性，建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制。實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的統(tǒng)一入庫管理，進(jìn)而提高土地整理儲(chǔ)備效率，保障城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供地需求，在實(shí)現(xiàn)城市整體利益的基礎(chǔ)上保護(hù)各方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和發(fā)展權(quán)益。目前，土地儲(chǔ)備工作存在多頭儲(chǔ)備、統(tǒng)籌力度不夠、監(jiān)管體系不健全、相關(guān)機(jī)構(gòu)合作乏力、資金利用效率不高、資源有效供給不足等問題。為滿足新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)需要，落實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要求，必須建立儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理機(jī)制，理順市區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，充分發(fā)揮各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作優(yōu)勢(shì)。

2、土地儲(chǔ)備管理機(jī)制

2.1把握新時(shí)代土地儲(chǔ)備制度發(fā)展方向

準(zhǔn)確理解土地儲(chǔ)備在生態(tài)文明建設(shè)中的新使命，深刻認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備制度在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的新任務(wù)，優(yōu)化存量土地資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給，改善營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。全面落實(shí)土地儲(chǔ)備在“兩統(tǒng)一”職責(zé)下的新職能，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，保障國(guó)家所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)。

2.2全面開展儲(chǔ)備土地清產(chǎn)核資，編制土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表

開展儲(chǔ)備土地資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)工作，充分利用各類專項(xiàng)調(diào)查成果，開展政府儲(chǔ)備土地資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價(jià)值等情況的清查核實(shí)，摸清全民所有儲(chǔ)備土地資產(chǎn)情況，將土地儲(chǔ)備資產(chǎn)情況納入各級(jí)政府向同級(jí)人大報(bào)告的全民所有自然資源資產(chǎn)中。

2.3嚴(yán)格規(guī)范土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理

土地儲(chǔ)備計(jì)劃是規(guī)范土地儲(chǔ)備工作的關(guān)鍵，也是測(cè)算資金需求及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度的主要依據(jù)。根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控需要，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額、財(cái)力狀況等因素，合理制定土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃及年度計(jì)劃。通過科學(xué)編制“三年滾動(dòng)計(jì)劃”“年度儲(chǔ)備計(jì)劃”，合理確定土地收儲(chǔ)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，落實(shí)儲(chǔ)備土地項(xiàng)目資金需求。

2.4全面實(shí)行土地儲(chǔ)備的全生命周期管理

以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目為基本單元，建立土地儲(chǔ)備的全生命周期管理機(jī)制。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，將儲(chǔ)備土地按照宗地、區(qū)域、時(shí)序、資金平衡等條件納入土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃。建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，對(duì)擬收儲(chǔ)、入庫、供應(yīng)等儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)、資金等實(shí)施全生命周期管理，全面反映項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限等基本信息，以及預(yù)期土地出讓收入、項(xiàng)目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項(xiàng)目統(tǒng)一配號(hào)、統(tǒng)一監(jiān)管，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的有效銜接，未納入項(xiàng)目庫項(xiàng)目不得安排預(yù)算資金。

2.5探索多元化土地儲(chǔ)備資金保障方式

健全資金籌措和運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌使用財(cái)政資金和土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，建立專項(xiàng)債券資金配套一定比例財(cái)政資金機(jī)制，提高資金使用效率，切實(shí)防范土地儲(chǔ)備領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn);進(jìn)一步健全完善國(guó)有土地收益基金制度，明確國(guó)有土地收益基金計(jì)提比例，保障足額撥付土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備;支持有條件地區(qū)探索開展“土地銀行”試點(diǎn)，探索設(shè)立公司制土地儲(chǔ)備基金，拓寬土地儲(chǔ)備資金來源。

2.6成本管理

依規(guī)確定土地儲(chǔ)備成本的組成范圍，具體包括：征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用;必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用;土地儲(chǔ)備存量貸款的利息支出;財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。農(nóng)村集體土地征收拆遷和國(guó)有土地上房屋征收要嚴(yán)格按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償方案實(shí)施補(bǔ)償，收購?fù)恋赜蓛?chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級(jí)自然資源部門和財(cái)政部門確認(rèn)。

結(jié)語：

綜上所述，土地儲(chǔ)備的建立和推行收到了多方面環(huán)境影響因素，為了保證土地儲(chǔ)備工作的質(zhì)量，真正優(yōu)化和提升整個(gè)城市、社會(huì)環(huán)境、資源建設(shè)的相關(guān)性，有效控制和縮短城市、社會(huì)建設(shè)差距，土地儲(chǔ)備工作也面臨著較多的考驗(yàn)，如財(cái)務(wù)、信息、經(jīng)營(yíng)、政策風(fēng)險(xiǎn)等。為了提高土地儲(chǔ)備研究的整體水平，本文針對(duì)性提出了相關(guān)措施建議，希望能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展決策提供科學(xué)依據(jù)。

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