貴州省生態(tài)扶貧及阻斷返貧長效機(jī)制構(gòu)建研究

王有志 宋陽

摘 要：通過對貴州省生態(tài)扶貧主要措施和取得成效的分析，提出當(dāng)前推動(dòng)生態(tài)扶貧進(jìn)一步發(fā)展面臨的主要問題，認(rèn)為只有構(gòu)建科學(xué)的長效機(jī)制體系才能從根本上解決絕對貧困和相對貧困問題。并針對這些問題提出構(gòu)建阻斷返貧的長效機(jī)制體系，以及保障這些機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)扶貧;阻斷返貧;長效機(jī)制

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）35-0021-02

生態(tài)扶貧作為我國精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”中的重要內(nèi)容，是推動(dòng)貧困地區(qū)綠水青山變成金山銀山、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)雙贏的重要戰(zhàn)略安排。作為西部后發(fā)省份和全國生態(tài)文明先行示范區(qū)，貴州省充分挖掘現(xiàn)有生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢和生態(tài)資源恢復(fù)建設(shè)重要機(jī)遇期，以地方資源比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)，圍繞推動(dòng)貧困地區(qū)形成“內(nèi)生發(fā)展能力”這一核心目標(biāo)，加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，從根本上阻斷返貧。

一、貴州省生態(tài)扶貧的主要舉措和成效

（一）主要舉措

1.制定了《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017—2020年）》（下稱《實(shí)施方案》）。以重點(diǎn)建設(shè)“退耕還林建設(shè)扶貧工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償扶貧工程、生態(tài)護(hù)林員精準(zhǔn)扶貧工程、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)工程、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)移民工程、以工代賑資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)工程、農(nóng)村小水電建設(shè)扶貧工程、光伏發(fā)電項(xiàng)目扶貧工程、森林資源利用扶貧工程、碳匯交易試點(diǎn)扶貧工程”等十大生態(tài)扶貧工程為重要抓手，并根據(jù)各地資源比較優(yōu)勢和貧困特點(diǎn)，分類施策，破除生態(tài)脆弱和貧困高度重合的逆循環(huán)。

2.以產(chǎn)業(yè)培育為核心，加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就無法形成內(nèi)生性發(fā)展能力，也就不能有效阻斷返貧。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性來源于資源稟賦的比較優(yōu)勢。無論是退耕還林還是生態(tài)補(bǔ)償和以工代賑，貴州省生態(tài)扶貧的著眼點(diǎn)都在于推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)體系框架的構(gòu)建。以黃平縣為例，當(dāng)?shù)匾劳辛己玫纳仲Y源基礎(chǔ)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，建立“支部+基地+農(nóng)戶”模式，發(fā)展有烤煙產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)牛產(chǎn)業(yè)、香菇產(chǎn)業(yè)、花卉產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)雞等產(chǎn)業(yè)，形成種植、養(yǎng)殖和銷售為一體的產(chǎn)業(yè)鏈體系，讓居民體會(huì)到保護(hù)生態(tài)的巨大收益，既解決絕對貧困，同時(shí)也關(guān)注相對貧困。

3.踐行“大家一起發(fā)展才是真發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展才是好發(fā)展”。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，貴州省立足連續(xù)性、系統(tǒng)性政策，打破深度貧困地區(qū)“等靠要”傳統(tǒng)輸血性扶貧政策的路徑依賴，將脫貧攻堅(jiān)與全面建設(shè)小康社會(huì)有機(jī)鏈接，實(shí)行貧困退出“摘帽不摘政策”，探索實(shí)施“三變”改革，教育醫(yī)療“組團(tuán)式”對口幫扶，徹底拔掉窮根，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）主要成效

1.生態(tài)文明建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)雙贏局面初步顯現(xiàn)?！笆濉币詠?，貴州省生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢不斷擴(kuò)大。截至2019年底，森林覆蓋率達(dá)到58.5%，較2015年提高8.5個(gè)百分點(diǎn)，且連續(xù)多年高于國家森林覆蓋率平均水平。得益于扶貧攻堅(jiān)政策，僅2019年，貴州省就完成石漠化治理1 006平方公里、水土流失2 720平方公里，年生態(tài)效益價(jià)值約840億元，綠色經(jīng)濟(jì)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重超過40%。

