如何完善我國(guó)人大議事規(guī)則
——基于歐、美、日的分析與借鑒*

焦洪昌

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授、院長(zhǎng)

全國(guó)人大議事規(guī)則是加強(qiáng)全國(guó)人大工作制度化、規(guī)范化、法治化，保障全國(guó)人大憲法職權(quán)行使的重要制度設(shè)計(jì)。社會(huì)主義民主法治建設(shè)的實(shí)踐表明，當(dāng)前人大議事規(guī)則所確立的特定問(wèn)題調(diào)查制度、代表權(quán)利保障制度、代表聯(lián)系選民制度存在諸多弊端，無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)制度進(jìn)行深入剖析和探討，借鑒其先進(jìn)理念和制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)國(guó)家治理的實(shí)際情況，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全、加強(qiáng)和優(yōu)化三項(xiàng)制度，從而為我國(guó)人大議事規(guī)則的修改筑牢基礎(chǔ)，這也是發(fā)揮人大在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)的重要保障。

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，也是國(guó)家制度的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。1蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第29頁(yè)。因此，完善人民代表大會(huì)制度理應(yīng)構(gòu)成堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在總結(jié)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)議事程序經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議以法律形式通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大議事規(guī)則》），進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)民主政治和法治建設(shè)的發(fā)展。然而，新時(shí)代社會(huì)主義民主法治建設(shè)面臨新形勢(shì)、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化呼吁相稱的人大工作制度，健全人大議事規(guī)則成為新時(shí)代發(fā)揮國(guó)家根本政治制度功效的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出“健全人大組織制度和工作制度”的要求。適時(shí)對(duì)《全國(guó)人大議事規(guī)則》作出修改是深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念、新思想、新戰(zhàn)略的重要舉措，是完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保障人民當(dāng)家作主的重要舉措?！八街?，可以攻玉?！北疚脑诜治鑫覈?guó)人大議事規(guī)則所確立的工作制度實(shí)施現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)歐、美、日立法機(jī)關(guān)類似工作制度的總結(jié)和探討，提出完善我國(guó)人大議事制度的具體路徑。

二、我國(guó)人大議事規(guī)則的實(shí)施現(xiàn)狀

1989年通過(guò)的《全國(guó)人大議事規(guī)則》總共七章五十四條，為全國(guó)人大開展議事工作提供了規(guī)范指引。除了會(huì)議舉行、議案審議、人員任免等具體工作程序外，議事規(guī)則確立了幾項(xiàng)重要的制度，即特定問(wèn)題調(diào)查制度、代表權(quán)利保障制度、代表聯(lián)系選民制度。第六章對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度進(jìn)行了明確規(guī)定；代表權(quán)利保障制度則主要體現(xiàn)為對(duì)言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)；人大議事規(guī)則雖沒(méi)有直接涉及代表與選民之間的聯(lián)系問(wèn)題，但是《憲法》第76條第2款明確了全國(guó)人大代表聯(lián)系選民的義務(wù)，2《憲法》第76條第2款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)。”作為全國(guó)人大憲法職責(zé)履行的具體規(guī)則，代表與選民的聯(lián)系問(wèn)題自然也是人大議事規(guī)則的重要內(nèi)容。

（一）特定問(wèn)題調(diào)查制度的實(shí)施現(xiàn)狀

特定問(wèn)題調(diào)查制度是實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)，保障所有國(guó)家機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)的重要制度載體。我國(guó)《憲法》第71條對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，全國(guó)人大議事規(guī)則在第六章以專章的形式對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的提請(qǐng)主體、組成人員、工作程序等作了明確規(guī)定，使之具體化，“其目的在于使調(diào)查委員會(huì)的規(guī)定具有可操作性，并且進(jìn)一步明確人大的調(diào)查職能”。3朱?；荩骸度珖?guó)人大調(diào)查權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。雖然在國(guó)家層面全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未啟動(dòng)過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查這一程序，但是地方人大及其常委會(huì)已經(jīng)有不少關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查方面的典型案例和優(yōu)秀范本。如2018年，四川自貢人大常委會(huì)對(duì)大氣污染防治工作開展特定調(diào)查，此次針對(duì)大氣污染防治工作開展調(diào)查在全國(guó)尚屬首次。4孫信志：《最強(qiáng)“監(jiān)督之劍”揮向大氣污染 全國(guó)首例人大針對(duì)大氣污染防治工作特定問(wèn)題調(diào)查在自貢進(jìn)入高潮》，載《人民權(quán)力報(bào)》2018年12月13日。2017年，湖南靖州人大常委會(huì)成立城區(qū)自來(lái)水水源安全隱患特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)。5易禮兵：《創(chuàng)新監(jiān)督方式增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效——靖州苗族侗族自治縣人大常委會(huì)首次開展飲用水安全特定問(wèn)題調(diào)查》，載《懷化人大》2018年第6期。2016年，江西省人大常委會(huì)成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)。6魏星：《江西省人大常委會(huì)特定調(diào)查小作坊和食品攤販問(wèn)題》，載《江西日?qǐng)?bào)》2016年6月26日。2017年12月27日，浙江省嘉興市八屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議決定對(duì)市屬國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核查，更為重要的是2018年6月，嘉興市八屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議了特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)《關(guān)于市屬國(guó)有資產(chǎn)若干問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》，通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、提高國(guó)企國(guó)資綜合競(jìng)爭(zhēng)力的決議》，7胡國(guó)強(qiáng)：《特定問(wèn)題調(diào)查:向國(guó)資“亮劍”》，載《人大建設(shè)》2019年第8期。使特定問(wèn)題調(diào)查制度真正在地方治理中發(fā)揮了重要作用。從地方各級(jí)人大開展特定問(wèn)題調(diào)查的實(shí)踐來(lái)看：首先，調(diào)查的范圍主要是涉及人民群眾利益和社會(huì)的重點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題；其次，地方人大及其常委會(huì)調(diào)查手段豐富多樣，在實(shí)踐中采取聽證會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地檢查、抽查、發(fā)放問(wèn)卷等方式；最后，調(diào)查委員會(huì)啟動(dòng)程序嚴(yán)格，現(xiàn)有實(shí)踐中，各級(jí)人大及其常委會(huì)均是依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，這在一定程度上保障了特定問(wèn)題調(diào)查程序的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

盡管存在諸多特定問(wèn)題調(diào)查制度的地方實(shí)踐，然而全國(guó)范圍內(nèi)的特定問(wèn)題調(diào)查制度尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn)，主要原因包括以下幾個(gè)方面：首先，人大議事規(guī)則對(duì)開展特定問(wèn)題調(diào)查的范圍存在彈性解釋的空間?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》第45條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)?！鞍凑赵贾髁x理解，1954年立法原意是考慮根據(jù)特定問(wèn)題的客觀需要而設(shè)立這一條款?！?韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第398頁(yè)。“按照文義主義理解，‘認(rèn)為必要時(shí)’則完全取決于全國(guó)人大或常委會(huì)對(duì)情況的自主判斷”，9秦前紅、王宇歡：《特定問(wèn)題調(diào)查制度研究》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第6期。而且“特定問(wèn)題”的內(nèi)涵如何界定也需要進(jìn)行斟酌。因此，哪些問(wèn)題可以被歸入特定問(wèn)題的范疇，這完全取決于全國(guó)人大及其常委會(huì)的自由裁量。其次，在特定問(wèn)題調(diào)查提請(qǐng)程序上，《全國(guó)人大議事規(guī)則》第46條規(guī)定，主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者1/10以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。但從地方實(shí)踐來(lái)看，鮮有人大代表提議組織特定問(wèn)題調(diào)查的實(shí)踐。第十三屆全國(guó)人大代表總數(shù)為2975人，要求300位左右的代表聯(lián)合提出特定問(wèn)題調(diào)查的建議在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。因此，代表名額規(guī)定的要求過(guò)高，顯然不利于實(shí)現(xiàn)人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。最后，特定問(wèn)題調(diào)查制度缺乏完善的程序保障。程序保障是人大“議好事、用好權(quán)”的前提。全國(guó)人大議事規(guī)則盡管對(duì)調(diào)查委員會(huì)作了規(guī)定，但缺乏必要的程序設(shè)計(jì)，例如，提議人能否作為調(diào)查委員會(huì)成員，調(diào)查時(shí)限、調(diào)查方式等未作具體性規(guī)定，使這一職權(quán)行使缺乏可操作性。

