承德市水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督的實踐與思考

楊佳棟 毛新宇

近年，承德市水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作全面落實質(zhì)量發(fā)展綱要，堅持質(zhì)量行為與工程實體質(zhì)量監(jiān)督并重，扎實開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，以雙峰寺水庫建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督實踐為基礎(chǔ)，提升了中小河流治理、小型水庫除險加固、農(nóng)田水利、水土保持等工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平，為保障全市水利建設(shè)工程質(zhì)量達標(biāo)、創(chuàng)優(yōu)提供了強有力的支撐。但是，對照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”改革發(fā)展總基調(diào)的要求，面對新時期水利工程建設(shè)質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，質(zhì)量監(jiān)督工作還存在一些重點、難點問題，需要我們探索創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督工作方式，強化行政監(jiān)管和執(zhí)法屬性，將水利工程建設(shè)質(zhì)量“強監(jiān)管”工作落到實處。

1.高效開展質(zhì)量監(jiān)督工作

1.1 穩(wěn)步提升質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)

質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)過程中，合理劃分市、縣級質(zhì)量監(jiān)督事權(quán)，建立健全責(zé)任明確、權(quán)責(zé)一致、上下協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)高效的水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作機制，建立,省、市、縣3 級質(zhì)量監(jiān)督管理體系，初步形成水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)得到加強，全市8 個縣水行政主管部門均設(shè)立經(jīng)編辦批準(zhǔn)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，配備監(jiān)督工作人員，將質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費列入年度預(yù)算，配備監(jiān)督檢查儀器設(shè)備，有效保障監(jiān)督工作順利開展。

1.2 質(zhì)量監(jiān)督管理制度建立實施

建立事前告知、事中強化監(jiān)督檢查和事后評價的全過程質(zhì)量監(jiān)督管理體系。事前建立質(zhì)量監(jiān)督工作交底制度，用透明、直接的方式讓各責(zé)任主體清楚質(zhì)量監(jiān)督工作依據(jù)、方式和內(nèi)容，真正做到主動接受監(jiān)督；建立質(zhì)量終身責(zé)任制度，以授權(quán)和承諾的形式簽訂各責(zé)任主體的質(zhì)量終身責(zé)任，明確各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強化質(zhì)量主體責(zé)任落實；建立質(zhì)量監(jiān)督書辦理備案制度，規(guī)范各參建單位質(zhì)量管理體系運行。事中建立質(zhì)量管理體系檢查制度，對各現(xiàn)場機構(gòu)運行、制度建立健全和工程檔案資料等進行抽檢，對各責(zé)任主體履約情況進行有效管控；建立質(zhì)量監(jiān)督巡查檢查、實體質(zhì)量抽檢制度，以日常監(jiān)督巡查、檢查結(jié)果為依據(jù)，有針對性委托檢測單位進行抽檢，證實檢查處理結(jié)論，及時發(fā)現(xiàn)處理工程施工存在質(zhì)量隱患，為工程質(zhì)量核備、核定工作提供真實數(shù)據(jù)支撐；建立質(zhì)量核備、核定工作制度，重點對工程質(zhì)量檢測、質(zhì)量評定、法人驗收成果進行核查，做到工程質(zhì)量評價客觀、準(zhǔn)確。事后總結(jié)各工程項目質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗，結(jié)合全市質(zhì)量管理工作實際，積極推進質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，印發(fā)《承德市質(zhì)量監(jiān)督工作手冊》《承德市水利工程驗收檔案資料整編指導(dǎo)》《承德市橡膠壩工程施工質(zhì)量驗收評定表及填表說明》《承德市村鎮(zhèn)供水工程施工質(zhì)量驗收評定表及填表說明》等指導(dǎo)性用書。

1.3 基本形成質(zhì)量檢測控制體系

質(zhì)量監(jiān)督工作中注重工程實體質(zhì)量檢測工作。明確要求施工單位按照相關(guān)規(guī)范、規(guī)程和設(shè)計指標(biāo)進行自檢和復(fù)檢，要求監(jiān)理機構(gòu)按照監(jiān)理規(guī)范進行跟蹤、平行檢測，要求建設(shè)單位按照檢測技術(shù)規(guī)程進行全過程檢測，質(zhì)量監(jiān)督單位根據(jù)工程規(guī)模和實體質(zhì)量開展工程抽檢。各參建單位的質(zhì)量檢測是控制工程實體質(zhì)量基礎(chǔ)，為施工自評、監(jiān)理復(fù)核、建設(shè)認定質(zhì)量等級提供真實、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的質(zhì)量評價數(shù)據(jù)。質(zhì)量監(jiān)督抽檢與各級稽查、檢查抽檢活動相結(jié)合，對整個工程質(zhì)量檢測活動進行核查，自下至上基本形成完整的質(zhì)量檢測控制體系。