預(yù)計(jì)到2020年底，全省生態(tài)護(hù)林員森林資源管護(hù)隊(duì)伍總規(guī)模達(dá)9.67萬人，人均管護(hù)森林面積穩(wěn)定在1 500畝以內(nèi);帶動(dòng)建檔立卡貧困戶5.2萬戶、20萬人，人均增收2 300元左右。通過生態(tài)扶貧助推全省30萬以上貧困戶、100萬以上建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)增收。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生性動(dòng)力初步形成。在外部市場環(huán)境需求有效保證的情況下，資源基礎(chǔ)和利益聯(lián)結(jié)就成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力形成的關(guān)鍵因素。生態(tài)文明時(shí)代背景下，綠色消費(fèi)已經(jīng)成為消費(fèi)新趨勢，以至于生態(tài)資源以及生態(tài)資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)品的外部市場需求日益增加。貴州省具有生態(tài)資源比較優(yōu)勢，通過生態(tài)扶貧政策的深入推進(jìn)，建立健康有序的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益共享，不但能推動(dòng)脫貧，甚至是致富的重要途徑。興義市以財(cái)政投入為主撬動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)扶貧，通過農(nóng)民入股的方式建設(shè)國家儲(chǔ)備林，采用“保底+效益”分紅利益分配方式，2020年建成投產(chǎn)項(xiàng)目已安排建檔立卡戶就業(yè)210人，帶動(dòng)1 528戶建檔立卡戶入股，實(shí)現(xiàn)戶均年增收800元以上;貴州省創(chuàng)新林業(yè)碳匯項(xiàng)目運(yùn)行方式，開發(fā)單株碳匯，建立“貴州省單株碳匯精準(zhǔn)扶貧服務(wù)平臺(tái)”，按照每株3元的價(jià)格向社會(huì)公開出售碳匯，項(xiàng)目已覆蓋貴州省8個(gè)市（州）60個(gè)村2 649戶建檔立卡貧困戶。

二、存在的問題

（一）政策長效性問題

貴州省共有66個(gè)貧困縣，其中深度貧困縣有14個(gè)，占比較高。貧困問題已經(jīng)不是單純的收入問題，更多的是復(fù)雜的社會(huì)文化問題。扶貧先扶志，扶貧要扶智。從這個(gè)角度說，扶貧的根本在教育，而教育又是一個(gè)長期任務(wù)。同時(shí)，生態(tài)脆弱區(qū)和貧困區(qū)往往高度重合，這意味著貧窮和生態(tài)破壞之間的因果關(guān)系已經(jīng)很難明辨開來。但不管二者之間的因果關(guān)系如何，生態(tài)修復(fù)都是當(dāng)前最為關(guān)鍵的任務(wù)。而生態(tài)修復(fù)本身需要的時(shí)間往往較長，這樣就產(chǎn)生扶貧任務(wù)的緊迫性和生態(tài)修復(fù)的長期性之間的矛盾。另一方面，貧困問題分為相對貧困和絕對貧困，我們當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧針對的是絕對貧困問題，也就是解決“兩不愁三保障”問題。但這一問題的解決層次還比較低，而要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化，還有相當(dāng)長的一段路要走。政策的長效性問題就顯得尤為重要。

更為關(guān)鍵的是，生態(tài)扶貧的核心是生態(tài)補(bǔ)償。經(jīng)過多年的理論和實(shí)踐積累，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钜呀?jīng)成為社會(huì)共識(shí)。但是在一些具體問題上，如補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、對象以及范圍等都還處于探索階段，特別是在政策儲(chǔ)備上和具體操作上還存在大量需要深入探討的地方，這也是生態(tài)補(bǔ)償在全世界范圍內(nèi)推進(jìn)深度和廣度尚顯不足的根本原因。尤其在我國，森林資源等生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)特別是收益權(quán)尚不明晰，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐進(jìn)展緩慢。

（二）貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱，返貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在

