全國人大常委會(huì)議事中的＊合憲性審查規(guī)則建構(gòu)

王 旭

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者青年學(xué)者（2018）

推進(jìn)合憲性審查是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石性工作，也是依靠憲法作為一種框架秩序來充分尊重和確保國家治理效能的重要途經(jīng)。在全國人大常委會(huì)肩負(fù)該職能的憲制前提下，通過修改其議事規(guī)則，穩(wěn)妥增加合憲性審查的制度元素，則是一條“理性的中道”，它可以透過法律系統(tǒng)自身的賦權(quán)與確證，實(shí)現(xiàn)實(shí)證法秩序內(nèi)部的更新與發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)在憲法及實(shí)施層面的耦合、同頻與共振，確保國家治理現(xiàn)代化與長治久安。

一、《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》修改的制度變遷契機(jī)

從民主政治的基本法理看，民主代表機(jī)關(guān)基于也是為了保護(hù)其在憲法上的獨(dú)立地位和權(quán)限，可以自己通過適用特別程序訂立議事規(guī)則，形成自主活動(dòng)空間與范圍，這是對(duì)民主代表機(jī)關(guān)重要的組織程序保障。盡管議事規(guī)則不直接適用于調(diào)整國民的權(quán)利和義務(wù)，但議事機(jī)關(guān)的組織、權(quán)限、程序又與產(chǎn)生法律、決定等直接關(guān)聯(lián)，因此很多國家既在憲法上明定代議機(jī)關(guān)可以制定自身規(guī)則，也會(huì)以法律文件的性質(zhì)和要求來認(rèn)真對(duì)待其內(nèi)容設(shè)計(jì)。1［日］美濃部達(dá)吉：《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第398、400頁。

我國的人民代表大會(huì)制度也高度重視自身組織程序的理性化與效能建設(shè)。1987年，第六屆全國人大常委會(huì)專門制定了《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》，2009年4月進(jìn)行了修改。這個(gè)議事規(guī)則的制定，對(duì)于進(jìn)一步健全全國人大常委會(huì)的工作制度，便于委員更好地依法行使職權(quán)，提高常委會(huì)的議事效率，是迫切需要的。2王漢斌：《進(jìn)一步健全全國人大常委會(huì)的工作制度》，載王漢斌：《社會(huì)主義民主法制建設(shè)文集》，中國民主法制出版社2016年版，第268頁。實(shí)踐證明，議事規(guī)則對(duì)于提高全國人大常委會(huì)的議事能力，促進(jìn)全國人大常委會(huì)議事的規(guī)范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。黨的十九屆四中全會(huì)從把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?、?shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的高度，再一次提出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”。在黨的十九屆四中全會(huì)精神指引下對(duì)議事規(guī)則進(jìn)行修改，要注意恰當(dāng)?shù)貙⒏母锎媪?，尤其是十八大以來的改革成果轉(zhuǎn)化為正式法律以便增強(qiáng)制度的成熟度和定型，例如，十二屆全國人大常委會(huì)研究制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》，專題詢問成為近年來全國人大常委會(huì)履行監(jiān)督職能、促進(jìn)善治的重要手段，其議題選擇標(biāo)準(zhǔn)、程序等應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律；但更重要的是，應(yīng)該抓住立法契機(jī)，將一些重大政治決斷所確定的制度改革在立法層面程序化、技術(shù)化。其中，全國人大常委會(huì)如何通過完善議事規(guī)則，推動(dòng)合憲性審查工作無疑就是最為重要的增量改革。

黨的十八屆四中全會(huì)、十九大先后提出“推進(jìn)合憲性審查工作”。中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中關(guān)于深化全國人大機(jī)構(gòu)改革的要求里，將法律委員會(huì)變更為憲法和法律委員會(huì)，并強(qiáng)調(diào)“在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)”。這既對(duì)合憲性審查工作提供了重要的組織保障，但同時(shí)也留下了程序和技術(shù)建設(shè)的遐想空間；黨的十九屆四中全會(huì)再一次提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”。憲法解釋、合憲性審查與備案審查共同構(gòu)成加強(qiáng)中國憲法實(shí)施和監(jiān)督的基本制度設(shè)計(jì)，而憲法解釋與備案審查又在程序與功能上是對(duì)合憲性審查的具體化，具有相當(dāng)大的制度關(guān)聯(lián)，可以說在全國人大常委會(huì)議事規(guī)則中有機(jī)嵌入合憲性審查，是實(shí)現(xiàn)議事規(guī)則增量改革，促進(jìn)中國憲法邁向“規(guī)范憲法”的重要制度契機(jī)，具體可以展開為如下：

