從四個層面明確發(fā)展方向落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈要求

張圣海

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院西部分院院長、教授級高級城市規(guī)劃師

2020年10月，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局會議審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。2020年12月，成都市委十三屆八次全會提出要“以服務(wù)新發(fā)展格局構(gòu)建和推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)為戰(zhàn)略牽引” ，“加快推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，全面提升成都都市圈國際競爭力和區(qū)域輻射力”。

從大國的發(fā)展經(jīng)驗來看，在國土空間內(nèi)形成新的增長極和動力源，是保證國家的戰(zhàn)略安全和持續(xù)發(fā)展的重要舉措，如美國的發(fā)展重點從東部大西洋沿岸，到西部太平洋沿岸，再到南部的陽光帶;日本提出除了東京、名古屋、大阪三大都市圈，還要建設(shè)其它若干面向亞洲的都市圈。這些新的國家戰(zhàn)略地區(qū)，往往承擔(dān)新的發(fā)展使命，采取新的發(fā)展模式，培育新的主導(dǎo)功能，形成新的發(fā)展邏輯。要助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈實現(xiàn)“一極一源兩中心兩地”的戰(zhàn)略目標(biāo)，成都需要立足新的時代背景和發(fā)展格局，從國際、國內(nèi)、區(qū)域和成都的四個層面，重新梳理城市發(fā)展邏輯。

從國際層面來看，全球產(chǎn)業(yè)鏈組織方式的深刻變化，要求成都以更加多元的渠道融入國際循環(huán)和國內(nèi)循環(huán);從國家層面來看，新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，要求成都進(jìn)一步加強(qiáng)與重慶的競合，共建增長極和動力源;從區(qū)域（成渝和四川）層面來看，“一干多支”等戰(zhàn)略的推進(jìn)，要求成都采取都市圈的空間組織方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離;從成都層面來看，建設(shè)“具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心”、“打造富有巴蜀特色的國際消費目的地”，要求成都加快建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，將高品質(zhì)宜居優(yōu)勢，作為成都進(jìn)一步集聚發(fā)展要素的核心抓手。

從國際層面看，構(gòu)建雙循環(huán)三個層次的產(chǎn)業(yè)鏈，形成發(fā)展新動能

由于保護(hù)主義、單邊主義的抬頭，全球化受到挑戰(zhàn)，全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿揭欢ㄓ绊?，跨國際乃至洲際的全球制造業(yè)長產(chǎn)業(yè)鏈組織方式，將逐步向洲內(nèi)型、國內(nèi)型的產(chǎn)業(yè)鏈組織方式轉(zhuǎn)變。中國擁有全球最大的國內(nèi)消費市場和勞動力群體，但部分大宗生產(chǎn)資料、創(chuàng)新要素不足，未來將形成洲際型、洲內(nèi)型、國內(nèi)型相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)鏈組織方式，產(chǎn)業(yè)鏈組織的空間載體也將逐步由沿海向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

為了承擔(dān)雙循環(huán)賦予的重任，成都將融入洲際、洲內(nèi)和國內(nèi)三個層次的產(chǎn)業(yè)鏈。

從國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈來看，成都位于胡煥庸線上，是最西側(cè)的國家中心城市，是鏈接?xùn)|部人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)和西部資源環(huán)境優(yōu)勢地區(qū)的樞紐，是連接西北關(guān)天、蘭西城鎮(zhèn)群和西南云貴高原的樞紐，隨著至蘭州西寧、貴陽昆明等通道的打通和強(qiáng)化，成都作為制造業(yè)中心，將輻射西部約2～3億人口。這部分人口的城鎮(zhèn)化水平位于40%～60%之間，低于全國平均水平，未來10～15年還有大量的基礎(chǔ)設(shè)施（包括新基建）、中間產(chǎn)品、耐用消費品、科技消費（社交網(wǎng)絡(luò)和電子消費品）的需求，都是成都產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)撛诘臋C(jī)會區(qū)間。

從洲內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈來看，成渝地區(qū)是我國四大城市群中，與南亞、東南亞地區(qū)最近的城市群，東盟一直是四川最大的貿(mào)易伙伴之一，隨著RECP的簽署，我國與南亞、東南亞地區(qū)的合作將進(jìn)一步加強(qiáng)。南亞、東南亞地區(qū)人口總量多，剛進(jìn)入工業(yè)化初期，將是成都消費品、機(jī)械裝備、汽車、電子信息等產(chǎn)業(yè)的重要潛在市場。隨著西部陸海新通道和泛亞鐵路的建設(shè)，這些地區(qū)可能與我國西南地區(qū)形成區(qū)域制造業(yè)聯(lián)盟。

從洲際產(chǎn)業(yè)鏈來看，雖然跨洲際的長產(chǎn)業(yè)鏈將受到影響，但不會完全消失，成都利用蓉歐班列、西部陸海新通道、天府機(jī)場等國際通道和設(shè)施，進(jìn)一步降低零部件、貨物的全球流通成本，將促進(jìn)成都繼續(xù)在洲際產(chǎn)業(yè)鏈分工中占據(jù)一定份額。