（二）代表權(quán)利保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀

代表權(quán)利保障制度是發(fā)揮代表議事積極性，保障選民利益實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，我國(guó)歷來(lái)高度重視對(duì)人大代表權(quán)利的保障。我國(guó)《憲法》第74條、第75條對(duì)代表的不受非法逮捕權(quán)、言論免責(zé)權(quán)作了明確規(guī)定，并且《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第四章“代表執(zhí)行職務(wù)的保障”中對(duì)其作了更加詳細(xì)的規(guī)定，這些都為代表權(quán)利的行使提供了規(guī)范指引，有利于發(fā)揮人大代表履職的積極性。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定了專門的選舉法實(shí)施辦法對(duì)代表權(quán)利的保障進(jìn)行了具體細(xì)化，有些省市針對(duì)某類具體權(quán)利制定了專門的實(shí)施辦法，如江西省人大常委會(huì)制定了《江西省保護(hù)人民代表大會(huì)代表人身自由的規(guī)定》。在履職津貼補(bǔ)助方面，廣東省、10《廣東:人大率先發(fā)放代表履職補(bǔ)貼》，載《吉林人大》2009年第3期。遼寧省遼陽(yáng)市、安徽省合肥市、湖南省桂東縣11參見《桂東縣縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)代表履職管理和無(wú)固定收入人大代表履職補(bǔ)貼發(fā)放暫行辦法》。等地的人大及其常委會(huì)建立了人大代表履職補(bǔ)貼等制度，并且對(duì)代表津貼額度進(jìn)行了明確性規(guī)定。如廣東省人大代表履職補(bǔ)貼為每人每年1000元，遼陽(yáng)市為無(wú)固定收入的代表發(fā)放600元補(bǔ)助，同時(shí)有些地方如湖南省桂東縣等地將人大代表履職情況與代表津貼發(fā)放相掛鉤，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人大代表履職的積極性。

然而，實(shí)踐中人大代表權(quán)利保障制度仍存在諸多不足。首先，在言論免責(zé)權(quán)方面，言論免責(zé)的范圍應(yīng)該如何界定?！拔覈?guó)憲法僅僅規(guī)定人大代表在大會(huì)上的發(fā)言和表決自由，不用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但與此同時(shí)，這是否也理所當(dāng)然包括不受黨的紀(jì)律追究，也不受其他組織機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性評(píng)價(jià)呢?”12孫瑩、陳雨夢(mèng)：《人大代表的言論自由與免責(zé)——由“雷人語(yǔ)錄”引發(fā)的思考》，載《人大研究》2018年第7期。另外，代表在會(huì)議之外為履行人大代表職責(zé)所作的發(fā)言能否受到言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，如《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》中規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間參加各種履職活動(dòng)時(shí)在有關(guān)會(huì)議上的發(fā)言，也不受法律追究?！边@類規(guī)定能否在憲法框架下得到合憲性解釋是其面臨的主要問(wèn)題。其次，在代表人身保障方面。法律規(guī)定對(duì)人大代表實(shí)施限制人身自由的措施時(shí)要經(jīng)過(guò)人大主席團(tuán)或者常委會(huì)的審查，那么這種審查是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？“由于憲法、組織法和代表法沒(méi)有規(guī)定人大許可采取強(qiáng)制措施和進(jìn)行審查的具體操作流程及審查的期限，使各地操作方法不一，一些地方不得不對(duì)涉及人大代表的案件進(jìn)行超期審理?！?3莫紀(jì)宏：《論人民代表人身特權(quán)的法律保護(hù)》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。最后，盡管很多地方已經(jīng)出臺(tái)了對(duì)人大代表履職的相關(guān)補(bǔ)助政策，但是隨著實(shí)踐中人大代表聯(lián)系選民主動(dòng)性的增強(qiáng)，現(xiàn)有的保障措施已經(jīng)不能滿足代表的需要。從云南馬關(guān)縣人大代表黃有德的提案14《關(guān)于調(diào)整縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表履職活動(dòng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議》，載云南馬關(guān)縣人民政府網(wǎng)：http://www.ynmg.gov.cn/info/1288/5739.htm，2019年10月31日訪問(wèn)。中我們可以看出，地方人大代表的補(bǔ)貼已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了代表的履職要求，這些都是代表權(quán)利保障制度所面臨的重要問(wèn)題。

（三）代表聯(lián)系選民制度的實(shí)施現(xiàn)狀

加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的前提與基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中……各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系、加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，是人民對(duì)自己委派代表的基本要求?！?5《慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)在京舉行》，載《中國(guó)人大》2014年第18期。我國(guó)《憲法》第2條對(duì)一切權(quán)力屬于人民作了明確宣告，并且在第76條規(guī)定了代表加強(qiáng)與選民聯(lián)系的義務(wù)。盡管議事規(guī)則并未對(duì)選民與代表的聯(lián)系作出明確規(guī)定，但加強(qiáng)代表與選民關(guān)系仍舊是議事規(guī)則發(fā)揮作用的前提。“代表聯(lián)系選民，是了解社情民意、知情督政、依法履職、發(fā)揮橋梁紐帶作用的重要途徑。但法律只明確了代表聯(lián)系選民的要求，沒(méi)有對(duì)聯(lián)系選民的內(nèi)容、方法作具體規(guī)定，各地人大只能自行探索?！?6朱玉蘭：《代表聯(lián)系選民工作存在的問(wèn)題與對(duì)策》，載《人大研究》2007年第1期。2016年7月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》中，就完善人大代表聯(lián)系人民群眾提出了“圍繞中心、服務(wù)大局；立足基層，形式多樣；上下聯(lián)動(dòng)，注重實(shí)效；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全機(jī)制”四項(xiàng)基本要求。17《全國(guó)人大發(fā)文完善人大代表聯(lián)系群眾制度》，載人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0903/c1001-28688315.html，2019年10月31日訪問(wèn)。實(shí)施意見發(fā)布后，各地人大及其常委會(huì)在代表聯(lián)系選民方面進(jìn)行了積極探索，通過(guò)各種措施來(lái)保障本級(jí)人大代表能夠有時(shí)間、有精力與選民加強(qiáng)聯(lián)系。首先，各地方人大不斷加強(qiáng)法律規(guī)范上的保障，初步解決了人大代表聯(lián)系群眾的法律依據(jù)問(wèn)題。例如江蘇省、18參見江蘇省人大常委會(huì)《關(guān)于完善全省各級(jí)人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》。安徽省宿州市19參見宿州市人大常委會(huì)《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度落實(shí)情況的匯報(bào)》。等地人大常委會(huì)制定了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》等文件。其次，各省結(jié)合實(shí)際建立了本級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)站、代表工作站等制度，通過(guò)聯(lián)絡(luò)站進(jìn)一步密切與選民之間的關(guān)系，并且以人大代表聯(lián)絡(luò)站為核心形成了一系列保障制度。例如，廣東省廣州市人大常委會(huì)制定了《廣州市人大代表網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站工作實(shí)施細(xì)則》，對(duì)網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站的性質(zhì)、人民群眾反映情況的范圍界限以及相關(guān)的處理機(jī)制進(jìn)行了明確性規(guī)定。又如，江西省婺源縣人大常委會(huì)依托代表聯(lián)絡(luò)站形成了15項(xiàng)具體制度，包括人大代表工作制度、工作人員制度、有關(guān)部門單位相關(guān)工作制度、工作經(jīng)費(fèi)保障制度等。最后，“盡管正式制度安排較少，但經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，結(jié)合各地的制度探索，在閉會(huì)期間代表活動(dòng)領(lǐng)域逐步形成了代表小組、代表列席會(huì)議以及選民接待日等一些較為制度化的工作方式”，20嚴(yán)行?。骸兜胤饺舜蟠碇苯勇?lián)系群眾工作的現(xiàn)狀及特征》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第3期。通過(guò)代表小組進(jìn)行視察調(diào)研等方式，密切了選民與代表之間的聯(lián)系。總之，通過(guò)這些具體的制度設(shè)計(jì)，有力地強(qiáng)化了人大代表與選民之間的聯(lián)系，但仍然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：其一，人大代表信息公開不充分。盡管各級(jí)人大如貴州省人大、河南省人大等省份對(duì)人大代表的履職信息進(jìn)行了公開，但是人大代表的聯(lián)系方式等核心內(nèi)容尚未公開。其二，在實(shí)踐中建立起來(lái)的代表聯(lián)絡(luò)站只是初步解決了場(chǎng)所的問(wèn)題，由于實(shí)踐中存在廣泛的專業(yè)性問(wèn)題，人大代表仍需要專門的團(tuán)隊(duì)予以配合。所以，需要進(jìn)一步完善相關(guān)工作機(jī)制，使人大代表聯(lián)系選民制度能夠發(fā)揮更大作用。

三、域外國(guó)家相關(guān)制度的實(shí)踐考察

社會(huì)主義最本質(zhì)的內(nèi)容在于人民民主的真實(shí)性與廣泛性，這是人民代表大會(huì)制度的核心與本質(zhì)。盡管以美國(guó)、德國(guó)、日本為代表的西方民主政治與我國(guó)的政治體制存在較大差別，但是西方相關(guān)制度實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)仍是我們完善人大工作制度可供借鑒的重要資源，下文將分別對(duì)域外國(guó)家的相關(guān)制度實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)闡釋。

（一）特定問(wèn)題調(diào)查制度

1.日本國(guó)政調(diào)查權(quán)制度

特定問(wèn)題調(diào)查制度在日本稱為國(guó)政調(diào)查權(quán)制度。日本《憲法》第41條和第42條分別對(duì)國(guó)會(huì)的地位和構(gòu)成進(jìn)行了規(guī)定：“國(guó)會(huì)為國(guó)權(quán)之最高機(jī)關(guān)，且為國(guó)家之唯一立法機(jī)關(guān)”，“國(guó)會(huì)由參議院和眾議院兩院構(gòu)成”。第62條專門規(guī)定了國(guó)政調(diào)查權(quán)，即“兩議院得各自進(jìn)行有關(guān)國(guó)政的調(diào)查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！?因此，日本憲法通過(guò)對(duì)國(guó)會(huì)地位、權(quán)限的強(qiáng)調(diào)明確了國(guó)會(huì)作為主權(quán)代表機(jī)關(guān)的核心地位，并以第62條作為特定問(wèn)題調(diào)查制度的直接規(guī)范依據(jù)。