第一，全國人大常委會(huì)議事規(guī)則屬于議事法上的“經(jīng)常規(guī)則”（Standing Order），是對(duì)全國人大常委會(huì)議事的一般性與框架性規(guī)定，而非僅僅適用某一次具體會(huì)議的“會(huì)期規(guī)則”（Sessional Order），更不是針對(duì)特定議題予以適用的“單純決議”（Simple Order），3［日］美濃部達(dá)吉：《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第399頁。因此，這種規(guī)則具有非常強(qiáng)的程序塑造與制度定型功能，可以將彈性的、因時(shí)因事而設(shè)立的程序轉(zhuǎn)化為框架秩序，可以使人民對(duì)全國人大的議事活動(dòng)形成穩(wěn)定預(yù)期，并在此基礎(chǔ)上形成制度的規(guī)范力。因此，它非常適合將探索中的改革方案轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的、可以操作的制度設(shè)計(jì)。合憲性審查在中國缺乏的正是通過穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)使政治決斷具有可操作的方案，同時(shí)憲法解釋和法規(guī)備案審查根據(jù)《憲法》第67條和《立法法》第99條，都是全國人大常委會(huì)的專屬職能，但多年來也由于缺乏具體法律程序設(shè)計(jì)既對(duì)合憲性審查形成了掣肘，也使自身其他的重要功能無法有效發(fā)揮。4具體理論上的反思參見王旭：《論我國憲法解釋程序機(jī)制：規(guī)范、實(shí)踐與完善》，載《中國高校社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。

第二，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查的制度元素，有利于節(jié)省立法成本，降低制度改革風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)術(shù)界對(duì)于推進(jìn)合憲性審查的理論方案討論從現(xiàn)行憲法制度建立之時(shí)就開始，多年來一直圍繞審查機(jī)構(gòu)和審查程序加以討論。然而，通過全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的修改增加合憲性審查元素，在專門制定合憲性審查的法律時(shí)機(jī)尚不成熟，設(shè)立專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)也不在制度考量范圍的形勢(shì)下，通過技術(shù)化的議事規(guī)則來稀釋這項(xiàng)制度可能引發(fā)的政治聚焦效應(yīng)，避免拋開既有制度存量完全另起爐灶，顯然是對(duì)立法成本之最佳節(jié)約；同時(shí)，可以建立起合憲性審查的雙軌制，即對(duì)法律草案進(jìn)行合憲性審查的一般程序和憲法解釋與備案審查的特別程序。前者是通過修改和完善憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律、其他專門委員會(huì)對(duì)法律議案提出審議意見的現(xiàn)有條文，可以建立法律草案合憲性事中審查的重要制度設(shè)計(jì)，5全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案室梁鷹主任將中國合憲性審查分為事前、事中和事后三種程序，并在此基礎(chǔ)上分析了合憲性審查與備案審查的聯(lián)系與區(qū)別。參見“第三屆之江立法論壇暨合憲性視野下的備案審查研討會(huì)紀(jì)要”。這種審查帶有預(yù)防性功能，1958年法國憲法設(shè)立的憲法委員會(huì)、1989年匈牙利憲法設(shè)立的憲法法院都是事前審查和抽象審查法律草案的重要制度設(shè)計(jì)典范。6［德］克勞斯·施萊希、斯凡特·科里奧特：《德國聯(lián)邦憲法法院》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第6頁。同時(shí)，可以通過增設(shè)聽取、審議憲法解釋案和備案審查報(bào)告的特別程序進(jìn)一步體現(xiàn)合憲性審查的相關(guān)制度元素，如此一來，在一個(gè)議事規(guī)則里同時(shí)初步激活多項(xiàng)憲法實(shí)施與監(jiān)督的制度，既節(jié)約專門立法成本，也降低了增量改革的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查也是回應(yīng)中央全會(huì)有關(guān)黨和國家機(jī)構(gòu)改革重要決定的必然要求。如前所述，原來的法律委員會(huì)已經(jīng)通過政治決斷和憲法修改更名為“憲法和法律委員會(huì)”，并且具有合憲性審查的重要職能。因此，修改全國人大常委會(huì)議事規(guī)則必然會(huì)將憲法和法律委員會(huì)寫入其中。如此就必然要通過修改相應(yīng)規(guī)則體現(xiàn)憲法和法律委員會(huì)“合憲性審查”的職能而不能如目前的法律僅僅將其議事職能定位于“統(tǒng)一審議法律”，組織法的修改必然要向議事法和程序法延伸，才能實(shí)現(xiàn)法理邏輯的統(tǒng)一。

第四，通過在議事規(guī)則中增加合憲性審查也是擴(kuò)展其他既有制度功能，為合憲性審查向縱深發(fā)展準(zhǔn)備歷史條件。例如，目前合憲性審查主要體現(xiàn)在對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督之中，但議事規(guī)則已經(jīng)規(guī)定了質(zhì)詢與詢問，這些制度蘊(yùn)含著對(duì)“一府兩院”等其他國家機(jī)構(gòu)行為是否符合憲法進(jìn)行審查與判斷的可能，這是從規(guī)范性文件的審查向合憲性審查真正意義上的全覆蓋延伸的重要制度潛力所在。從比較法上看，以德國“二戰(zhàn)”后建立的聯(lián)邦憲法法院為典范，只有一種多功能的“國務(wù)審查機(jī)構(gòu)”集合了事前與事后審查、抽象與具體審查多種程序的設(shè)計(jì)才能最終實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力合憲性審查的全覆蓋，成為法治國家的拱頂石。

