萊茵河華麗轉(zhuǎn)身的治理經(jīng)驗(yàn)

居小秋

從德國(guó)訪學(xué)回國(guó)近3年，時(shí)常會(huì)想起曾經(jīng)緩步在伍珀河小橋上，稍作駐足，便可聽(tīng)到橋下潺潺的水流聲，看見(jiàn)小河水淺淺的、泛著銀色的光，緩緩地流動(dòng)著。如果下起雨來(lái)，伍珀河可沒(méi)有這么秀氣了，河水水量將成數(shù)倍的增長(zhǎng)，通過(guò)伍珀河最終匯入到萊茵河。歷史上，萊茵河流域出現(xiàn)過(guò)洪水肆虐，更為可怕的是，萊茵河流域曾出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近五十年的治理，萊茵河流域已經(jīng)舊貌換新顏，從萊茵河的華麗轉(zhuǎn)身，可以窺見(jiàn)德國(guó)水環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)。

曾經(jīng)不堪重負(fù)的萊茵河

萊茵河是西歐第一大河，全長(zhǎng)1232千米，第二次世界大戰(zhàn)后，隨著工業(yè)復(fù)蘇和城市重建，萊茵河流域工業(yè)化再度加速，萊茵河周邊建起密集的工業(yè)區(qū)，以化學(xué)工業(yè)和冶金工業(yè)為主。德國(guó)現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)魯爾區(qū)就在其支流魯爾河和利珀河之間，約300家工廠把大量的酸、漂液、染料、銅、鎘、汞、去污劑、殺蟲(chóng)劑等上千種污染物傾入河中。此外，輪船排出的廢油，兩岸居民倒入的污水、廢渣，以及農(nóng)場(chǎng)的化肥、農(nóng)藥，使萊茵河流域的水質(zhì)遭到嚴(yán)重污染。據(jù)估算，水中各種有害物質(zhì)達(dá)1000種以上，致使大量水生物種面臨威脅。上世紀(jì)60年代末，萊茵河已成為名副其實(shí)的“歐洲下水道”，所有水生生物幾乎在德荷邊界河段絕跡。

痛定思痛后的萊茵河治理

1986年，瑞士萊茵河畔Sandos公司化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生火災(zāi)，大量含劇毒化學(xué)品物質(zhì)的消防水直接進(jìn)入萊茵河，沿線河水變成了紅色。同時(shí)，由于水利工程實(shí)施，萊茵河的鮭魚(yú)從1940年開(kāi)始正式絕跡?！癝andos”事件和“鮭魚(yú)消逝”事件成為了德國(guó)和萊茵河沿岸國(guó)家決定對(duì)萊茵河開(kāi)展治理的標(biāo)志性事件。

成立跨國(guó)協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)。由于萊茵河是跨國(guó)河流，上下游涉及多個(gè)國(guó)家，為了加強(qiáng)合作、聯(lián)防聯(lián)控，1950年7月，由荷蘭提議成立萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)，經(jīng)過(guò)60多年不斷改進(jìn)，該組織不僅設(shè)有政府組織和非政府組織參加的監(jiān)督各國(guó)計(jì)劃實(shí)施的觀察員小組，還設(shè)有許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，包括水質(zhì)、生態(tài)、排放、防洪、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等工作小組，將治理、環(huán)保、防洪和發(fā)展融為一體，形成了統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的科學(xué)理念和整體戰(zhàn)略。