（1）國(guó)政調(diào)查權(quán)的行使主體

根據(jù)日本《憲法》第62條的規(guī)定，國(guó)政調(diào)查權(quán)的行使主體為眾議院和參議院。具體到兩院之下，根據(jù)《國(guó)會(huì)法》第46條，兩院可以將案件交付其下設(shè)的常任委員會(huì)調(diào)查，而對(duì)于“特別認(rèn)為必要的案件或者不屬于常任委員會(huì)管轄的案件”，可以設(shè)立特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。特別委員會(huì)的委員人數(shù)在設(shè)置時(shí)由議院議決確定，議院在必要時(shí)可以增加。特別委員長(zhǎng)的互選在委員選任的當(dāng)日或次日進(jìn)行；特別委員長(zhǎng)互選采取無(wú)記名投票方式，得票最多者當(dāng)選，得票數(shù)相同的由抽簽決定；特別委員長(zhǎng)也可以無(wú)須投票，通過(guò)動(dòng)議等其他方式選任；委員長(zhǎng)選任前由年長(zhǎng)者履行委員長(zhǎng)職務(wù)。特別委員長(zhǎng)的辭職由該委員會(huì)決定。21《眾議院規(guī)則》第100—102條，《參議院規(guī)則》第78—80條。

委員會(huì)可以為審查或調(diào)查設(shè)立小委員會(huì)，22《眾議院規(guī)則》第43條，《參議院規(guī)則》第35條。參議院設(shè)調(diào)查會(huì)，于參議院議員之通常選舉后，在最初召集之國(guó)會(huì)中設(shè)置。為了有助于調(diào)查會(huì)的調(diào)查，可以設(shè)置有專業(yè)知識(shí)的職員和其他必要的職員。23《參議院規(guī)則》第80條之2、第80條之7。

（2）國(guó)政調(diào)查權(quán)的行使

第一，提起。對(duì)于啟動(dòng)國(guó)政調(diào)查權(quán)的條件，日本憲法、國(guó)會(huì)法、參眾兩院規(guī)則、議院證言法等規(guī)范都未明確規(guī)定。實(shí)踐中，只要國(guó)政中有可質(zhì)疑之處，國(guó)會(huì)即可隨時(shí)進(jìn)行調(diào)查。眾議院常任委員會(huì)于開會(huì)期間，經(jīng)議長(zhǎng)同意，可以就其所管事項(xiàng)進(jìn)行國(guó)政調(diào)查；常任委員會(huì)向議長(zhǎng)請(qǐng)求調(diào)查國(guó)政時(shí)，應(yīng)提交包含擬調(diào)查的案件名稱、目的、方法以及期間的書面申請(qǐng)；議長(zhǎng)同意的，應(yīng)向議院提交報(bào)告。24《眾議院規(guī)則》第94條。

第二，傳喚官員、證人、參考人。委員會(huì)基于審查或者調(diào)查的必要，得經(jīng)由議長(zhǎng)請(qǐng)求證人出席；議院議決請(qǐng)求證人或參考人出席到場(chǎng)時(shí)，由議長(zhǎng)將其意旨通知證人或參考人。25《眾議院規(guī)則》第53條、第257條。

第三，強(qiáng)制作證義務(wù)。議院基于國(guó)政調(diào)查請(qǐng)求證人出席、提供證言或書面材料，證人無(wú)正當(dāng)理由拒絕出席或不提供的，得處一年以下有期徒刑或10萬(wàn)日元以下罰金。26《議院證言法》第1條。證人一般需至議院或委員會(huì)機(jī)關(guān)履行作證義務(wù)。證人或關(guān)系人因疾病或其他理由不便出席，但確有必要傳喚時(shí)，則得由各議院請(qǐng)求于各議院外，或證人、關(guān)系人所在地為出席作證地點(diǎn)。27此規(guī)定又稱為“住宅證人”制度，《議院證言法》第2條之2。證人之發(fā)言不得超過(guò)被請(qǐng)求證言的范圍，超過(guò)前述范圍或證人有不適當(dāng)言語(yǔ)行動(dòng)時(shí)，委員長(zhǎng)得禁止其發(fā)言或命其退場(chǎng)。28《眾議院規(guī)則》第54條，《參議院規(guī)則》第185條。

第四，證人權(quán)利保障。議院通知證人出席作證，最遲須在作證日五日前。29《議會(huì)證言法》第1條之3。以《議會(huì)證言法》傳喚證人到場(chǎng)陳述時(shí)，原則上以傳喚證人、關(guān)系人、當(dāng)事人本人為限，經(jīng)議長(zhǎng)或委員會(huì)委員長(zhǎng)許可，也可以選任輔佐人到場(chǎng)，輔佐人在律師中選任。30《議會(huì)證言法》第1條之4。議員或委員就無(wú)關(guān)事項(xiàng)詢問(wèn)證人，或有威脅、侮辱性或其他不適當(dāng)詢問(wèn)的，議長(zhǎng)、委員長(zhǎng)或聯(lián)合審查會(huì)長(zhǎng)得加以制止。31《議會(huì)證言法》第5條之2。除最低限度對(duì)于政治家證人的詢問(wèn)應(yīng)采取電視轉(zhuǎn)播外，對(duì)詢問(wèn)證人采取禁止攝影措施。證人及參考人出席或到場(chǎng)陳述的，按規(guī)定支付日費(fèi)和旅費(fèi)。32《國(guó)會(huì)法》第106條。

第五，請(qǐng)求提出報(bào)告或記錄。各議院及各議院委員會(huì)，基于審查或調(diào)查之必要，對(duì)于內(nèi)閣、政府機(jī)關(guān)及其他，請(qǐng)求提出必要之報(bào)告或記錄時(shí)，相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)提出之；內(nèi)閣或政府機(jī)關(guān)等不答應(yīng)請(qǐng)求的，應(yīng)說(shuō)明理由并經(jīng)議院或委員會(huì)認(rèn)可；議院不認(rèn)可理由的，可以要求內(nèi)閣聲明報(bào)告或記錄的提出會(huì)給國(guó)家重大利益帶來(lái)不良影響。33《國(guó)會(huì)法》第104條。委員會(huì)基于審查或調(diào)查之必要，請(qǐng)求內(nèi)閣、行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告或提出記錄時(shí)，應(yīng)經(jīng)由議長(zhǎng)提出。經(jīng)議院議決要求內(nèi)閣、政府機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)提出報(bào)告或記錄時(shí)，議長(zhǎng)應(yīng)要求其提出。34《眾議院規(guī)則》第56條、第256條。

第六，派遣委員調(diào)查。各議院基于議案及其他審查或關(guān)于國(guó)政之調(diào)查，或議院認(rèn)為有必要時(shí)，得派遣議員。35《國(guó)會(huì)法》第103條。委員會(huì)應(yīng)獲得議長(zhǎng)許可方可基于審查或調(diào)查的必要派遣委員。議院派遣議員時(shí)，應(yīng)經(jīng)議院決議，但有前述情形的除外；閉會(huì)期間的議員派遣事宜由議長(zhǎng)決定。36《眾議院規(guī)則》第55條、第255條，《參議院規(guī)則》第180條。委員會(huì)可以在得到議長(zhǎng)批準(zhǔn)后，派遣委員進(jìn)行審查或調(diào)查。委員會(huì)派遣委員時(shí)，必須向議長(zhǎng)提交記載派遣目的、委員的姓名、派遣地、期限及費(fèi)用的要求書。37《參議院規(guī)則》第180條之2。

第七，會(huì)計(jì)檢查。各議院及各議院委員會(huì)，在需要審查或者調(diào)查時(shí)，可以要求會(huì)計(jì)檢查。38《國(guó)會(huì)法》第105 條。委員會(huì)在審查或調(diào)查需要時(shí)，可以經(jīng)由議長(zhǎng)要求會(huì)計(jì)檢查院對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)檢查，并報(bào)告其結(jié)果。39《眾議院規(guī)則》第56 條之4，《參議院規(guī)則》第181 條之2。

第八，預(yù)備性調(diào)查。委員會(huì)為審查或調(diào)查，可以要求調(diào)查局長(zhǎng)或法制局長(zhǎng)進(jìn)行審查或調(diào)查前的必要調(diào)查，并要求其提交調(diào)查結(jié)果報(bào)告。議員40人以上可以聯(lián)名向議長(zhǎng)提出請(qǐng)求委員會(huì)要求調(diào)查局長(zhǎng)和法制局長(zhǎng)進(jìn)行前述調(diào)查的書面申請(qǐng)。議長(zhǎng)收到申請(qǐng)后應(yīng)發(fā)送給適當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)。委員會(huì)收到申請(qǐng)后應(yīng)要求進(jìn)行預(yù)備調(diào)查，但該預(yù)備調(diào)查被認(rèn)為有侵害國(guó)民基本人權(quán)的危險(xiǎn)時(shí)除外。40《眾議院規(guī)則》第56 條之2，第56 條之3。委員會(huì)在收到調(diào)查局長(zhǎng)或法制局長(zhǎng)提出記載了預(yù)備性調(diào)查結(jié)果的報(bào)告書時(shí)，必須由委員長(zhǎng)向議長(zhǎng)提交其副本。議長(zhǎng)在收到副本時(shí)，必須向議員報(bào)告。