從國家層面看，加強(qiáng)成渝間三個層面的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，共建增長極和動力源

重慶直轄以來，成渝的競合成為促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的重要原因之一。當(dāng)處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，由于共同的市場需求廣大，兩地的產(chǎn)業(yè)競爭更多是良性的，是共同做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、滿足市場需求的過程，競爭導(dǎo)致營商環(huán)境的優(yōu)化和要素成本的降低，這從成渝兩地的汽車、電子信息產(chǎn)業(yè)都同步加快發(fā)展中可以得到印證。隨著兩地的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和水平都發(fā)展到一定程度，以要素成本為主要競爭對象的零和博弈，很難進(jìn)一步促進(jìn)整體產(chǎn)業(yè)水平的提高。從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗來看，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，促進(jìn)整體水平進(jìn)一步提高的重要手段。

成渝進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，可以從三個方面展開。

共同做強(qiáng)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施二十年來，成渝的產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速推進(jìn)，但與“增長極和動力源”的目標(biāo)還有差距。面向國內(nèi)西南和西北，乃至南亞、東南亞市場，成渝應(yīng)繼續(xù)共同做大產(chǎn)業(yè)規(guī)?？偭?，才能有利于在成渝地區(qū)針對主要產(chǎn)業(yè)，形成相對完整的全產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)鏈的完整化降低成本，提高競爭優(yōu)勢，并提高國家經(jīng)濟(jì)的安全性。

共同爭取戰(zhàn)略性要素。影響成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，是創(chuàng)新能力的短板。京津冀、長三角具有高校集聚的優(yōu)勢，珠三角具有創(chuàng)新企業(yè)的優(yōu)勢，成渝應(yīng)整合雙方的高校和研發(fā)資源，發(fā)揮融合創(chuàng)新優(yōu)勢，利用共建西部科學(xué)城的契機(jī)，借鑒美國休斯頓爭取NASA落地的經(jīng)驗，共同爭取國家級重點實驗室、國家重要科學(xué)裝置、大科學(xué)裝置等項目，推動國家級的創(chuàng)新要素和資源集聚。

共同發(fā)展前沿新興產(chǎn)業(yè)。國家賦予成渝地區(qū)的發(fā)展要求，不僅僅是承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也不僅僅是利用低成本優(yōu)勢與東南亞、南亞新興國家競爭，而是要求成渝在國家的產(chǎn)業(yè)升級過程中扮演重要角色。5G、人工智能、生命科學(xué)、量子通信等技術(shù)突破，使得第四次工業(yè)革命迫在眉睫，成渝應(yīng)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢和成本優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)前沿科技，實現(xiàn)換道超車，在國家產(chǎn)業(yè)升級過程中貢獻(xiàn)力量。

從區(qū)域?qū)用婵?，協(xié)調(diào)都市圈三個方面的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離

《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出要推動特大城市中心城區(qū)瘦身健體，四川省委省政府提出推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展，共同構(gòu)建 “一干”。從工業(yè)化以來的城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)律來看，都存在資源和要素和先向中心城市集中、中心—外圍差異擴(kuò)大，再到要素和功能向外圍擴(kuò)散、中心—外圍差異逐步縮小的過程。國際國內(nèi)一線城市的核心功能，都逐步擴(kuò)大到都市圈甚至更大的范圍，如東京的部分創(chuàng)新功能位于50公里以外的筑波科學(xué)城，深圳的部分創(chuàng)新功能向40～50公里外的東莞轉(zhuǎn)移，上海的航運(yùn)功能向100公里以外的大小洋山、寧波轉(zhuǎn)移，北京的制造功能向150公里外的濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)轉(zhuǎn)移。在中心城市的升級過程中，加強(qiáng)與周邊城市的協(xié)作，充分利用更大空間范圍的資源和要素，才能在全球城市體系中謀求更高的位置，上海大都市圈的目標(biāo)愿景是“卓越的全球城市—區(qū)域”，都市圈將共同分擔(dān)上海的全球城市功能。

成都應(yīng)加強(qiáng)成德眉資同城化，建設(shè)成都都市圈。

發(fā)揮好輻射帶動作用，處理好中心和外圍的關(guān)系。從輻射來看，要突出以點帶面，與外圍地區(qū)形成“總部—基地”、“創(chuàng)新—轉(zhuǎn)化”等產(chǎn)業(yè)互動關(guān)系，以生產(chǎn)和創(chuàng)新服務(wù)推動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以擴(kuò)大服務(wù)需求推動中心服務(wù)升級。從帶動來看，要借鑒北京疏解非核心功能的經(jīng)驗，有序推動非核心功能外溢。如以青白江鐵路樞紐為核心，在外圍建立面向北部、東部、南部、西部的次級樞紐，分擔(dān)青白江樞紐的壓力;在外圍建設(shè)若干服務(wù)外包、專業(yè)服務(wù)（如金融后臺）等節(jié)點，減輕成都的環(huán)境壓力;充分利用外圍的農(nóng)業(yè)、文化、生態(tài)和景觀資源，改善交通設(shè)施，擴(kuò)大成都市民的消費空間。