二、合憲性審查嵌入全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的基本框架

將合憲性審查嵌入全國人大常委會(huì)議事規(guī)則，本質(zhì)上是政治判斷法律化、法律判斷程序化、程序操作技術(shù)化的過程，它避免了針對(duì)合憲性審查的專門立法和設(shè)計(jì)所謂的專門機(jī)構(gòu)，將重大政治判斷細(xì)化、稀釋到全國人大常委會(huì)的日常會(huì)議之中。由此，我們必須在充分認(rèn)識(shí)議事規(guī)則自身框架性質(zhì)與特征的基礎(chǔ)上，建立起合憲性審查嵌入的一般結(jié)構(gòu)。我們可以將全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的基本性質(zhì)與特征歸結(jié)為“多面的雙重屬性”，從而合憲性審查的規(guī)則設(shè)計(jì)也就是要恰當(dāng)嵌入各種雙重屬性之中，并尊重各種屬性的具體內(nèi)在要求，才是在議事規(guī)則的性質(zhì)與特征中對(duì)合憲性審查功能的最佳定位，既防止其不能承受之重，又避免其無法充分釋放法律制度之“紅利”。

（一）效力上的雙重性：對(duì)內(nèi)規(guī)則與對(duì)外規(guī)則

從法理上看，民主代議機(jī)關(guān)都享有專屬的議事規(guī)則制定權(quán)，其效力具有對(duì)內(nèi)和對(duì)外的雙重屬性，一部分規(guī)則是純粹的會(huì)議進(jìn)行之組織、程序性規(guī)定，不會(huì)對(duì)國民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，一部分規(guī)則則會(huì)由于帶有處理性和決定性而對(duì)國民產(chǎn)生影響。因此，議事規(guī)則既帶有內(nèi)部規(guī)范的性質(zhì)，也帶有立法的性質(zhì)。例如，《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第3條關(guān)于會(huì)議召開期限的規(guī)定，第31條關(guān)于單次會(huì)議發(fā)言時(shí)間的規(guī)定，都是內(nèi)部工作規(guī)則；而第三章“議案的提出和審議”，尤其是第15條關(guān)于審議法律草案的規(guī)定，則是具有明顯對(duì)外效力的規(guī)則。這里的關(guān)鍵在于，合憲性審查是具有對(duì)外效力的重大判斷，因此其具體組織、程序規(guī)定是否都適合通過議事規(guī)則來規(guī)定，還是有必要其本身取得法律形式的淵源地位，才符合民主政治本身的要求，是值得考慮的。因此，議事規(guī)則本身不宜對(duì)合憲性審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)議案通過的效力標(biāo)準(zhǔn)、法律后果等做出直接規(guī)定，這本身需要經(jīng)過民主審議的過程才能確定，而應(yīng)該主要集中在合憲性審查的程序類型，尤其是對(duì)已有法律依據(jù)的程序，做進(jìn)一步的細(xì)化和展開。

（二）內(nèi)容上的雙重性：程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)則

全國人大常委會(huì)的議事規(guī)則兼顧程序性和實(shí)體性。從比較法的角度來看，議事法本身就是組織法、權(quán)限法、程序法與責(zé)任法的綜合，美濃部達(dá)吉曾梳理各國議事法包括議會(huì)的各種職員及職權(quán)；議員的各部屬及派別，及席次規(guī)定的方法；委員會(huì)；由議員提出議案或動(dòng)議的方法及其限制；開會(huì)的日期，議事的程序或秘密會(huì)議的場(chǎng)合；讀會(huì)的順序；對(duì)于政府質(zhì)問的手續(xù)；請(qǐng)?jiān)柑幚淼氖掷m(xù)；議員的請(qǐng)假、辭職及懲罰等十三項(xiàng)內(nèi)容。7［日］美濃部達(dá)吉：《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第401頁；也可見薩孟武的歸納，薩孟武：《政治學(xué)與比較憲法》，商務(wù)印書館2018年版，第163頁及以下。對(duì)于《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》來說，同樣既有組織、職能、權(quán)限的相關(guān)實(shí)體規(guī)則，例如第7條、第8條對(duì)于列席會(huì)議主體的規(guī)定，第9條對(duì)于三種會(huì)議組織形式的規(guī)定，第11條對(duì)于提案權(quán)的規(guī)定；也有大量的關(guān)于會(huì)議流程和具體推進(jìn)的規(guī)定。因此，在設(shè)計(jì)合憲性審查規(guī)則的時(shí)候也可以從實(shí)體和程序兩個(gè)方面入手，例如可以在列席會(huì)議主體規(guī)定方面增加有關(guān)法律起草機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，在程序規(guī)則方面可以增加提出對(duì)法律草案進(jìn)行合憲性審查議案的特別程序。