第九，聯(lián)合審查會(huì)。委員會(huì)在必要時(shí)得與其他委員會(huì)或調(diào)查會(huì)協(xié)議召開聯(lián)合審查會(huì)。41《參議院規(guī)則》第36 條。此處的“必要時(shí)”突出了時(shí)間和事務(wù)的緊急性，該項(xiàng)事務(wù)的緊急性有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，最后采用聯(lián)合審查會(huì)的形式對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行決定。

第十，參議院調(diào)查會(huì)的調(diào)查。調(diào)查會(huì)之公聽會(huì)于有調(diào)查之必要時(shí)召開之。42《參議院規(guī)則》第80 條之3。調(diào)查會(huì)關(guān)于調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)記載調(diào)查經(jīng)過(guò)及結(jié)果，做成報(bào)告書，經(jīng)調(diào)查會(huì)長(zhǎng)向議長(zhǎng)提出；調(diào)查會(huì)休會(huì)中的調(diào)查，由調(diào)查會(huì)長(zhǎng)制作意旨報(bào)告書向議長(zhǎng)提出。調(diào)查會(huì)長(zhǎng)得將調(diào)查之經(jīng)過(guò)及結(jié)果報(bào)告于議院并不得附加個(gè)人意見。43《參議院規(guī)則》第80 條之4、第80 條之5。調(diào)查會(huì)關(guān)于調(diào)查事項(xiàng)得向法律委員會(huì)提出建議案，應(yīng)由調(diào)查會(huì)長(zhǎng)將記載建議意旨以及內(nèi)容之文書，向議長(zhǎng)提出，議長(zhǎng)應(yīng)將之送付適當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)，委員會(huì)得要求調(diào)查會(huì)長(zhǎng)應(yīng)于委員會(huì)中就適當(dāng)建議案進(jìn)行說(shuō)明。44《參議院規(guī)則》第80 條之6。

第十一，報(bào)告程序。眾議院委員會(huì)對(duì)托付案件的審查或調(diào)查結(jié)束時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作關(guān)于決議理由、費(fèi)用及其他簡(jiǎn)明說(shuō)明的報(bào)告書，并由委員長(zhǎng)將其提交給議長(zhǎng)。委員會(huì)根據(jù)《國(guó)會(huì)法》第57條的規(guī)定給予內(nèi)閣發(fā)表意見的機(jī)會(huì)時(shí)，必須將意見的要點(diǎn)記入報(bào)告書中。委員會(huì)在閉會(huì)期間未結(jié)束其審查的案件，必須在下屆會(huì)期開始向議長(zhǎng)提交報(bào)告書。45《眾議院規(guī)則》第86 條、第91 條。由此，常任委員會(huì)對(duì)其所管轄的事項(xiàng)以及經(jīng)議長(zhǎng)認(rèn)可自主進(jìn)行的國(guó)政調(diào)查，沒(méi)有提交報(bào)告書的義務(wù)。

參議院委員會(huì)對(duì)各類事件進(jìn)行的審查和調(diào)查，都有制作報(bào)告書的義務(wù)。少數(shù)意見報(bào)告應(yīng)當(dāng)經(jīng)委員長(zhǎng)迅速提交到議長(zhǎng)。46《參議院規(guī)則》第72 條、第72 條之2。常任委員會(huì)對(duì)調(diào)查中的事件，要向議院進(jìn)行中間報(bào)告時(shí)，必須由委員長(zhǎng)以書面形式向議長(zhǎng)提出申請(qǐng)，議長(zhǎng)必須向議院咨詢。47《參議院規(guī)則》第73 條。

實(shí)踐案例中，2011年發(fā)生的東日本地震引發(fā)福島核電站核事故，日本國(guó)會(huì)通過(guò)《東京電力福島核電站事故調(diào)查委員會(huì)法》，批準(zhǔn)成立作為立法機(jī)關(guān)對(duì)福島核事故進(jìn)行驗(yàn)證的“國(guó)會(huì)核事故調(diào)查委員會(huì)”。委員會(huì)由委員長(zhǎng)和九名委員組成，48《東京電力福島核電站事故調(diào)查委員會(huì)法》第2 條。均為國(guó)會(huì)外的專業(yè)人士。49《東京電力福島核電站事故調(diào)查委員會(huì)法》第3 條。該調(diào)查委員會(huì)要求日本中央政府、地方政府、電力公司等提交材料，從中立立場(chǎng)出發(fā)開展事故調(diào)查，有時(shí)還會(huì)向“兩院議院運(yùn)營(yíng)委員會(huì)聯(lián)合協(xié)議會(huì)”提出具有強(qiáng)制性的國(guó)會(huì)證人質(zhì)詢要求。國(guó)會(huì)核事故調(diào)查委員會(huì)的良好運(yùn)行為日本議會(huì)監(jiān)督政府提供了又一重要例證。

2.美國(guó)國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)制度

對(duì)于國(guó)會(huì)調(diào)查的工作程序，美國(guó)相關(guān)法律做了明確規(guī)定：

首先，調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源于國(guó)會(huì)。因被調(diào)查事件性質(zhì)不同，該委員會(huì)所享有的權(quán)限范圍也會(huì)有所區(qū)別。作為調(diào)查程序運(yùn)行的前端，享有調(diào)查權(quán)，并且具備關(guān)于調(diào)查時(shí)間和權(quán)限范圍的詳細(xì)規(guī)定，顯得十分必要。

其次，正式聽證前的預(yù)備行為。國(guó)會(huì)調(diào)查的有效進(jìn)行需要充足可靠的證據(jù)材料作為支撐，而上述資料的獲取則需要具備較高的專業(yè)技能和充分的工作時(shí)間。美國(guó)國(guó)會(huì)為該委員會(huì)配備了專業(yè)技術(shù)人才，他們的加入使證據(jù)鑒定和甄別工作得到快速推進(jìn)，從而為后續(xù)正式聽證的進(jìn)行預(yù)留了較為寬裕的時(shí)間。

再次，聽證開始后，上述經(jīng)過(guò)專業(yè)判斷的證據(jù)資料在現(xiàn)場(chǎng)得到展示，國(guó)會(huì)議員和該委員會(huì)成員會(huì)圍繞該問(wèn)題進(jìn)行意見交流，通過(guò)該項(xiàng)聽證會(huì)的舉行，實(shí)現(xiàn)對(duì)所調(diào)查事件的全面研究和了解。

最后，經(jīng)過(guò)聽證會(huì)的研究和討論，委員會(huì)還需擇時(shí)另行舉行一場(chǎng)秘密會(huì)議，而該會(huì)議的主要任務(wù)在于決定被調(diào)查事件是否上報(bào)院會(huì)。此時(shí)聽證會(huì)形成的記錄會(huì)總結(jié)成文字版，分發(fā)給議員們作為參考。但是向院會(huì)報(bào)告還并非最終程序，規(guī)則委員會(huì)的決定還需重點(diǎn)關(guān)注。50規(guī)則委員會(huì)的主要功能是根據(jù)其他委員會(huì)已提出的報(bào)告，向院會(huì)建議哪些應(yīng)予以考慮，從而使每一個(gè)議案都得到公平處理。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人提出報(bào)告，如果規(guī)則委員會(huì)同意并且準(zhǔn)允就被調(diào)查事件再次舉行聽證會(huì)，那么該項(xiàng)議案獲得通過(guò)的可能性便會(huì)大大增加。而再次舉行的聽證會(huì)重點(diǎn)則會(huì)關(guān)注出席該會(huì)的人員的意見和建議，這些人員包括議案的發(fā)起人和反對(duì)議員等。

針對(duì)同一被調(diào)查事件，聽證會(huì)的次數(shù)沒(méi)有固定要求，并且也并非一定會(huì)產(chǎn)生公定性結(jié)論。最后即便是產(chǎn)生了相關(guān)議決，其實(shí)施效果也會(huì)因所涉及領(lǐng)域的重要性和社會(huì)關(guān)注度的不同而受到影響，譬如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的議決作用效果則比政治領(lǐng)域的體現(xiàn)得更為顯明。

3.德國(guó)國(guó)政調(diào)查權(quán)制度

德國(guó)歷來(lái)重視國(guó)政調(diào)查權(quán)在議會(huì)調(diào)查中的具體運(yùn)用。其國(guó)政調(diào)查權(quán)最早出現(xiàn)在1919年。1945年以后，德國(guó)對(duì)國(guó)政調(diào)查權(quán)作了進(jìn)一步明確的規(guī)定。在德國(guó)針對(duì)不同類別的議題會(huì)啟動(dòng)不同類型的調(diào)查委員會(huì)，其一般包括監(jiān)督調(diào)查、內(nèi)部監(jiān)督、政治調(diào)查和立法調(diào)查四類。