編制并實(shí)施分階段流域治理規(guī)劃。萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)成立之后，各國(guó)啟動(dòng)了萊茵河流域治理，總體經(jīng)歷了污水治理初始階段、水質(zhì)恢復(fù)階段、生態(tài)修復(fù)階段、提高補(bǔ)充階段。1970年至1985年期間，為污水治理初始階段，主要治污措施都集中在“管末端”，商定了《控制化學(xué)污染公約》《控制氯化物污染公約》《防治熱污染公約》三項(xiàng)公約作為具有法律約束力的文書(shū)。1986年“Sandos”事件發(fā)生后，各國(guó)制定實(shí)施旨在保護(hù)萊茵河的“萊茵河2000行動(dòng)計(jì)劃”，提出了在2000年底前，高等物種魚(yú)類（如鮭魚(yú)）應(yīng)在萊茵河重現(xiàn)，萊茵河重新成為飲用水源地，減少對(duì)河流沉積物的污染，改善北海及沿岸濕地動(dòng)植物的生存環(huán)境等目標(biāo)，這個(gè)階段為水質(zhì)恢復(fù)階段和生態(tài)恢復(fù)階段。2001年，在萊茵河流域國(guó)家部長(zhǎng)會(huì)議上，批準(zhǔn)實(shí)施以萊茵河未來(lái)環(huán)境保護(hù)政策為核心的“Rhine2020——萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”，進(jìn)一步改善萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)，改善洪水防護(hù)系統(tǒng)，改善地表水質(zhì)和保護(hù)地下水，萊茵河治理進(jìn)入了提高補(bǔ)充階段。

建立完善的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)在萊茵河及其支流上建立了57個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，通過(guò)最先進(jìn)的方法和技術(shù)手段對(duì)萊茵河進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，形成監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。每個(gè)監(jiān)測(cè)站設(shè)有水質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)連續(xù)生物監(jiān)測(cè)和水質(zhì)實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)，可及時(shí)對(duì)短期和突發(fā)性的環(huán)境污染事故進(jìn)行預(yù)警。同時(shí)，還建立了“國(guó)際警報(bào)方案”，當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物時(shí)，在瑞士、法國(guó)、德國(guó)和荷蘭設(shè)置的7個(gè)警報(bào)中心能夠及時(shí)溝通，迅速確認(rèn)污染物來(lái)源，并發(fā)布警報(bào)。

經(jīng)過(guò)幾十年的治理，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境明顯改善。1992年，萊茵河所有污染物實(shí)現(xiàn)了50%以上消減率的目標(biāo)，部分污染物排放減少了90%;2003年，河水基本清澈，水中溶解氧飽和度達(dá)到90%以上。從此，萊茵河浴火重生。

德國(guó)城市的水環(huán)境治理

萊茵河是德國(guó)的父親河，德國(guó)與其他國(guó)家一起，經(jīng)歷了數(shù)十年的治理，萊茵河德國(guó)段已經(jīng)成為風(fēng)景秀美的游覽勝地。萊茵河治理的成功，是德國(guó)水環(huán)境治理工作的一個(gè)縮影。主要做法包括以下幾個(gè)方面。

建立完善的法律法規(guī)。在德國(guó)水法體系中，最重要的是1957年聯(lián)邦會(huì)議所通過(guò)的《水平衡管理法》。1976年，德國(guó)出臺(tái)利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)水體保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)充的《廢水征費(fèi)法》，首次按“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)使用誰(shuí)支付”原則收取環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，收取的資金則由聯(lián)邦政府支配，專門(mén)用于保護(hù)和提高水體質(zhì)量。歐盟自2000年12月開(kāi)始實(shí)施水框架指令，要求到2015年所有國(guó)家水體在數(shù)量和化學(xué)兩方面達(dá)到良好狀態(tài)。

執(zhí)行嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)城市執(zhí)行歐盟水框架指令，每6年修訂一次，關(guān)注水生態(tài)指標(biāo)。注重以水生態(tài)原始狀態(tài)作為水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，不僅關(guān)注水環(huán)境、水生態(tài)指標(biāo)，還關(guān)注水體物理狀態(tài)，河流正在陸續(xù)去除駁岸以恢復(fù)自然生態(tài)岸線。