貧困地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢、貧困人口內(nèi)生發(fā)展能力養(yǎng)成難、資源稟賦分布不均、貧困地區(qū)社會(huì)資本耗散、貧困線臨界點(diǎn)效應(yīng)以及可能存在的福利依賴等容易導(dǎo)致返貧的不確定性因素大量存在，與生態(tài)文明相適應(yīng)的生產(chǎn)方式、生活方式的培養(yǎng)不可能一蹴而就，橫向生態(tài)補(bǔ)償以及扶貧主體多元化協(xié)同扶貧的局面尚未形成等，這些外部環(huán)境也促使我們必須具有憂患意識(shí)。

生態(tài)扶貧效果評估較為困難。與其他扶貧方式相比，生態(tài)扶貧效果評估更為困難。主要是因?yàn)?，生態(tài)扶貧效果的評估，既要評估貧困人口的收入和生態(tài)資源保護(hù)情況，更要注重評估貧困人口可持續(xù)生計(jì)培育、內(nèi)生發(fā)展能力養(yǎng)成以及貧困地區(qū)社會(huì)資本維護(hù)和積累情況;既要評估政策實(shí)施的投入產(chǎn)出比情況，更要注重評估政策之間的融合互補(bǔ)情況以及精準(zhǔn)度情況;既要評估生產(chǎn)者激勵(lì)和縱向補(bǔ)償政策效率，更要注重評估社會(huì)生態(tài)文明偏好養(yǎng)成和扶貧政策對于貧困地區(qū)市場發(fā)育的催化作用。同時(shí)，當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，補(bǔ)償方式市場化程度更低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定認(rèn)可度不高。尤其是在生態(tài)效益核定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定和降低貧困之間的關(guān)系較為復(fù)雜，單一的生態(tài)補(bǔ)償可能不足以實(shí)現(xiàn)脫貧，在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，依靠生態(tài)資源解決相對貧困就更為困難。

三、建立生態(tài)扶貧、阻斷返貧的長效機(jī)制體系

生態(tài)扶貧長效機(jī)制體系的建立是精準(zhǔn)扶貧的必然要求。因?yàn)橹挥薪⑸鷳B(tài)扶貧的長效機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)真脫貧，阻斷返貧，逐步致富，才能保證實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏的可持續(xù)性。

（一）科學(xué)構(gòu)建生態(tài)扶貧效果評估體系

貴州省“三大戰(zhàn)略”的深入貫徹，特別是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的異軍突起，使得貴州省在生態(tài)扶貧長效機(jī)制構(gòu)建方面具備了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。通過分批次、大范圍和多維度的田野調(diào)查并結(jié)合官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，特別是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集整理貴州省生態(tài)扶貧的績效資料，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的基本工具，建立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)三位一體的生態(tài)扶貧績效評價(jià)指標(biāo)體系，對貴州省生態(tài)扶貧的績效進(jìn)行綜合性評估。

（二）設(shè)計(jì)出更為完備的長效機(jī)制體系

構(gòu)建由大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的返貧預(yù)警機(jī)制和生態(tài)建設(shè)效果監(jiān)測機(jī)制，由產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新、生產(chǎn)者支持和消費(fèi)者支持結(jié)合、縱向與橫向補(bǔ)償有效鏈接的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由地區(qū)資源比較優(yōu)勢支撐的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，由義務(wù)教育和職業(yè)教育結(jié)合的教育扶貧機(jī)制等融合互補(bǔ)的生態(tài)扶貧長效機(jī)制框架。這里的機(jī)制體系，一方面是推動(dòng)形成生態(tài)扶貧和貧困地區(qū)發(fā)展的相互影響和作用，另一方面是要推進(jìn)各種機(jī)制的內(nèi)在聯(lián)系及其遞進(jìn)與耦合。

（三）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建完整的政策保障體系

整合現(xiàn)有生態(tài)扶貧政策，統(tǒng)一規(guī)劃，防止政策碎片化。明晰在生態(tài)扶貧中政府發(fā)揮作用的政策領(lǐng)域和市場發(fā)揮配置資源決定性作用的政策領(lǐng)域，培育基于當(dāng)?shù)刭Y源特色比較優(yōu)勢的新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)改革，將生態(tài)效益收益權(quán)界定給予當(dāng)?shù)鼐用?，建立生態(tài)效益與居民收入的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系。推動(dòng)生態(tài)扶貧領(lǐng)域的國際合作，講述生態(tài)扶貧貴州故事，增強(qiáng)我國生態(tài)文明建設(shè)的話語權(quán)和影響力。

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