德國(guó)國(guó)政調(diào)查權(quán)的運(yùn)用必須遵循法定程序，同時(shí)不得損害憲法所保留的公民基本權(quán)利，這體現(xiàn)了基本法對(duì)國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的實(shí)質(zhì)性限制，如果遇到特殊情況，可以采取暗中調(diào)查、秘密調(diào)查等方式，但是其必須遵循法定程序。同時(shí)在證據(jù)收集過(guò)程中，調(diào)查委員會(huì)可以向有關(guān)法院申請(qǐng)發(fā)出扣押令，但是對(duì)在調(diào)查過(guò)程中所獲得的關(guān)于個(gè)人隱私方面的信息，調(diào)查人員負(fù)有絕對(duì)保密的義務(wù)，不得隨意進(jìn)行披露。調(diào)查委員會(huì)可以申請(qǐng)法院要求相關(guān)人員出席作證，并且可以依據(jù)法律處罰相關(guān)不配合人員，但是對(duì)于職業(yè)上負(fù)有特定保密義務(wù)的人員，如醫(yī)生、牧師等，可以免除其強(qiáng)制作證的法定義務(wù)。此外，德國(guó)國(guó)政調(diào)查權(quán)的一大特色就是賦予了調(diào)查委員會(huì)發(fā)表調(diào)查意見的獨(dú)立性與免于干涉的權(quán)力。只有當(dāng)證人因?yàn)檎{(diào)查委員會(huì)以外的人對(duì)調(diào)查事項(xiàng)提出評(píng)價(jià)而提起相關(guān)訴訟時(shí)，法院才會(huì)受理并按照法定程序進(jìn)行專業(yè)判斷，這時(shí)調(diào)查委員會(huì)的相關(guān)結(jié)論在此處不產(chǎn)生最終的效力，其本身也要受到權(quán)利保障原則的限制。

通過(guò)對(duì)日、美、德三國(guó)國(guó)政調(diào)查權(quán)的研究可以看出，三國(guó)雖然在制度具體運(yùn)行方面存在微小差別，如美國(guó)基于普通法的傳統(tǒng)和個(gè)人權(quán)利保障的憲治文化，與作為大陸法國(guó)家的德日相比，更加注重程序的正當(dāng)性，但是在制度設(shè)計(jì)上仍存在諸多共性：其一，在國(guó)政調(diào)查權(quán)的實(shí)施范圍上，只要屬于國(guó)家事務(wù)的內(nèi)容都可以展開調(diào)查，大大擴(kuò)展了議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，并且基于傳統(tǒng)的三權(quán)分立關(guān)系，其更加注重主動(dòng)積極地行使此項(xiàng)權(quán)力。其二，在調(diào)查程序上，三國(guó)都注重調(diào)查程序的連貫性與嚴(yán)謹(jǐn)性，注重平衡特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)與公民權(quán)利保障之間的關(guān)系，同時(shí)三國(guó)都注重發(fā)揮常設(shè)專門委員會(huì)在調(diào)查取證當(dāng)中的重要作用，并且聽證會(huì)形式的調(diào)查程序使人民能夠積極參與特定問(wèn)題的調(diào)查過(guò)程，滿足了人民對(duì)相關(guān)重大事件的知情權(quán)與表達(dá)權(quán)。其三，在程序設(shè)計(jì)上，其注重賦予調(diào)查委員會(huì)相應(yīng)的強(qiáng)制性權(quán)力，如強(qiáng)制證人出席作證制度、強(qiáng)制提供證據(jù)制度等。

（二）議員權(quán)利保障制度

西方對(duì)議員權(quán)利的保障構(gòu)成了西方議會(huì)議事規(guī)則的核心。西方主要國(guó)家議員權(quán)利保障制度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：議員的權(quán)利獨(dú)立和財(cái)政保障。

1.日本議員權(quán)利保障制度

為了保障國(guó)會(huì)議員和其所屬各議院的活動(dòng)，日本憲法規(guī)定國(guó)會(huì)議員享有三項(xiàng)權(quán)利，分別為：

第一，不受非法逮捕權(quán)。根據(jù)日本《憲法》第50條的規(guī)定，兩議院議員除法律規(guī)定外，在國(guó)會(huì)開會(huì)期間不受逮捕，而在會(huì)期前被逮捕的議員，如有該議院的要求，則必須在會(huì)期中釋放。各議院的議員，除了院外現(xiàn)行犯罪的情況以外，在會(huì)期中如果沒(méi)有該議院的許可，不受逮捕。51《國(guó)會(huì)法》第33條。

為申請(qǐng)議院許可而逮捕議員，內(nèi)閣應(yīng)當(dāng)在收到有關(guān)法院或法官在頒布逮捕令前提交給內(nèi)閣的請(qǐng)求書后，立即提交該請(qǐng)求書副本。52《國(guó)會(huì)法》第34條。在議院中，根據(jù)慣例，該申請(qǐng)首先被交付議院運(yùn)營(yíng)委員會(huì)審查，然后再交由議院表決。在會(huì)期前逮捕議員的，內(nèi)閣必須在會(huì)期開始時(shí)，向議員所屬議院議長(zhǎng)提交逮捕令副本并通報(bào)其姓名。會(huì)期前被逮捕的議員，在會(huì)期中因?qū)徟卸谎娱L(zhǎng)羈押期限時(shí)，內(nèi)閣必須通知其所屬議院議長(zhǎng)。議員要提出釋放會(huì)期前被逮捕議員的請(qǐng)求時(shí)，必須20人以上聯(lián)名向該院議長(zhǎng)提出附有理由的申請(qǐng)書。53《國(guó)會(huì)法》第34條之2、第34條之3。

第二，言論免責(zé)權(quán)。根據(jù)日本《憲法》第51條，對(duì)于兩議院議員在議院進(jìn)行的演講、討論或者表決，不在院外被追究責(zé)任。免責(zé)特權(quán)的主體是兩院議員，不包括證人和公述人。免責(zé)特權(quán)的對(duì)象是“在議院進(jìn)行的演講、討論或者表決”，包括口頭和書面的形式?！白h院”不是地理概念而是功能概念，政黨集會(huì)、議員聯(lián)盟會(huì)議等，即便在國(guó)會(huì)議事堂召開也不屬于“在議院”；而作為議會(huì)活動(dòng)環(huán)節(jié)的聽證會(huì)等，即便不在議事堂舉行也屬于“在議院”；“議院”包括本會(huì)議、委員會(huì)、協(xié)議會(huì)、參議院的緊急集會(huì)，其包括會(huì)期中的會(huì)議，也包括會(huì)期外的會(huì)議。“演講、討論或者表決” 應(yīng)經(jīng)正規(guī)程序。通說(shuō)認(rèn)為，暴力、傷害、妨害公務(wù)等犯罪行為一般被排除在免責(zé)對(duì)象之外。免責(zé)特權(quán)的效果是“不在院外被追究責(zé)任”。該“責(zé)任” 指通常應(yīng)承擔(dān)的民法上的不法行為責(zé)任和刑事責(zé)任。議員被其所屬政黨根據(jù)內(nèi)部紀(jì)律追究政治責(zé)任并給予處分的，或者選民要求其承擔(dān)政治責(zé)任的，不屬于免責(zé)特權(quán)保護(hù)范圍。

第三，年費(fèi)保障權(quán)。根據(jù)日本《憲法》第49條，兩議院的議員根據(jù)法律規(guī)定，從國(guó)庫(kù)領(lǐng)取相當(dāng)數(shù)額的年費(fèi)。依據(jù)的法律主要包括國(guó)會(huì)法、國(guó)會(huì)議員的年費(fèi)、旅費(fèi)和相關(guān)津貼等法律（簡(jiǎn)稱年費(fèi)法），以及根據(jù)年費(fèi)法第13條由兩院議長(zhǎng)協(xié)商制定的國(guó)會(huì)議員的年費(fèi)、旅費(fèi)和相關(guān)津貼等支付規(guī)程。

議員領(lǐng)取的年費(fèi)應(yīng)低于一般職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員最高工資額（除地區(qū)補(bǔ)貼外）。議員可以按規(guī)定另行領(lǐng)取退休金。議員發(fā)送公文和因公通信的，根據(jù)規(guī)定另行領(lǐng)取津貼。54《國(guó)會(huì)法》第35條、第36條、第38條。議員享有的財(cái)政保障權(quán)主要包括以下內(nèi)容：年費(fèi)；55日本《憲法》第51條，《國(guó)會(huì)法》第35條，《年費(fèi)法》第1—7條。退休津貼；56《國(guó)會(huì)法》第36條。文書通信費(fèi)；57《國(guó)會(huì)法》第38條，《年費(fèi)法》第9條。因?qū)彶楹驼{(diào)查而派遣的每日旅費(fèi)；58《國(guó)會(huì)法》第106條。差旅費(fèi)；59《年費(fèi)法》第8條。特殊乘車券、國(guó)內(nèi)航空公司航空券；60《年費(fèi)法》第10條、第11條。期末津貼（6月、12月）；61《年費(fèi)法》第11條之2、第11條之4。人事官?gòu)椲赖淖吩V所需實(shí)際費(fèi)用；62《年費(fèi)法》第11條之5。吊唁金、特別吊唁金；63《年費(fèi)法》第12—12條之2。公務(wù)災(zāi)害補(bǔ)償（工傷補(bǔ)償）；64《年費(fèi)法》第12條之3。立法事務(wù)費(fèi)。65《國(guó)會(huì)對(duì)各會(huì)派支付立法事務(wù)費(fèi)法》。