（三）職能上的雙重性：立法規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則

近代以來的議會(huì)政治從來不僅是立法的體現(xiàn)，也包括重要的監(jiān)督職能。議會(huì)開會(huì)很重要的職能是對(duì)政府公共政策的辯論與監(jiān)督，8參見P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.111；［法］阿蘭·佩雷菲特：《官僚主義的弊害》，孟鞠如等譯，東方出版社2014年版,第663頁。全國人大常委會(huì)議事規(guī)則同樣也包括議案審議，尤其是法律案的審議以及體現(xiàn)監(jiān)督職能的聽取和審議工作報(bào)告、質(zhì)詢與詢問等內(nèi)容。因此，合憲性審查的規(guī)則也可以沿著這樣一個(gè)雙軌進(jìn)行：一方面是側(cè)重對(duì)于合憲性審查議案的設(shè)計(jì)，包括法律草案合憲性審查的議案、備案審查后通過委員長會(huì)議向常委會(huì)全體會(huì)議提出的合憲性審查議案、憲法解釋議案等；另一方面可以考慮通過監(jiān)督職能的規(guī)則修改增加合憲性審查元素，如聽取有關(guān)國家機(jī)關(guān)是否構(gòu)成違憲的專題報(bào)告、備案審查專題報(bào)告，在質(zhì)詢和詢問，尤其是專題詢問中對(duì)于有可能違反憲法的議題啟動(dòng)相應(yīng)程序；根據(jù)《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第21條規(guī)定的特定問題調(diào)查委員會(huì)建立合憲性調(diào)查制度。這樣的制度設(shè)計(jì)可以逐步形成對(duì)國家機(jī)構(gòu)公權(quán)力行為進(jìn)行合憲性審查全覆蓋的路徑，提高議事規(guī)則本身合憲性審查的技術(shù)含量。

（四）淵源上的雙重性：存量規(guī)則與增量規(guī)則

全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的內(nèi)容淵源一部分是對(duì)憲法、全國人民代表大會(huì)組織法等的復(fù)寫和繼受，體現(xiàn)為一種存量規(guī)則；另一部分則是通過細(xì)化相關(guān)憲法、法律的規(guī)范形成更加具體的操作性規(guī)則，如對(duì)于常委會(huì)會(huì)議形式的具體規(guī)定，對(duì)于議案審議中的具體程序的規(guī)定等。同時(shí)，還有一些條文則是議事規(guī)則本身新的制度設(shè)計(jì)。對(duì)于合憲性審查規(guī)則來說，既要尊重存量規(guī)則，如憲法與法律委員會(huì)的職權(quán)、有關(guān)議案審議的基本程序；也可以做一些增量規(guī)則的完善，如可以考慮符合一定人數(shù)的常委委員提出合憲性審查的程序，在最高人民法院、最高人民檢察院作為提案主體的規(guī)則中可以區(qū)分一般議案與合憲性審查議案，這可以為司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)合憲性審查的具體審查方式預(yù)留制度空間。同時(shí)，也可以通過增加一些制度改革措施，增加合憲性審查的形式，例如2017年年初，中辦印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》，可以對(duì)重大行政決策是否符合憲法規(guī)定增加特定的審議程序，將重大改革通過議事規(guī)則立法加以明確，同時(shí)擴(kuò)容合憲性審查的內(nèi)容。

（五）結(jié)構(gòu)上的雙重性：一般規(guī)則與特別規(guī)則

從全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的立法形式結(jié)構(gòu)上看，還明顯呈現(xiàn)出一般規(guī)則與特別規(guī)則的雙重屬性。例如關(guān)于會(huì)期、會(huì)議形式、會(huì)議組成、發(fā)言表決等內(nèi)容都是屬于一般規(guī)則，而議案提出與審議、聽取和審議工作報(bào)告、質(zhì)詢與詢問等則是特別規(guī)則。這樣體現(xiàn)了以會(huì)議本身的一般流程和特定議題相結(jié)合的立法技術(shù)，是一種點(diǎn)面兼顧的形式。對(duì)于合憲性審查的規(guī)則建構(gòu)來看，結(jié)構(gòu)上也可以采取此種一般規(guī)則與特別規(guī)則相結(jié)合的方式。將合憲性審查作為一種工作，分別在議案提出與審議、聽取和審議工作報(bào)告、質(zhì)詢與詢問等特別規(guī)則中加以規(guī)定，形成“特別規(guī)則的特別工作程序”的立法模式，對(duì)于涉及合憲性審查部分的內(nèi)容加以專門規(guī)定。