1.4 高效開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作

對工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督進行規(guī)范化管理，工程質(zhì)量監(jiān)督管理推行“1+2+3+4”模式，嚴(yán)格落實施工單位保證、監(jiān)理單位控制、項目法人負責(zé)、政府質(zhì)量監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體系，其中任一環(huán)節(jié)責(zé)任不到位、管理不到位都將影響整個工程質(zhì)量規(guī)范化管理的效果。嚴(yán)格執(zhí)行2 項告知，一是開工前將質(zhì)量監(jiān)督工作向各參建單位進行交底，二是告知辦理質(zhì)量監(jiān)督書前需提交備案材料；規(guī)范開展3 項檢查，一是進行各參建單位質(zhì)量體系建立健全和運行情況檢查，二是進行各參建單位履行質(zhì)量行為情況檢查，三是對工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督檢查；嚴(yán)格進行4 項評價，一是對質(zhì)量監(jiān)督、稽查、檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題整改情況進行評價，對于整改不到位、處理深度不夠的問題進行核查，二是對法人驗收質(zhì)量結(jié)論核備、核定時對工程質(zhì)量等級認定和驗收程序等進行評價，對于質(zhì)量評定和質(zhì)量檢測不規(guī)范現(xiàn)象，要求責(zé)任單位重新進行質(zhì)量等級鑒定，對于法人驗收不符合規(guī)程要求的，要求項目法人重新進行驗收，三是對整體工程檔案資料進行評價，監(jiān)督機構(gòu)在法人驗收后對工程各參建單位工程檔案整編規(guī)范進行進行審核，對于工程檔案收集不齊全、整編不規(guī)范、歸檔不合理的責(zé)任單位，要求重新進行檔案整編，四是開展階段驗收和竣工驗收前工程項目總體質(zhì)量評價，在政府驗收前提交質(zhì)量評價意見或工程質(zhì)量監(jiān)督報告。通過質(zhì)量監(jiān)督管理加大對參建單位行為和實體質(zhì)量管控力度，抓好問題整改，堅持工程驗收質(zhì)量評價，嚴(yán)格工程驗收程序，充分發(fā)揮政府質(zhì)量監(jiān)督工作職能。

2.質(zhì)量監(jiān)督存在主要問題

新時期水利工程建設(shè)質(zhì)量管理給質(zhì)量監(jiān)督工作提出更高要求，在不斷推進水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作成效、探索新方法過程中，也遇到一些急需解決的問題。

2.1 監(jiān)督機構(gòu)資源配置存短板

質(zhì)量監(jiān)督管理雖然使質(zhì)量監(jiān)督管理體系更健全，形成質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但在實際工作中還存在專業(yè)人才匱乏、檢查方式單一等問題，水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作專業(yè)技術(shù)性強、覆蓋面廣，涉及水利水電建筑、施工、金屬結(jié)構(gòu)、機電、地質(zhì)、電氣、檢測等多項專業(yè)技術(shù)，工程項目監(jiān)督工作組（項目站）人力資源配置需要時常更新，合理進行優(yōu)化組合，工作人員存在一人身兼多項監(jiān)督工作任務(wù)，不能充分發(fā)揮工作效能，因此急需加強專業(yè)人才引進，建立健全專業(yè)化程度較高，覆蓋全面的監(jiān)督機構(gòu)。另外水利工程質(zhì)量監(jiān)督檢查僅依靠監(jiān)督人員定期巡查，限于經(jīng)費和制度等原因，無法實現(xiàn)委托具備資質(zhì)的檢測機構(gòu)進行抽檢，無法采用購買服務(wù)和聘請技術(shù)專家開展專項檢查，不利于質(zhì)量監(jiān)督工作的有效開展。

2.2“同體監(jiān)督”致使工作被動

水利工程質(zhì)量監(jiān)督是監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計文件，對工程質(zhì)量責(zé)任主體履行質(zhì)量責(zé)任的行為以及工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督檢查、維護公眾利益的行政行為。由于水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督工作的行政屬性致使“同體監(jiān)督”現(xiàn)象普遍存在。因水利項目大多是公益項目，水利部門負責(zé)人擔(dān)任項目法人，且為本部門授權(quán)的機構(gòu)負責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，致使監(jiān)管工作不能完全獨立開展，無法真正樹立政府質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威。項目法人單位對工程建設(shè)質(zhì)量的日常檢查和質(zhì)量監(jiān)督抽檢工作方式存在差異，致使質(zhì)量監(jiān)督工作處于被動。

2.3 監(jiān)督行政處罰體系不健全

水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，一般以書面通知、通報等形式進行，對于不按時限整改，整改不到位現(xiàn)象，一般采取提醒、約談、處罰等方式來處理違規(guī)行為。由于水利工程建設(shè)項目監(jiān)督檢查問題處理和水利行政監(jiān)察處罰還未完全形成系統(tǒng)的查、罰體系，水利建設(shè)項目行政處罰較少。只有讓質(zhì)量監(jiān)督工作回歸行政職能，由水行政主管部門對參建單位質(zhì)量行為實施監(jiān)督，加強對工程建設(shè)違法違規(guī)行為的行政執(zhí)法，其權(quán)威才能真正樹立起來，對水利工程建設(shè)市場形成震懾，并且可以有效解決“同體監(jiān)督”問題。