2.其他國(guó)家的相關(guān)規(guī)定

第一，言論免責(zé)權(quán)。美國(guó)《憲法》第1條第6款可以說(shuō)是“將免責(zé)進(jìn)行到底”，即議員在各自議院發(fā)表的演說(shuō)或辯論在任何其他地方不得受到質(zhì)問(wèn)，也就是其他人連問(wèn)的權(quán)利都沒(méi)有，當(dāng)然談不到追究任何責(zé)任的問(wèn)題。希臘《憲法》第61條第2款強(qiáng)調(diào)，“如系誹謗罪，須經(jīng)議會(huì)許可后，始得對(duì)議員起訴”，但是這種案件歸上訴法院審理，也就是將此類訴訟納入到比較高層級(jí)的審判組織中，以求更加重視與公正。

第二，人身特別保護(hù)制度。一是在議員任期內(nèi)，如希臘、西班牙等國(guó)都規(guī)定議員在整個(gè)任期內(nèi)，無(wú)論是議會(huì)會(huì)期，還是閉會(huì)期間，都享有人身特別保護(hù)的權(quán)利。二是在議會(huì)會(huì)議期間，如美國(guó)、冰島均認(rèn)為，議員只有在議會(huì)會(huì)議期間才享有人身特別保護(hù)，閉會(huì)期間則不享有。

第三，生活保障制度。德國(guó)、希臘、葡萄牙、比利時(shí)、瑞士在憲法中明確規(guī)定了議員的津貼待遇。法國(guó)根據(jù)議員的出勤情況給予相應(yīng)的職務(wù)補(bǔ)貼，德國(guó)則是更加明確地規(guī)定出席一次議會(huì)會(huì)議，補(bǔ)貼30馬克；德國(guó)規(guī)定，議員卸任后有權(quán)恢復(fù)其任職議員前原有的工作，從該工作中獲得應(yīng)有的待遇。而且擔(dān)任議員的時(shí)間算作工作年限，在漲工資、退休等福利待遇中連續(xù)計(jì)算。另外，凡在聯(lián)邦議院任職超過(guò)一年的離任議員都有權(quán)獲得過(guò)渡期薪金，即按在職議員的議員津貼標(biāo)準(zhǔn)支付18個(gè)月；年滿65周歲的議員在離任時(shí)，若已在聯(lián)邦議院任職8年以上，則給予其一筆特殊津貼，即退休金(養(yǎng)老津貼)，其數(shù)目與議員津貼一樣，每年還可以有3%的增加額，直到該議員從任議員時(shí)起的第23年止；離任議員若健康方面出現(xiàn)問(wèn)題，還可以得到健康補(bǔ)助。德國(guó)基本法也提到議員遺屬金，甚至還規(guī)定了議員遺屬周轉(zhuǎn)金，即在議員遺屬尚未拿到遺屬金等救濟(jì)以前，聯(lián)邦議院給予遺屬的一筆特殊應(yīng)急款，以迅捷方便的程序幫助議員遺屬渡過(guò)難關(guān)，可謂制度設(shè)計(jì)極其周到細(xì)致。

從諸國(guó)對(duì)議員權(quán)利保障的范圍來(lái)看，其都是從議員的人身保障、言論免責(zé)、工作保障這三個(gè)方面來(lái)加以規(guī)定的。通過(guò)對(duì)這些國(guó)家的分析可以看出：首先，在議員的人身保障方面，基于各自國(guó)家的憲治傳統(tǒng)，西方諸國(guó)都承認(rèn)議員的言論免責(zé)權(quán)利，只是在免責(zé)的范圍上存在差異，如美日兩國(guó)議員的言論免責(zé)范圍已經(jīng)不僅僅局限于議會(huì)這一場(chǎng)所，只要是議員為了履行職務(wù)的行為都受到言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，采取這種功能性的言論定位其本身就是對(duì)西方以議員為議會(huì)議事中心的反映，另外也利于發(fā)揮議員監(jiān)督政府、反映民情的積極性與主動(dòng)性。其次，在人身特權(quán)保障方面，歐、美、日諸國(guó)都規(guī)定議員在議會(huì)開會(huì)期間是受到絕對(duì)保障的，并且日本議會(huì)法還規(guī)定如果會(huì)期前被逮捕的議員，如有該議院的要求，則必須在會(huì)期中釋放?？梢姡鞣街T國(guó)對(duì)議員的人身保障確定了較高標(biāo)準(zhǔn)，以免議員受到不正當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)。最后，在工作保障上，西方諸國(guó)因?yàn)閷?shí)行的是議員專職制度，其首先享有固定的議員年薪，并且很多國(guó)家都明確規(guī)定議員薪金隨著物質(zhì)生活水平的變化而適時(shí)調(diào)整，同時(shí)對(duì)議員履職進(jìn)行補(bǔ)貼，并且對(duì)補(bǔ)貼名目進(jìn)行細(xì)化，典型國(guó)家如日本。通過(guò)對(duì)歐美日諸國(guó)議員保障制度的考察，可以看出其議員權(quán)利保障已經(jīng)達(dá)到了較高水平，其中的諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尤其是議員的生活保障方面的制度值得我們借鑒。

（三）議員聯(lián)系選民制度

議員與選民構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治的兩個(gè)基本單位，議員作為選民的代表如何使之真正能夠代表選民的利益，密切選民與議員之間的聯(lián)系，保證選民對(duì)議員的監(jiān)督職責(zé)落到實(shí)處成為西方議會(huì)議事制度的另一個(gè)焦點(diǎn)。

1.美國(guó)議員聯(lián)系選民的措施

第一，發(fā)布新聞稿。新聞稿主要是議員通過(guò)媒體向自己選區(qū)的選民報(bào)告相關(guān)立法事項(xiàng)的進(jìn)展、議員個(gè)人對(duì)立法事務(wù)的看法以及觀點(diǎn)、議員個(gè)人的公務(wù)活動(dòng)和在選民中發(fā)生的一些事件等，其本質(zhì)上是要求保障議員活動(dòng)的透明度。

第二，發(fā)布簡(jiǎn)報(bào)。簡(jiǎn)報(bào)來(lái)自議員辦公室，主要目的是公布議員或者政黨的議會(huì)活動(dòng)、議員所關(guān)心的特定事項(xiàng)、選民所關(guān)注的問(wèn)題以及選民的觀點(diǎn)和意見等內(nèi)容。

第三，公共論壇或公共集會(huì)。議員們定期或者不定期地在自己的選區(qū)中召開公共集會(huì)，這些集會(huì)的目的是集中討論一些熱門話題。

第四，會(huì)見選民和訪問(wèn)選區(qū)。議員先通過(guò)地方媒體公布自己的訪問(wèn)時(shí)間和訪問(wèn)計(jì)劃，并且借助本黨的工作人員或者地方上的非政府組織來(lái)開展相關(guān)活動(dòng)。

第五，設(shè)立專門辦公室，定期接待選民。聯(lián)邦和州都有議員的專門辦公室，辦公室每天的工作內(nèi)容是負(fù)責(zé)聯(lián)系選民、接待選民、接聽電話、收發(fā)信件和電子郵件。議員辦公室會(huì)配備專門助手，同時(shí)選民可以自由進(jìn)出議員辦公室。

第六，選民服務(wù)。如為選區(qū)選民舉辦就業(yè)招聘會(huì)，為選區(qū)爭(zhēng)取公共設(shè)施或者公共工程，甚至設(shè)計(jì)當(dāng)?shù)氐睦占瘑?wèn)題。

第七，運(yùn)用新技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)來(lái)加強(qiáng)交流。議員們通過(guò)網(wǎng)頁(yè)、博客、電子郵件等新媒體技術(shù)，廣泛與選民交流，大大提高了議員與選民交流的能力。議員們將自己及工作人員的相關(guān)情況、聯(lián)系方式、重要的立法信息、相關(guān)的公務(wù)活動(dòng)等通過(guò)自己的主頁(yè)、博客不定時(shí)向選民公布，加強(qiáng)了與選民的溝通交流。

2.德國(guó)議員聯(lián)系選民的措施

德國(guó)基本法規(guī)定，議員代表全體人民，而不僅限于選舉其當(dāng)選的民眾。議院通過(guò)議員來(lái)和選民進(jìn)行聯(lián)系，議員也有充足資金作為聯(lián)系的支撐。議員在自己選區(qū)和柏林都有辦公室，議會(huì)每月給議員22,000歐元，可支持其聘用6—7人，并且辦公室長(zhǎng)期開放，選民可以隨時(shí)訪問(wèn)議員辦公室。另外，一個(gè)議員每年可邀請(qǐng)兩批人來(lái)議院訪問(wèn)，報(bào)銷其旅費(fèi)和住宿，議會(huì)安排活動(dòng)。自費(fèi)來(lái)柏林訪問(wèn)的民眾也可以去聯(lián)系議員并給予及時(shí)的安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年大約來(lái)訪240萬(wàn)人。