三、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則建構(gòu)合憲性審查內(nèi)容的具體方案

（一）合憲性審查對(duì)組織、程序規(guī)則的穿透性原則

無論合憲性審查的具體程序如何設(shè)計(jì)，全國人大常委會(huì)議事規(guī)則要解決的基本問題是根據(jù)《憲法》第67條規(guī)定的“全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施職能”，全國人大常委會(huì)具有“歸口” 做出合憲性審查的國家權(quán)力。因此，合憲性審查的權(quán)力本質(zhì)上是國家法學(xué)上所講的“機(jī)構(gòu)主權(quán)” 的體現(xiàn)。機(jī)構(gòu)主權(quán)并不是廣義的主權(quán)，而是由主權(quán)者通過憲法規(guī)定的“最高國家機(jī)關(guān)的就與憲法規(guī)范與憲法中所規(guī)定的機(jī)關(guān)的權(quán)能的存續(xù)的處分力，包括對(duì)立法、行政與司法這些合憲性機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)權(quán)”。9［德］齊佩利烏斯：《德國國家學(xué)》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第82、83頁。機(jī)構(gòu)主權(quán)屬于憲法規(guī)定的最高國家機(jī)關(guān)，它的本質(zhì)功能在于對(duì)其他由其創(chuàng)設(shè)的國家機(jī)構(gòu)權(quán)能及界限是否符合憲法的判斷。從這個(gè)意義上說，合憲性審查的對(duì)象既然是國家機(jī)構(gòu)根據(jù)一定公權(quán)力行使的行為，那么對(duì)行為是否符合憲法的判斷也就是對(duì)其權(quán)力是否逾越了形式憲法（如法律保留原則）和實(shí)質(zhì)憲法（如人權(quán)保障的價(jià)值決斷）所厘定的范圍的過程。從這個(gè)意義上說，合憲性審查應(yīng)該貫穿于審查機(jī)關(guān)所有的組織與程序安排，審查機(jī)關(guān)的組織與程序安排都必須體現(xiàn)合憲性審查權(quán)力所要求的制度空間，因此全國人大常委會(huì)的議事規(guī)則也就不僅僅是一種代表制民主的議事過程。它作為中國憲法機(jī)構(gòu)主權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其議事也就是守護(hù)憲法的過程，合憲性審查的規(guī)則建構(gòu)在組織和程序兩個(gè)方面都必須同時(shí)得到體現(xiàn)。我們?cè)谕晟谱h事規(guī)則的時(shí)候必須考慮具體的組織程序規(guī)定是否為合憲性審查預(yù)留了制度空間，而不是簡單針對(duì)全國人大常委會(huì)普通傳統(tǒng)的立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。我們或可以把這種要求稱為“合憲性審查對(duì)組織、程序的穿透性要求”。

（二）合憲性審查對(duì)組織法規(guī)則的拘束

從組織法規(guī)則來說，目前的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則需要為合憲性審查的組織保障作進(jìn)一步完善，我們可以總結(jié)為至少有如下基本要求：

1.出席人數(shù)

目前《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第4條規(guī)定常委會(huì)出席人數(shù)達(dá)到全體常委人數(shù)一半以上就符合會(huì)議召開的法定人數(shù)。但是如果對(duì)于本次會(huì)議確定了合憲性審查議程甚至需要做出表決的時(shí)候，簡單過半數(shù)的規(guī)定則不符合合憲性審查的要求。從《憲法》第64條規(guī)定的修改憲法需要全體人大代表2/3以上多數(shù)通過，我們可以進(jìn)行類推解釋，修憲權(quán)是制憲權(quán)的日常形態(tài)，制憲權(quán)在國家機(jī)構(gòu)層面體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)主權(quán)的具體權(quán)能，因此機(jī)構(gòu)主權(quán)的行使也不應(yīng)該僅僅滿足于簡單多數(shù)即可產(chǎn)生效力，修憲與合憲性審查都是憲法實(shí)施的基本形式。10修憲權(quán)與制憲權(quán)的關(guān)系其理論梳理可以參見［日］蘆部信喜：《制憲權(quán)》，王貴松譯，中國政法大學(xué)出版社2012年版。由此，有必要增加一款，在涉及合憲性審查的議程的會(huì)議，應(yīng)該有全體委員2/3以上多數(shù)出席。

2.會(huì)議準(zhǔn)備

現(xiàn)行《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第6條規(guī)定：常委會(huì)舉行會(huì)議應(yīng)該在七日前，將會(huì)議日期、建議會(huì)議討論的事項(xiàng)通知常委會(huì)組成人員和會(huì)議列席人員。臨時(shí)會(huì)議可以臨時(shí)通知。關(guān)于此條早在1987年制定規(guī)則的時(shí)候，就有委員提出應(yīng)該將審議的議案提前發(fā)給委員，但由于現(xiàn)實(shí)條件限制沒有列入規(guī)則。11王漢斌：《進(jìn)一步健全全國人大常委會(huì)的工作制度》，載王漢斌：《社會(huì)主義民主法制建設(shè)文集》，中國民主法制出版社2016年版，第269頁。然而，如果議程涉及合憲性審查的相關(guān)內(nèi)容，茲事體大，該相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該提前讓委員們熟悉，以便培養(yǎng)一種具有實(shí)質(zhì)商談精神的公共理性，同時(shí)提高相應(yīng)的審查效率。同時(shí)，對(duì)于存在合憲性審查議題的會(huì)議應(yīng)該禁止適用臨時(shí)會(huì)議的形式。

