高校預算編制及控制存在的不足與預算績效管理的改進措施

高紅麗

隨著社會的發(fā)展與進步，我國高等教育發(fā)展水平不斷提高、發(fā)展規(guī)模不斷擴大，國家每年為高等教育發(fā)展劃撥高額的財政性教育經費，社會也為高校建設提供部分資金支持，而對于經費的配置與使用則需要在預算編制與預算績效管理下進行系統(tǒng)分析，以保障高校資金配置的科學性。但從現(xiàn)階段預算編制及控制、績效管理現(xiàn)狀來看，不足與缺陷客觀存在，為此，文章就高校預算編制及控制中存在的不足以及改進預算績效管理措施進行了詳細分析。為適應社會主義新階段的發(fā)展形勢，高校也在不斷深化教育體制改革，逐步提高自身市場化水平、開放性，以此提高我國高等教育質量，為保障資金資源充足，在高等教育發(fā)展中實現(xiàn)價值、獲取效益，實現(xiàn)高校經費的科學配置、量化使用具有重要現(xiàn)實意義。但面對當前高校預算編制與控制、預算績效管理效果不理想現(xiàn)狀，探究具體工作中存在的不足，采取針對性預算績效管理措施十分必要。

高校預算編制及控制的不足

預算編制是一項籌集與分配資金的年度計劃活動，其是實現(xiàn)資金優(yōu)化配置的關鍵。隨著高校市場化水平的提升，高校資金體系逐步完善，不再單純依靠國家財政性撥款，因而在預算編制過程中需要基于資金使用權力，保障資金得到有效利用，滿足高校發(fā)展需要以及各利益方的利益訴求。綜合來看當前高校預算編制中存在以下問題：

一是預算編制目標中未體現(xiàn)相關利益者的訴求。高校編制受到政府、管理層、各學院、部門等多方主體的影響，但主體之間以各自利益為主，未綜合考慮學校作為一個整體發(fā)展對資金的需求。我國發(fā)展高等教育的主要目標為不斷提升辦學水平，實現(xiàn)綜合性、全球化、研究型院校建設，在教育教學實踐、科學研究方面承擔更多社會責任，從而促進我國自主創(chuàng)新能力的發(fā)展，這一長期目標的實現(xiàn)需要雄厚的資金作為支持。但這一目標并未通過分解融入到預算編制當中，導致預算編制目標中未體現(xiàn)出高校的具體期望，不利于高校完成這一長期計劃。

二是未給予預算編制高度重視。預算編制中涉及到政府相關管理部門、校級管理層、項目申報部門、預算編制部門等主體，其需在正確理解編制功能基礎上，才能通過合理建議、不斷優(yōu)化保障預算編制的科學性，但目前預算編制管理、主導主體的輕視，直接導致預算編制缺乏科學性，質量不斷下降；預算編制實施過程中，與現(xiàn)實情況存在極大差入，導致預算編制流于形勢。雖然國家早在本世紀初則強調預算編制的重要性，并不斷出臺政策指導與規(guī)定高校預算編制工作，但高校作為利益相關者組織，存在過多的利益相關主體，政府以及管理層的重視并不能將利益相關者利益綜合。

三是預算編制程序存在缺陷。目前，高校預算編制在較大程度上仍受政府的嚴厲管制，需嚴格遵守政府規(guī)定，以時間為節(jié)點進行預算編制審核，保障資金的合理利用，因此，政府要求的預算編制時間對預算編制質量有著較大的影響，其中存在一部分負面影響。一方面，高校需在規(guī)定時間完成，但過早的編制導致預算執(zhí)行期間與現(xiàn)實情況存在極大差異，各項標準無參考價值；另一方面，預算標準需在充足的時間下完成，緊張的時間條件下，預算編制質量必然受到影響。如某校預算編制涉及到部門預算、校內預算兩部分內容，按照時間要求，需在兩個月內完成部門預算編制，經過政府審核后展開校內預算編制，但在校內預算編制期間部門預算編制已開始執(zhí)行，且校內預算編制仍需經過審核后執(zhí)行，導致校內資金分配在前期無任何標準，嚴重影響預算編制功能與執(zhí)行質量。

高校預算績效管理改進措施

預算績效管理是在預算管理基礎上融合了績效管理的可量化特點，將績效指標作為衡量預算的基礎。因高校運營不以盈利為目的，合理的分配資金，從長遠角度來看是為我國教育事業(yè)的發(fā)展提供堅實的物質基礎，因此，對高校資金的使用以及分配進行量化一直是高校預算管理工作的一大難點，通過引進績效，將高校發(fā)展內容進行分類評價，制成體系，根據(jù)發(fā)展訴求、預算績效配置資金，是目前高校提高預算管理質量與效果的重要手段。但從預算編制及控制現(xiàn)狀則可以看出，預算管理中績效價值與功能的實現(xiàn)缺少有利基礎，從而仍存在需要改進之處。