處理好近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系，加強(qiáng)與平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作。成都都市圈目前包括成德眉資四市（約3.3萬平方公里），隨著交通設(shè)施進(jìn)一步改善，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的綿陽、遂寧等城市都有可能進(jìn)入1小時通勤圈，成都都市圈遠(yuǎn)期有可能擴(kuò)大到類似上海大都市圈（1+8市，約5.6萬平方公里）的規(guī)模，接近成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)（1+7市，約8.6萬平方公里）的尺度。因此，成都都市圈在產(chǎn)業(yè)布局、交通設(shè)施建設(shè)等方面，要考慮與平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)同。

處理好市內(nèi)外圍區(qū)（市）縣與德眉資的關(guān)系。成都的市域行政區(qū)劃面積較大（1.4萬平方公里），與北京（1.6萬平方公里）類似，遠(yuǎn)大于武漢、廣州、南京、上海、深圳， “東進(jìn)”和“西控”區(qū)域的部分區(qū)（市）縣，與中心城區(qū)的發(fā)展水平差距還較大，與中心城區(qū)距離也較遠(yuǎn)。在成都都市圈培育和發(fā)展過程中，這些區(qū)（市）縣，也應(yīng)該按照同城化的要求，促進(jìn)資源和要素的合理聚集?！皷|進(jìn)”區(qū)域要突出門戶優(yōu)勢，面向國際市場，培育國際樞紐、創(chuàng)新和消費功能;“西控”區(qū)域要突出資源優(yōu)勢，培育區(qū)域消費、創(chuàng)新創(chuàng)意功能;“北改”和“南拓”區(qū)域距離中心城區(qū)較近，既要加強(qiáng)與中心城區(qū)的互動，也要加強(qiáng)與德陽、眉山等外圍地區(qū)的合作。

從成都層面看，突出公園城市三個方面的特色，建設(shè)高品質(zhì)生活宜居地

2019年成都市人均GDP超過10萬元，預(yù)計“十四五”末要達(dá)到中等收入發(fā)達(dá)國家的水平，向智力密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級不可避免。智力密集型勞動者，對生活環(huán)境有更高的追求，越來越多的年輕人，先選擇城市，再選擇工作崗位，城市環(huán)境正成為爭取和吸引人才的關(guān)鍵。

成都公園城市建設(shè)的實踐，為城市品質(zhì)提升奠定了良好的基礎(chǔ)。為實現(xiàn)高品質(zhì)生活宜居地的要求，未來公園城市建設(shè)：

要突出包容性。一方面要體現(xiàn)對不同社會階層的包容，尤其是針對中低收入群體。中低收入群體是為城市提供基本服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的主要群體，是城市發(fā)展不可或缺的動力。在公園城市建設(shè)過程中，要創(chuàng)造包容性的城市空間，借鑒新加坡等城市的經(jīng)驗，提供多元化的住房和公共空間;在城市更新、老舊小區(qū)改造過程中要注重原住民（包括租戶）的利益，避免西方國家出現(xiàn)的“紳士化”現(xiàn)象;要提供多樣性的消費場景，既要有國際化的消費場景，也要有便民、利民的基層消費設(shè)施。另一方面要體現(xiàn)對不同年齡群體的包容，建設(shè)全齡友好型的公園城市，可借鑒雄安新區(qū)的建設(shè)理念，在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中，關(guān)注老人、小孩、殘疾人等弱勢群體，突出城市作為最大的公共品的屬性特征。

要突出人文性，成都作為天府之國的中心，具有悠久的文化歷史，要發(fā)掘成都的傳統(tǒng)歷史文化，從前人的智慧中總結(jié)城市發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。要學(xué)習(xí)巴黎、北京、杭州等國際國內(nèi)文化名城的經(jīng)驗，從整體環(huán)境入手，保護(hù)城市歷史文化氛圍。要學(xué)習(xí)深圳等歷史較短的城市經(jīng)驗，學(xué)習(xí)“來了就是深圳人”的理念，發(fā)掘成都新時代獨有的城市文化特征，培育“成都人”的文化自信和自豪感。

要突出宜居性，要繼續(xù)保持與沿海城市相比較低的生活成本，可借鑒深圳的經(jīng)驗，利用城中村、城邊村等，為創(chuàng)新人群和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供中低成本的孕育空間，提升城市的內(nèi)生發(fā)展動力。要繼續(xù)按照“完整社區(qū)”、“綠色社區(qū)”的建設(shè)要求，在“十五分鐘生活圈”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善“五分鐘”和“十分鐘”生活圈，進(jìn)一步提高城市基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，提高市民幸福感和獲得感。