3.列席人員

現(xiàn)行《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第7、8條規(guī)定了全國人大常委會(huì)召開期間的列席人員。對(duì)于涉及合憲性審查的議程，由于審查必然具有的一定程度的對(duì)抗性、更多的理由說明性以及對(duì)協(xié)商溝通效果的更高期待，應(yīng)該增加合憲性審查涉及的被爭(zhēng)議規(guī)范性文件或被審查規(guī)范性文件草案的制定機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，如果考慮黨內(nèi)法規(guī)在起草過程中建立合憲性咨詢論證程序，或相關(guān)法律草案的起草部門是黨中央的有關(guān)部門或辦事機(jī)構(gòu)，12事實(shí)上《公務(wù)員法》《國家監(jiān)察法》等許多法律的草案都是由黨中央的有關(guān)部門或辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草。則也可以邀請(qǐng)黨內(nèi)法規(guī)起草機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，以提高合憲性事前審查的效率。

（三）合憲性審查對(duì)程序法規(guī)則的拘束

1.議案提出與審議中的合憲性審查規(guī)則

合憲性審查是一種工作手段，它存在于多種工作程序和方式中。首先最為重要的就是議案提出與審議的程序，很多地方亟須為合憲性審查留下法律修改的制度空間。

第一，法律審議中的合憲性審查。

目前的議事規(guī)則僅僅規(guī)定了憲法和法律委員會(huì)作為統(tǒng)一的法律草案審議專門委員會(huì)，其他專門委員會(huì)提出審查意見并由憲法和法律委員會(huì)印發(fā)常委會(huì)全體會(huì)議。對(duì)法律議案的審議要遵循常委會(huì)全體會(huì)議聽取說明，分組會(huì)議初步審議，專門委員會(huì)審議，常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議對(duì)專門委員會(huì)的報(bào)告進(jìn)行審議、討論，常委會(huì)全體會(huì)議審議的一般程序。第15條規(guī)定了憲法和法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議后要將審議報(bào)告和其他專門委員會(huì)的審議意見向下次會(huì)議或以后的常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)；第20條規(guī)定了擬提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決的議案在審議中有重大問題需要進(jìn)一步研究的，經(jīng)有關(guān)程序可以暫不交付表決，由專門委員會(huì)進(jìn)一步研究。在這些制度設(shè)計(jì)里都值得進(jìn)一步發(fā)掘合憲性審查的規(guī)則建立空間。例如，憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議和匯報(bào)其他專門委員會(huì)意見的程序中應(yīng)該明確對(duì)該法律草案的合憲性做出說明和判斷，13事實(shí)上2018年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的修改草案交付全國人大審議表決時(shí)，憲法與法律委員會(huì)就對(duì)全國人大常委會(huì)修改兩部法律的合憲性進(jìn)行了說明。但這種說明是程序性判斷，而不是對(duì)法律修改草案內(nèi)容的合憲性判斷。建立起嚴(yán)格的法律合憲性預(yù)防控制機(jī)制。各專門委員會(huì)結(jié)合自己的專業(yè)職能領(lǐng)域，也可以對(duì)法律草案中是否存在違反憲法的問題提出看法、判斷或建議，由憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一研究后整體提出相關(guān)報(bào)告。又如，對(duì)于第20條規(guī)定的暫不交付表決的重大事項(xiàng)當(dāng)然可以根據(jù)目的解釋得出包括“是否符合憲法”的判斷，建議議事規(guī)則修改后明確專門委員會(huì)的研究結(jié)論應(yīng)該明確針對(duì)該重大事項(xiàng)，并由憲法和法律委員會(huì)向委員長會(huì)議提出具體的處理建議。再如，第17條規(guī)定的聯(lián)組會(huì)議聽取專門委員會(huì)的審議報(bào)告目前的規(guī)范詞是“可以”，這從提高議事效率來看是符合機(jī)構(gòu)效能原則的，但如果涉及合憲性審查的部分，則應(yīng)該采取聯(lián)合會(huì)議的形式充分進(jìn)行論證、溝通、協(xié)商似乎更符合合憲性審查對(duì)于程序的覆蓋與穿透力要求。