開(kāi)展全方位的水質(zhì)監(jiān)測(cè)。德國(guó)建立了數(shù)千個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，其中北威州就有300個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括化學(xué)監(jiān)測(cè)指標(biāo)58項(xiàng)、生態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)67項(xiàng)。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提供給各級(jí)政府和研究機(jī)構(gòu)查詢，公眾也可以在網(wǎng)上查詢水環(huán)境質(zhì)量、洪水預(yù)警等信息。同時(shí)，建立了電子水管理綜合系統(tǒng)，包括廢水、地下水、地表水、飲用水、WRRL等模塊，根據(jù)不同的權(quán)限，可提供州政府、地方政府、公眾和大型水域聯(lián)合會(huì)使用。

采取綜合治理措施。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以北威州魯爾區(qū)為例，州政府通過(guò)提供優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)魯爾區(qū)傳統(tǒng)的煤炭、鋼鐵、化學(xué)、機(jī)械制造等重化工業(yè)進(jìn)行清理改造。二是發(fā)展可再生環(huán)保新能源，各級(jí)政府都積極推動(dòng)環(huán)保新能源的利用，通過(guò)稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等扶植新能源開(kāi)發(fā)和利用，鼓勵(lì)民間參與新能源創(chuàng)新，設(shè)立專門(mén)的政策性銀行為新能源發(fā)展提供優(yōu)惠貸款。三是從流域?qū)用鎸?shí)施綜合治理。從點(diǎn)源上來(lái)說(shuō)，工業(yè)企業(yè)采取最先進(jìn)的處理工藝，執(zhí)行最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)水環(huán)境的影響;從城市面源上來(lái)說(shuō)，德國(guó)60%仍是合流制體系，建立處理規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)生活污水排放量的污水處理廠，確保所有生活污水均能有效處理。同時(shí)建立有效的排水管網(wǎng)和雨水池，對(duì)雨水進(jìn)行收集和利用;從農(nóng)業(yè)面源上來(lái)看，為防治河流近岸污染，規(guī)定沿岸5米范圍內(nèi)或者斜度超過(guò)20度的岸坡不得作為農(nóng)田。冬季休耕期、雨天均不得開(kāi)展施肥作業(yè)，防止化肥尚未被農(nóng)作物吸收就流失到周邊河湖水體中。

高效的聯(lián)合會(huì)管理模式。水環(huán)境管理主要依托水聯(lián)合會(huì)，在水環(huán)境質(zhì)量較差和需要治理的河流建立水聯(lián)合會(huì)，會(huì)員由流域范圍內(nèi)的地方政府、企業(yè)等組成，聯(lián)合會(huì)是非盈利性的公益組織，會(huì)費(fèi)由各會(huì)員按照污染防治貢獻(xiàn)大小分?jǐn)?。水?lián)合會(huì)負(fù)責(zé)從源頭管控到末端治理的全過(guò)程管理，包括規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)污水處理廠，實(shí)施防洪防澇及水資源管理，開(kāi)展水體生態(tài)修復(fù)等。

深入人心的環(huán)保理念。一是從教育開(kāi)始。環(huán)保意識(shí)是學(xué)校教育的重要內(nèi)容之一，注重培養(yǎng)學(xué)生對(duì)自然的感情、對(duì)社會(huì)的責(zé)任感。二是環(huán)境保護(hù)團(tuán)體。在德國(guó)有許多自發(fā)組建的環(huán)保組織，隨著組織成員的日益壯大，有些組織甚至在國(guó)際上也產(chǎn)生較大影響，他們對(duì)各類環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查并公布結(jié)果，對(duì)一些違法或有爭(zhēng)議的行政決定進(jìn)行訴訟。三是公眾參與的法律保障。德國(guó)《環(huán)境信息法》賦予了每個(gè)公民向各級(jí)聯(lián)邦機(jī)關(guān)索取環(huán)境方面信息的權(quán)利，而且《環(huán)境信息法》中最重要的制度是對(duì)大型項(xiàng)目的公眾參與制度。

（作者系南京市生態(tài)環(huán)境局水生態(tài)環(huán)境處處長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：賈瀟瀟