3.其他國(guó)家議員聯(lián)系選民的措施

國(guó)家為議員提供免費(fèi)的辦公室及其維護(hù)費(fèi)用，如法國(guó)、俄羅斯，以方便議員聯(lián)系選民。國(guó)家提供免費(fèi)的書籍及辦公用品，如德國(guó)和英國(guó)。國(guó)家提供其他雜費(fèi)，如為接見選民、邀請(qǐng)選民、為選區(qū)辦事的議員提供相應(yīng)費(fèi)用。國(guó)家提供助手費(fèi)，如俄羅斯、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)憲法均規(guī)定議員有權(quán)聘請(qǐng)多名助手，有的助手負(fù)責(zé)幫助議員處理常規(guī)事務(wù)，有的助手則是不同領(lǐng)域中的專家，為議員提供專家性論證和建議，從而使議員的提案能夠更具有理性深度。

議員作為人民代議制度的具體執(zhí)行者，需要不斷地深入民間，體恤民情，因此很多國(guó)家在憲法中直接明確議員有權(quán)免費(fèi)使用國(guó)家的一切交通工具。俄羅斯、英國(guó)等國(guó)家均規(guī)定議員可以免費(fèi)乘坐國(guó)有公司的飛機(jī)、火車、輪船，或者由國(guó)家支付旅費(fèi)，報(bào)銷汽車維持費(fèi)用。

議員除了親自實(shí)地考察，了解情況外，還可以通過(guò)電話、信函、電報(bào)等形式與人們溝通聯(lián)系。為了便捷于此，希臘、法國(guó)等國(guó)紛紛規(guī)定，議員享有電話、寄信函和發(fā)電報(bào)免費(fèi)的待遇。

從西方諸國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，議員聯(lián)系選民主要是通過(guò)議員辦公室這一物質(zhì)載體而展開的，圍繞著議員辦公室，一系列制度得以形成，如議員信息公開制度、定期接待選民制度、信息發(fā)布制度、津貼補(bǔ)助制度、專業(yè)人員輔助制度等。由于西方國(guó)家普遍實(shí)行直接選舉，議員與選民之間的關(guān)系通過(guò)競(jìng)選得以維系，并且在議員履職過(guò)程能夠通過(guò)議員辦公室這一載體實(shí)現(xiàn)與選民的持續(xù)性互動(dòng)，議員借助現(xiàn)代科技將自身的聯(lián)系信息等進(jìn)行公開，拓展了與選民聯(lián)系的途徑，使選民可以不用出門就能與自己的議員進(jìn)行對(duì)話。同時(shí)，由于有了履職津貼上的保障，議員能夠在相關(guān)專業(yè)人士和工作團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，傾聽民意，形成有效的議案，始終保障民情的通暢。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人大普遍建立了代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)系站等制度，如何完善這一制度，西方國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或許有許多值得我們借鑒的地方。

四、我國(guó)人大議事規(guī)則相關(guān)制度的完善路徑

（一）健全人大“特定問(wèn)題”調(diào)查的體制機(jī)制

1.厘清特定問(wèn)題調(diào)查的適用范圍與界限

明確特定問(wèn)題調(diào)查的適用范圍和界限理應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)特定問(wèn)題調(diào)查價(jià)值的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，然而根據(jù)憲法和全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定，全國(guó)人大認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，何為“特定問(wèn)題”仍留待立法機(jī)關(guān)自由裁量，特定問(wèn)題調(diào)查范圍的模糊性規(guī)定必將制約該制度效能的充分發(fā)揮。從西方國(guó)家的制度實(shí)踐來(lái)看，只要是涉及國(guó)家事務(wù)乃至社會(huì)公共事務(wù)，都會(huì)及時(shí)啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查程序展開調(diào)查。反觀我國(guó)特定問(wèn)題調(diào)查制度設(shè)立以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未開展相關(guān)實(shí)踐，因此激活特定問(wèn)題調(diào)查制度的關(guān)鍵則在于規(guī)范特定問(wèn)題調(diào)查的范圍，明確在哪些情況下可以啟動(dòng)這一制度。有學(xué)者就主張，我國(guó)特定問(wèn)題調(diào)查的范圍應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：“一是‘一府兩院’工作人員的重大違法或?yàn)^職行為的調(diào)查；二是政府機(jī)關(guān)的重大侵犯公民權(quán)利事件的調(diào)查；三是在窮盡司法救濟(jì)后，重大疑難司法案件的調(diào)查；四是重大突發(fā)公共事件中的調(diào)查?！?6郭大林：《限制與重構(gòu)：特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的基本權(quán)利之維》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。同時(shí)，部分地方人大已經(jīng)嘗試對(duì)特定問(wèn)題的范圍進(jìn)行規(guī)定，例如，2002年《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第47條規(guī)定了三種具體類型的案件需要啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查。67《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第47條規(guī)定：“本條例所稱特定問(wèn)題主要包括：（一）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違反憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定的重大事件；（二）本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的重大違法、瀆職、失職事件；（三）本行政區(qū)域內(nèi)有重大影響的冤案、假案、錯(cuò)案以及公民和法人的重大控告、申訴案件?！钡沁z憾的是，2007年修正的監(jiān)督條例刪去了這一條的相關(guān)規(guī)定。本文認(rèn)為，應(yīng)積極發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，在參考地方人大常委會(huì)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查范圍的規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作實(shí)際，通過(guò)法律解釋等手段，采用“列舉+兜底”的方式，進(jìn)一步將特定問(wèn)題調(diào)查的范圍予以明確化與類型化，提高該制度的可操作性。同時(shí)，由于特定問(wèn)題調(diào)查制度的價(jià)值在于人大通過(guò)行使特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和對(duì)權(quán)利的保障。因此，特定問(wèn)題調(diào)查的適用范圍也應(yīng)符合人大監(jiān)督權(quán)行使的界限要求和目的，遵循憲法確立的以人大為核心的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)架構(gòu)，不得干預(yù)被監(jiān)督機(jī)關(guān)核心職權(quán)的行使。

2.規(guī)范特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的行使程序

任何權(quán)力的行使均需要相應(yīng)的制約機(jī)制加以規(guī)范，開展特定問(wèn)題調(diào)查，需要遵循正當(dāng)程序原則。憲法、監(jiān)督法以及全國(guó)人大議事規(guī)則對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查程序的規(guī)定顯得過(guò)于籠統(tǒng)模糊，制約了人大監(jiān)督權(quán)的行使。西方國(guó)家特別重視特定問(wèn)題調(diào)查程序的規(guī)范化，如日本、美國(guó)對(duì)特定問(wèn)題的啟動(dòng)主體、專門委員會(huì)的地位、聽證會(huì)的舉行、調(diào)查時(shí)限、調(diào)查人員的組成以及回避等均作了明確規(guī)定。本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)特定問(wèn)題調(diào)查程序的規(guī)范化應(yīng)從主體的確立、過(guò)程的實(shí)施、手段的運(yùn)用等三方面著手。首先，啟動(dòng)主體上，應(yīng)適當(dāng)放寬特定問(wèn)題調(diào)查程序啟動(dòng)的主體資格，降低人大代表提請(qǐng)的人員限制，調(diào)動(dòng)人大代表的積極性。其次，實(shí)施過(guò)程中，一是堅(jiān)持公開原則。除了依法不予公開和可能影響調(diào)查獨(dú)立性以及結(jié)果公正性的情況之外，調(diào)查全過(guò)程應(yīng)依法公開，既包括向人大內(nèi)部公開也包括向社會(huì)公眾公開。二是建立調(diào)查聽證制度?？梢越梃b美國(guó)、日本等國(guó)的聽證程序，規(guī)定聽證人員的組成、時(shí)限、參與人的權(quán)利與義務(wù)以及聽證筆錄的效力等。最后，手段的運(yùn)用上，賦予特定調(diào)查委員會(huì)必要的強(qiáng)制性權(quán)力。調(diào)查的有效開展需要強(qiáng)制權(quán)加以保障，而現(xiàn)有規(guī)范僅規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民有義務(wù)如實(shí)向調(diào)查委員會(huì)提供必要的材料，尚未明確具體的強(qiáng)制性權(quán)力。需要借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，賦予調(diào)查委員會(huì)在證人出席作證、調(diào)查取證等方面的強(qiáng)制性權(quán)力，對(duì)于強(qiáng)制手段的執(zhí)行則交由有關(guān)的司法機(jī)關(guān)更為適宜。同時(shí)，通過(guò)完善調(diào)查委員會(huì)本身的工作程序，進(jìn)一步明確相關(guān)參與人的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)民主參與進(jìn)一步激發(fā)特定問(wèn)題調(diào)查制度的內(nèi)在活力。通過(guò)不斷完善我國(guó)的特定問(wèn)題調(diào)查程序，才能使特定問(wèn)題調(diào)查真正成為人大行使監(jiān)督權(quán)的重要助手。

（二）加強(qiáng)人大代表權(quán)利保障的制度建設(shè)