2.4 客觀因素致使監(jiān)督難度大

項目法人單位由于政府征占和資金配套等因素，導(dǎo)致工程項目處于停滯或時干時停狀態(tài)現(xiàn)象較普遍，由于客觀因素使項目法人單位被動違約給規(guī)范進行各責(zé)任主體履約檢查增加了難度，使質(zhì)量監(jiān)督工作流程出現(xiàn)漏項，不能及時、準(zhǔn)確、整體對工程建設(shè)質(zhì)量進行監(jiān)督。在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，個別建設(shè)項目施工圖未按審查意見進行優(yōu)化，施工圖紙設(shè)計深度不夠，與工程施工實際存在偏差。經(jīng)分析總結(jié)，對水利建設(shè)項目前期設(shè)計和設(shè)計成果監(jiān)督是監(jiān)督管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)持續(xù)加強對設(shè)計單位履約情況的監(jiān)管是質(zhì)量監(jiān)督工作重點，減少或消滅設(shè)計缺陷帶來的質(zhì)量問題。由于工期延長等因素，建設(shè)項目監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場監(jiān)理人員變更調(diào)整較大，不能實現(xiàn)工程建設(shè)項目進行全過程管控，不能充分發(fā)揮監(jiān)理作用，降低了監(jiān)理工作效果。個別施工單位不能及時取回試驗檢測成果，導(dǎo)致對實體質(zhì)量數(shù)據(jù)分析處理工作滯后，影響工程質(zhì)量評定和工程驗收，不利于對水利建設(shè)工程施工質(zhì)量監(jiān)督管理。

3.監(jiān)督管理工作思考與對策

3.1 推進質(zhì)量監(jiān)督體制機制改革

深入推進水利建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督體制機制改革是新時期水利建設(shè)質(zhì)量管理的迫切需求，也是持續(xù)開展“強監(jiān)管”的必然要求。一是從頂層設(shè)計，聯(lián)合各職能部門出臺機構(gòu)職能建設(shè)、人力資源配置、經(jīng)費保障和購買服務(wù)等配套政策，保障體制機制改革順利開展。二是創(chuàng)新工作方法，從實際出發(fā)，理清監(jiān)督項目規(guī)模和特點，合理調(diào)配專業(yè)技術(shù)資源，主動開展業(yè)務(wù)咨詢，最大限度實現(xiàn)監(jiān)督管理專業(yè)化全覆蓋。三是鼓勵質(zhì)量監(jiān)督工作人員學(xué)習(xí)多行業(yè)專業(yè)性知識，做到一專多能，保障監(jiān)督管理工作正常開展。

3.2 強化質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法屬性

一是按照水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)責(zé)，強化上級對下級水行政主管部門落實工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)情況的監(jiān)督考核。二是穩(wěn)步實現(xiàn)“同體監(jiān)督”向水行政執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變，進一步明確水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作定位，修訂完善水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理制度。三是將水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理職能脫離水行政部門，作為政府行政執(zhí)法職能機構(gòu)，建立水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理處罰機制，獨立、公正、高效開展水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作。

3.3 強化各參建質(zhì)量主體責(zé)任落實

嚴(yán)格要求項目法人首要責(zé)任的落實，積極推行項目管理和第三方跟蹤審計工作，改變當(dāng)前水利工程建設(shè)項目建設(shè)主體形式單一、履職能力管理不足等突出問題。將工程項目前期規(guī)劃、資金投入、項目實施、工程驗收進行整體謀劃，啟動政府承諾、效果評價獎懲機制，進一步改善施工外部環(huán)境，保障工程建設(shè)資金，順利完成建設(shè)工程目標(biāo)。積極推行工程建設(shè)總承包建設(shè)管理模式，加快完善各項建設(shè)管理制度，明確各方法定質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范總承包管理行為。依據(jù)《水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法》和《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法》，結(jié)合監(jiān)督管理工作實際，制定實施細則，強化水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴(yán)格進行問題認定，嚴(yán)肅進行責(zé)任追究。切實將質(zhì)量終身責(zé)任制落實到位，建立工程質(zhì)量終身制責(zé)任信息檔案，加強質(zhì)量終身責(zé)任制度實施情況督查，強化各參建單位工程質(zhì)量終身責(zé)任落實。

3.4 加快行業(yè)規(guī)程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定

按照“水利工程強監(jiān)管”水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作的要求，水利部對《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等部門規(guī)章進行修訂，印發(fā)《水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作清單》等質(zhì)量監(jiān)督管理政策性文件。為滿足新時期水利工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理新需求，建議適時制定質(zhì)量監(jiān)督權(quán)責(zé)劃分政策性文件，加快《水利水電工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》和《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》等行業(yè)規(guī)程修訂，解決實際質(zhì)量監(jiān)管工作與現(xiàn)行政策文件矛盾，規(guī)范指導(dǎo)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作。加快進行水土保持、農(nóng)田水利、應(yīng)急抗旱等項目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定工作，積極培育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化示范工程，發(fā)揮示范帶動作用，不斷促進水利工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化整體水平提升，以穩(wěn)健、高效的腳步向水利改革發(fā)展步伐跟進。