第二，其他專門委員會(huì)對(duì)于其他議案審議中的合憲性審查規(guī)則。

根據(jù)《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第16條和其他有關(guān)法律的規(guī)定，其他專門委員會(huì)還享有一些專門的議案審議職能，例如，民族委員會(huì)對(duì)于由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)自治條例和單行條例享有審議的權(quán)力，外事委對(duì)于經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的國際條約和協(xié)定有審議的權(quán)力。在這些活動(dòng)中，作為“行動(dòng)中的議會(huì)”，它們都有進(jìn)行合憲性審查的憲法義務(wù)，應(yīng)該通過修改議事規(guī)則明確對(duì)于審議中發(fā)現(xiàn)有可能違反憲法的內(nèi)容建立向憲法和法律委員會(huì)咨詢的程序，并將咨詢結(jié)論寫入提交給常委會(huì)全體會(huì)議的報(bào)告。從某種意義上說，專門委員會(huì)應(yīng)該建立起“分散型的合憲性審查機(jī)制”，在各自職能范圍內(nèi)負(fù)有進(jìn)行合憲性審查的義務(wù)，并經(jīng)過憲法和法律委員會(huì)的集中判斷，各自向常委會(huì)全體會(huì)議提交工作報(bào)告與建議。

第三，國家機(jī)關(guān)的合憲性審查議案。

根據(jù)《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》第11條之規(guī)定，委員長會(huì)議，國務(wù)院，中央軍委，最高人民法院，最高人民檢察院，各專門委員會(huì)，常委會(huì)組成人員10人以上都可以向全國人大常委會(huì)提出議案，這里仍然有必要建立相應(yīng)的合憲性審查規(guī)則，為其預(yù)留制度空間。只不過，為了提高議事效率，防止濫用合憲性審查的提案權(quán)，可以在規(guī)則上做一些限定。從法教義學(xué)角度考慮可以建立起“事權(quán)限定”的基本原則，也就是各個(gè)國家機(jī)關(guān)或工作委員會(huì)只有在憲法和組織法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)提出與自身相適應(yīng)的合憲性審查議案，例如，最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)該限定在基于個(gè)案爭(zhēng)議所涉及的法規(guī)、規(guī)章等文件，必須有普通訴訟程序的先行處置；國務(wù)院的議案則不可以針對(duì)司法解釋，而只能針對(duì)地方性法規(guī)與規(guī)章在窮盡合法性審查后對(duì)于是否合憲存疑而引發(fā)的提案。常委會(huì)組成人員對(duì)于提出合憲性審查議案則應(yīng)該設(shè)置更高的人數(shù)門檻，以區(qū)別普通議案的提起。

第四，憲法解釋議案。

議事規(guī)則修改過程中可以做的增量改革就是建立起憲法解釋議案提起與審議的規(guī)則并作為特別程序。憲法解釋是全國人大常委會(huì)的專屬職權(quán)，盡管其功能并非僅僅服務(wù)于合憲性審查，例如，它既有促進(jìn)憲法變遷的功能，也有防御和判斷是否違憲的功能，但合憲性審查往往與憲法解釋緊密相關(guān)，14參見王旭：《論我國憲法解釋程序機(jī)制：規(guī)范、實(shí)踐與完善》，載《中國高校社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。因此也可以初步規(guī)定憲法解釋議案的提起主體、提起事由和審議程序。

第五，備案審查建議撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等議案。

議事規(guī)則修改容納合憲性審查的第二個(gè)增量改革就是將備案審查作為合憲性審查的重要工作抓手。法規(guī)備案審查同樣是全國人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》第99—101條所享有的專屬職能，但備案審查的結(jié)論形成撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等各種議案后在程序上如何審議并做出決定，并沒有法律進(jìn)行明確規(guī)定，以顯示其差別。例如，對(duì)于違反憲法的法規(guī)的撤銷往往意味著其直接對(duì)憲法的抵觸或缺乏憲法、法律的明確依據(jù)，廢止則意味著雖然符合憲法的原初意圖或字面含義，但可能由于憲法變遷導(dǎo)致該規(guī)范性文件在被審查時(shí)不應(yīng)該再具有效力，但廢止后的效果原則上不能溯及生效之時(shí)；提議修改的議案則是該規(guī)范性文件只有部分條款違反憲法，整部文件的效果可以保留，只需對(duì)違反部分加以修改或刪除；重新做出法律解釋的議案具有監(jiān)督法上的依據(jù)，主要針對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（將來也可能包括監(jiān)察解釋）。由于備案審查結(jié)果的差異，應(yīng)該適用何種法律手段，議事規(guī)則里應(yīng)該充分設(shè)計(jì)賦予憲法和法律委員會(huì)研究、審查與報(bào)告的權(quán)限與程序，提交給常委會(huì)全體會(huì)議表決。

2.聽取和審議工作報(bào)告中的合憲性審查規(guī)則

議事規(guī)則第22—23條規(guī)定了聽取和審議工作報(bào)告的程序。除了目前已經(jīng)規(guī)定的全體會(huì)議、分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議和專門委員會(huì)需要對(duì)工作報(bào)告是否符合憲法進(jìn)行充分審議討論之外，應(yīng)該明確規(guī)定將工作報(bào)告提交常委會(huì)全體會(huì)議表決時(shí)對(duì)其是否符合憲法做出整體判斷與說明，對(duì)于審議中工作報(bào)告涉及可能違反憲法的地方應(yīng)該做出明確判斷。