1.適當(dāng)擴(kuò)大言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)范圍

我國(guó)憲法、代表法等對(duì)人大代表的言論免責(zé)權(quán)作了明確規(guī)定，即代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?？梢?，人大代表言論免責(zé)需要滿足空間和時(shí)間的要求：一是必須是在法律規(guī)定的各種會(huì)議場(chǎng)合，如全體會(huì)議、小組會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議等；二是必須是在法律規(guī)定的各種會(huì)議時(shí)間。然而全國(guó)人民代表大會(huì)組成人員的構(gòu)成中多數(shù)是兼職，68周偉：《論全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員的專職化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。且全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)期較短。69周成奎、劉松山、周偉：《以良法促善治,以監(jiān)督護(hù)權(quán)威——人民代表大會(huì)制度三人談》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。因此，人大代表監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)等職責(zé)的行使更多的是在閉會(huì)期間而非會(huì)議期間，在閉會(huì)期間行使權(quán)力不受阻礙才能保證人大代表能夠真正深入選民中間，提出高質(zhì)量的議案，才能真正保障人大代表始終與選民的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。反觀西方國(guó)家，其不僅對(duì)議員在議會(huì)開會(huì)期間的言論實(shí)行絕對(duì)免責(zé)，而且對(duì)議員在閉會(huì)期間履行職責(zé)的言論也予以保護(hù)。本文認(rèn)為，我國(guó)相關(guān)法律關(guān)于言論免責(zé)權(quán)的界定應(yīng)當(dāng)更加注重其功能的發(fā)揮，而非其行使上的具體場(chǎng)域，因此我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)將言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)范圍進(jìn)一步明確，只要是代表履行代表職責(zé)所發(fā)表的各種言論，都應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，包括質(zhì)詢過(guò)程、閉會(huì)期間的走訪調(diào)查等；形式上既包括口頭表達(dá)也包括書面形式的提案及說(shuō)明、討論等。同時(shí)，還需規(guī)定言論免責(zé)的例外情形，如避免對(duì)公民人格尊嚴(yán)的侵犯等。只有這樣才能避免人大代表在人大閉會(huì)期間的職權(quán)行使受到阻礙，保證代表履職的獨(dú)立性。

2.提高對(duì)代表津貼的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

“代表執(zhí)行代表職務(wù)的活動(dòng)屬于政務(wù)活動(dòng)，需要一定的物質(zhì)條件作基礎(chǔ)。我國(guó)的人大代表大多數(shù)是兼職的，擔(dān)任人大代表并不脫離本職崗位的生產(chǎn)或者工作，也不從人大機(jī)關(guān)領(lǐng)取薪金，履行代表職責(zé)是義務(wù)。這就產(chǎn)生了人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的物質(zhì)條件和保障問(wèn)題?！?0《人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的物質(zhì)保障》，載《吉林人大》2014年第9期。盡管很多地方已經(jīng)制定了專門的代表補(bǔ)助實(shí)施辦法，但是數(shù)額過(guò)低，這在一定程度上抑制了代表履行職責(zé)的積極性。西方議員除了享有特定薪俸以外，還享有大量并且高額的補(bǔ)助，例如，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)每月給議員發(fā)放22,000歐元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。就目前統(tǒng)計(jì)到的數(shù)據(jù)來(lái)看，北京市人大代表每年補(bǔ)助1600元，這在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)是最高的，而1600元的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上履職的要求。完善人大代表的物質(zhì)保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)人大代表專職化的重要基礎(chǔ)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高代表的津貼補(bǔ)助額度，并且要建立適時(shí)變化的補(bǔ)貼額浮動(dòng)機(jī)制。同時(shí)要明確補(bǔ)貼的范圍，將代表因履職而產(chǎn)生的差旅費(fèi)、誤工費(fèi)、打印費(fèi)、食宿費(fèi)等內(nèi)容都納入補(bǔ)助的范圍。對(duì)我國(guó)民營(yíng)企業(yè)中的代表，可以通過(guò)補(bǔ)貼的方式以減少代表為履職而造成的企業(yè)經(jīng)濟(jì)上的損失，平衡國(guó)家利益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以此保障人大代表履職的主動(dòng)性。

（三）優(yōu)化人大代表聯(lián)系選民制度

1.完善代表聯(lián)系選民的組織與工作制度

“代表聯(lián)系人民群眾最主要的形式，就是把代表大會(huì)的法律、決定的精神向選民和選舉單位進(jìn)行宣傳；向選民或選舉單位匯報(bào)工作；征求人民群眾的意見，接受群眾來(lái)信來(lái)訪……”71蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第200頁(yè)。美國(guó)、日本、德國(guó)都為議員在中央和地方設(shè)立了專門的議員辦公室，同時(shí)配備了專門的工作團(tuán)隊(duì)，國(guó)家財(cái)政對(duì)此予以支持。如果遇到專業(yè)性問(wèn)題，議員也可以向?qū)I(yè)人士進(jìn)行咨詢。當(dāng)前我國(guó)部分地方也建立了代表聯(lián)絡(luò)站等機(jī)構(gòu)，然而“現(xiàn)實(shí)中聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)大多掛靠在社區(qū)、（鎮(zhèn)）街道或公益性機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所里，難以獨(dú)立配置場(chǎng)地”。72黃曄：《廣東省各級(jí)人大設(shè)立基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐及建議》，載尹中卿主編：《人民代表大會(huì)制度理論研究》（第二卷），中國(guó)民主法制出版社2017年版，第428頁(yè)。這些問(wèn)題的存在進(jìn)一步限制了代表聯(lián)絡(luò)站作用的發(fā)揮。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制” 的要求。首先應(yīng)完善代表聯(lián)系選民的組織制度，加強(qiáng)代表聯(lián)系選民的平臺(tái)建設(shè)。具體實(shí)踐中，要明確聯(lián)絡(luò)站的功能定位，保證聯(lián)絡(luò)站能有自己獨(dú)立的辦公場(chǎng)所。明確聯(lián)絡(luò)站的聯(lián)絡(luò)事項(xiàng)范圍，同時(shí)為聯(lián)絡(luò)站配備專門的工作人員，通過(guò)發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)人大代表履職的輔助優(yōu)勢(shì)，真正發(fā)揮聯(lián)絡(luò)站在代表與選民之間的橋梁作用，實(shí)現(xiàn)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、制度化。其次，建立完善代表聯(lián)系選民工作的長(zhǎng)效機(jī)制。創(chuàng)新代表聯(lián)系選民的形式和方式，建立代表接待日，明確代表聯(lián)系選民的具體工作制度。在座談會(huì)、聽取報(bào)告等傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)代表聯(lián)系選民的常態(tài)化、高效性。

2.強(qiáng)化代表聯(lián)系選民的監(jiān)督保障機(jī)制

選民了解人大代表，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是彰顯人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的前提。我國(guó)實(shí)行間接選舉與直接選舉相結(jié)合的選舉原則，代表選舉層級(jí)的增加一定程度上疏遠(yuǎn)了代表與選民之間的關(guān)系。西方國(guó)家由于普遍實(shí)行競(jìng)選制度，議員信息的公布是進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)的第一步，同時(shí)由于議員當(dāng)選以后能夠通過(guò)各種途徑如議員辦公室、發(fā)放宣傳冊(cè)、博客、推特等途徑公開議員的相關(guān)信息與活動(dòng)，人民的知情權(quán)得到充分保障。以英國(guó)為例，“議員們大量運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)與民眾進(jìn)行聯(lián)系，截至2009年，92%的議員使用電子郵箱，83%的議員擁有個(gè)人網(wǎng)頁(yè)。使用博客、推特以及Facebook的議員數(shù)量也出現(xiàn)顯著增加”。73［英］菲利普·諾頓：《英國(guó)議會(huì)政治》，嚴(yán)行健譯，法律出版社2016年版，第235頁(yè)。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，目前公開的主要是代表的姓名、性別、年齡等信息，然而對(duì)其聯(lián)系方式、履職觀點(diǎn)、履職情況等關(guān)鍵信息尚未公開。第一，實(shí)現(xiàn)代表履職公開化。進(jìn)一步加大對(duì)代表相關(guān)信息及履職情況的公開力度，只要是基于履行代表職務(wù)的一切信息都應(yīng)當(dāng)公開?？梢越柚⒉⑽⑿诺戎悄芑?、信息化平臺(tái)及時(shí)公開代表的相關(guān)履職信息，保障選民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使人大代表認(rèn)真履行代表職責(zé)。同時(shí)可以借助居委會(huì)、街道辦等組織機(jī)構(gòu)，密切與基層自治組織之間的聯(lián)系，通過(guò)基層自治組織發(fā)放代表名片、張貼海報(bào)等方式來(lái)公布信息，從而進(jìn)一步加強(qiáng)代表與選民之間的溝通與了解。第二，建立對(duì)代表聯(lián)系選民的考核和處理機(jī)制。明確考核的主體、期限、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果處理等，從外部監(jiān)督代表聯(lián)系選民制度的落實(shí)。第三，建立健全代表述職制度。代表定期向選民述職，接受選民評(píng)議，明確述職的內(nèi)容和重點(diǎn)以及形式等。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)決定為新時(shí)代進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度提出了明確要求。人大議事規(guī)則的健全和完善是堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度作為支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度的關(guān)鍵。新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要呼吁與之相稱的人大議事規(guī)則及其相應(yīng)制度。通過(guò)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在特定問(wèn)題調(diào)查、議員權(quán)利保障、議員聯(lián)系選民等體制機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)人大議事規(guī)則的制度化、規(guī)范化、程序化，這既是發(fā)揮人大議事規(guī)則在人大制度中的重要支撐性作用，適應(yīng)我國(guó)民主政治建設(shè)的需要，也是進(jìn)一步將人大在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在要求。