完善分類評價體系建設

分類評價體系是決定預算績效管理準確性、有效性的重要因素，其為績效管理提供科學的指標，指導預算管理科學設置管理標準、要求。但考慮到高校預算分類評價內容多，各高校有著自身的發(fā)展需求，短時間內構建起統(tǒng)一、標準化、無差別的評價體系存在一定難度。因此，為充分發(fā)揮預算績效管理的價值，高校在落實工作中需充分考慮高校發(fā)展歷史背景、地區(qū)經濟水平、高校類別等因素，對高校自身發(fā)展、需求進行精準定位，構建科學的評價基礎。

現(xiàn)階段，在國家相關部門的指導下，上海、蘇州等地區(qū)率先作為高校分類評價體系建設試點，從管理、評價兩個維度展開分類體系建設，其主要以高校辦學層次、辦學類型、辦學條件等作為基礎制定分類評價標準，如綜合大學、專業(yè)性大學、研究型大學、教學型大學、師資水平、占地面積等不同都成為定位高校預算評價分類標準的依據(jù)。

優(yōu)化改進財務會計制度

高校財務部門是落實預算績效管理工作的重要行為主體，預算績效管理功能的發(fā)揮離不開財務部門的支持，但這種新型預算管理模式與傳統(tǒng)預算管理模式存在本質性差異，其需要將績效執(zhí)行過程中產生的成本與耗費資源作為測算的一部分，保障成本核算的全面性，但在高?，F(xiàn)行會計制度、財務制度當中，無法支撐測算預算績效管理成本，從技術以及人員上都不具備條件。因此，在預算績效管理執(zhí)行中財務會計制度的優(yōu)化與改進勢在必行。從落實預算績效管理的需求角度來講，財務會計管理制度中需增設績效成本管理制度，規(guī)范績效評價標準、評定范圍、評價方法，指導績效成本的科學計算；同時，增設權責發(fā)生制度，作為會計基礎制度的重要內容，嚴格按照權責制度要求開展工作，限制越權行為、違規(guī)違紀行為；規(guī)范會計報表體系，增加績效成本相關報表；此外，優(yōu)化財務制度，將預算績效管理目標在財務制度中明確，圍繞預算績效管理建立起全方位監(jiān)督、考核、審查制度。

完善配套制度建設

一方面，確立績效管理信息公開制度。每階段績效評價后，將預算績效信息公開，可通過門戶網(wǎng)站等渠道在權威網(wǎng)絡平臺上發(fā)布，以便各部門、各主體間有效監(jiān)督，提升預算管理工作透明度，及時發(fā)現(xiàn)管理問題。

另一方面，以預算績效作為撥款依據(jù)，建立新型撥款制度。預算績效管理，以績效量化標準評價預算產生的價值與效益，根據(jù)績效評價結果作為撥款依據(jù)，將使高校對自身資金使用效益給予高度重視，并在一定程度上規(guī)避部門預算、校內預算出現(xiàn)“兩張皮”情況。目前，這一撥款制度在國際上有所實踐，其中美國一所高校早在上個世紀按照預算績效作為財政撥款的依據(jù)，在提高資金使用率、資金科學配制方面取得了顯著效果。但以預算績效作為撥款依據(jù)，必須保障績效評價考核指標的科學性與有效性；同時高校始終處于發(fā)展變化狀態(tài)，不同時期的發(fā)展需要都有所差異，因此，需在不同時期對績效評價指標進行修訂與優(yōu)化。

從我國高校校內預算與部門預算銜接不暢、“兩張皮”情況則可以看出，政府與高校預算管理方法上存在的差異，導致高校自主分配的一部分權力受到影響，在某種程度上無法保障經費使用情況切實滿足學校需要。在將預算績效作為撥款依據(jù)中，政府將資金分配的一部分權力給予高校，根據(jù)高校建設與發(fā)展切實所需進行預算編制，展開績效評價，不必按照政府要求對應各項科目。我國高校可借鑒國外高校成功的經驗，在預算績效管理中充分發(fā)揮高校的主觀能動性，以此完善當前預算編制、預算管理模式中存在的缺陷。

綜上所述，文章從預算編制與控制、預算績效管理兩個方面對當前高校預算編制、執(zhí)行、管理工作展開了探究，清晰的看到當前高校預算相關工作存在諸多不足，在高校辦學規(guī)模不斷擴大、高等教育水平不斷提升的形勢下，預算工作中的問題極可能成為掣肘高校未來發(fā)展的一項重大問題。因此，文章提出了預算編制與控制的不足，并分析了充分發(fā)揮預算績效管理價值中需要改進的事項、措施，希望引起高校深入思考。但本次分析相對粗淺，在建立預算績效評價指標體系方面未提出建設性意見，未來還需從該方向展開更深入的探究。

（陜西廣播電視大學）