同時(shí)，議事規(guī)則還可以建立專門針對(duì)合憲性審查的工作報(bào)告的聽取和審議制度。包括對(duì)于法規(guī)備案工作報(bào)告的聽取和審議程序，包括憲法和法律委員會(huì)在內(nèi)的各專門委員會(huì)依據(jù)全國人大組織法的規(guī)定，對(duì)于交辦的合憲性審查問題的研究報(bào)告進(jìn)行專門聽取和審議。還如國務(wù)院就重大事項(xiàng)向全國人大常委會(huì)作專門報(bào)告中的合憲性審查程序，等等。

3.詢問與質(zhì)詢中的合憲性審查規(guī)則

代議機(jī)構(gòu)對(duì)于政府及部門就有關(guān)問題或?qū)ｉT問題進(jìn)行質(zhì)疑、問責(zé)和提問早在13世紀(jì)的英國，在其議會(huì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)里就已經(jīng)存在，15See P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.205.它屬于一種取向于程序問責(zé)制的大傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)的核心是政府部門就公共問題在公開民主場(chǎng)合進(jìn)行公共說明。16M.Bovens,"Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework", European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007.雖然目前議事規(guī)則規(guī)定了詢問與質(zhì)詢的基本程序，但仍然有必要為合憲性審查留下足夠空間。例如，對(duì)于涉及合憲性審查的詢問與質(zhì)詢建立起特別程序，尤其是對(duì)于國務(wù)院及各部門、最高人民法院和最高人民檢察院就其職權(quán)行為是否符合憲法可以建立起有關(guān)立法事實(shí)、裁量事實(shí)、政策理解事實(shí)的舉證、質(zhì)證的制度；對(duì)于憲法和法律委員會(huì)在詢問與質(zhì)詢中的專業(yè)輔助功能可以作明確規(guī)定。

4.其他制度設(shè)計(jì)

合憲性審查由于其權(quán)威性和專業(yè)性，在程序規(guī)則上還應(yīng)該建立一些普遍程序，體現(xiàn)不同于一般議事的法理，確保全國人大常委會(huì)合憲性審查的職能得到最佳發(fā)揮，例如，第一，考慮建立對(duì)合憲性審查的專門調(diào)查和單獨(dú)表決規(guī)則。對(duì)于各種議案、工作報(bào)告、質(zhì)詢與詢問中涉及合憲性部分的條款、做法、回應(yīng)可以相對(duì)獨(dú)立于整體審議程序進(jìn)行專門調(diào)查，借鑒立法法的單獨(dú)表決規(guī)則，但凡產(chǎn)生合憲性疑慮的適用單獨(dú)表決，在沒有進(jìn)行單獨(dú)表決前，常委會(huì)全體會(huì)議可以決定是否對(duì)該文件進(jìn)行整體表決。

第二，考慮建立與全國人大議事相銜接的規(guī)則。由于憲法規(guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)共同享有監(jiān)督憲法實(shí)施的職能，因此對(duì)于需要全國人大進(jìn)行合憲性審查與判斷的問題，應(yīng)該在議事規(guī)則中建立暫緩表決或暫緩討論的程序，交給全國人大進(jìn)行最終判斷和決定。

第三，考慮建立合憲性判斷中的事實(shí)調(diào)查規(guī)則。許多國家在對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查時(shí)都有對(duì)立法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查與判斷的程序性規(guī)則，17［德］克勞斯·施萊希、斯凡特·科里奧特：《德國聯(lián)邦憲法法院》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第17頁；［日］阿部照哉等：《憲法：總論篇、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)篇》（上），周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第119頁。對(duì)于涉及合憲性問題的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等文件，往往具有制定時(shí)的特殊裁量考慮，可以啟動(dòng)對(duì)有關(guān)事實(shí)的調(diào)查并建立舉證說明規(guī)則，以便確保合憲性審查結(jié)論的周密與妥當(dāng)，體現(xiàn)“合憲性推定”的重要法則，避免國家法秩序的動(dòng)蕩。

四、結(jié)語

推進(jìn)合憲性審查是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石性工作，也是依靠憲法作為一種框架秩序來充分尊重和確保國家治理效能的重要途經(jīng)。然而，這項(xiàng)工作茲事體大，正如羅馬人言“不能為了正義而毀掉國家”，合憲性判斷具有重大的政治聚焦效應(yīng)和法律秩序改變效果，因此將其溫和地程序化、技術(shù)化、常規(guī)化是避免付出過多制度成本的穩(wěn)妥之途。在全國人大常委會(huì)肩負(fù)該職能的憲制前提下，通過修改其議事規(guī)則，穩(wěn)妥增加合憲性審查的制度元素，則是一條“理性的中道”，它可以通過法律系統(tǒng)自身的賦權(quán)與確證，實(shí)現(xiàn)實(shí)證法秩序內(nèi)部的更新與發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)在憲法及實(shí)施層面的耦合、同頻與共振，確保國家治理現(xiàn)代化與長治久安。