中國住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位困境與頂層設(shè)計(jì)思考
——兼對《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂的評論

陳 峰

(華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

一、引言

“取消住房公積金制度”，黃奇帆在疫情后的復(fù)工建議又一次引起社會民眾對住房公積金制度的廣泛關(guān)注①。2020年5月18日，中央與國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確提出“改革住房公積金制度”，為住房公積金制度留存定下了基調(diào)。如何改革住房公積金制度，核心在《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂，在公積金管理機(jī)構(gòu)的重新定位與改革重組。

當(dāng)前，住房公積金制度績效與改革等相關(guān)研究主要集中于如下幾個(gè)方面：一是住房公積金制度的功效評價(jià)。在公積金對住房消費(fèi)的影響研究中，周京奎發(fā)現(xiàn)公積金傾向于中高收入群體住房消費(fèi)②。顧澄龍等發(fā)現(xiàn)公積金制度盡管對制度內(nèi)居民購房貢獻(xiàn)度達(dá)25%，但導(dǎo)致了市場房價(jià)的上漲，使得制度外居民額外支付13.5%的購房成本③。在公積金對住房權(quán)屬影響的研究中，Tang & Couson發(fā)現(xiàn)參與公積金制度能促使居民擁有自有住房，但效應(yīng)并不明顯④。Wang等發(fā)現(xiàn)參與公積金制度對租購行為無顯著影響⑤。王先柱、吳義東發(fā)現(xiàn)公積金制度更加支持城市居民以及高收入群體購房⑥。近期研究，將以上兩種結(jié)合了起來。李涵、張昕從財(cái)富效應(yīng)的角度研究了2015住房公積金信貸沖擊促進(jìn)了繳存家庭的多套房需求，加大了繳存家庭與非繳存家庭的住房財(cái)富差距⑦。路錦非、肖雅勤發(fā)現(xiàn)公積金參與廣度對城鎮(zhèn)職工擁有自有住房有顯著促進(jìn)作用，參與活躍度對擁有自有住房和住房財(cái)富有顯著正向影響，而參與深度對住房財(cái)富有正向影響效應(yīng)⑧。

二是住房公積金定位的爭論與探討。從目標(biāo)人群定位看，喬依德在與世界銀行的辯論中認(rèn)為，公積金應(yīng)定位于有一定支付能力但無力承擔(dān)市場房價(jià)的“夾心層”⑨。從功能角度看，陳杰認(rèn)為若公積金定位是金融，那么其目標(biāo)群體應(yīng)為中高收入群體；若是住房保障定位，則目標(biāo)人群則是中低收入人群，資金安全就存在問題了⑩。從資金屬性看，曾筱清和翟彥杰認(rèn)為公積金是原有被壓制的低工資下住房消費(fèi)能力的返還與補(bǔ)償，將其定位于住房工資。宋躍晉基于公積金是住房實(shí)物分配的替代制度，將公積金屬性定位于職工福利屬性；而李文靜認(rèn)為中國住房改革起因于住房分配的不公平，主張國家在住房分配中的責(zé)任，是由委托單位直接建設(shè)的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄗ》抗e金在內(nèi)的制度并保障制度順利運(yùn)行的維護(hù)者，據(jù)此認(rèn)為住房公積金具有社會福利屬性。陳峰在分析公積金資金定位各種利弊的基礎(chǔ)上，認(rèn)為公積金定位于基本住房工資是有利于制度延續(xù)的。朱曉喆基于公積金儲金與基金定位探討，分析住房公積金增值收益屬性的取向問題。

三是住房公積金管理體制問題與改革。王玉平、胡文華認(rèn)為，公積金管理的諸多問題，根源于公積金管理中心集裁判與運(yùn)動員于一體，造成公積金管理既缺乏內(nèi)部監(jiān)督，又缺乏外部監(jiān)管。韓立達(dá)、郭堂輝認(rèn)為，住房公積金制度存在治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、決策機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。而屬地管理體制使得許多地區(qū)陷入嚴(yán)重資金緊張困境，嚴(yán)重制約公積金制度互助功能的發(fā)揮。關(guān)于住房公積金管理體制的改革爭議很大。徐曉明、葛揚(yáng)等建議將住房公積金管理機(jī)構(gòu)改組為國家政策性住宅銀行；趙東安、何雨認(rèn)為，住房公積金制度改革應(yīng)以商業(yè)金融體系為主，輔之以中低收入家庭購房貸款貼息政策替代住房公積金制度。王開泉認(rèn)為住房合作銀行是住房公積金制度改革的方向。黃燕芬、李怡達(dá)借鑒美國互助銀行體系，建議構(gòu)建互助性住房政策性金融體系突破現(xiàn)有制度框架的制約。李偉軍、王先柱、吳義東從政策性金融定位探討了住房公積金制度的改革。

從以上文獻(xiàn)分析可以看出，已有研究從多層面多角度豐富了對公積金的認(rèn)識，也不難發(fā)現(xiàn)住房公積金制度定位、資金屬性定位和管理機(jī)構(gòu)定位等問題相互交織，尤其住房公積金是工資還是福利，是基金還是儲金等，很多學(xué)者糅合在一起討論，難以厘清各類定位之間差異，無益于機(jī)構(gòu)改革理論基礎(chǔ)的奠定。一般而言，住房公積金是工資還是福利是指向公積金繳交資金的屬性定位，而基金與儲金之爭看似為資金的屬性定位探討，實(shí)質(zhì)是公積金以集合態(tài)形式為媒介，體現(xiàn)的是公積金管理中心定位問題。本文正是在厘清公積金各類定位的基礎(chǔ)上，深入探討公積金管理機(jī)構(gòu)定位的各種爭論，以及各種定位的效果及其存在不足。而為解決各種定位存在困境，我們需要在管理體制改革的過程中，遵循循序漸進(jìn)的思路，逐一化解各類機(jī)構(gòu)定位的體制障礙。

二、住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位

(一)管理機(jī)構(gòu)定位問題的提出

2011年《住房公積金管理?xiàng)l例》(下文簡稱《條例》)啟動修訂，經(jīng)過五年的醞釀，多次修訂，終于在《條例》“修訂征求意見稿”的基礎(chǔ)上，2015年形成了《條例》“修訂送審稿”。五年的《條例》修訂，涉及了許多公積金爭議的地方，重新界定住房公積金是《條例》修訂的重點(diǎn)之一，具體包含三個(gè)層面的定位問題：一是公積金的資金屬性定位，二是公積金的管理機(jī)構(gòu)定位，三是公積金的制度目標(biāo)定位。然而，再經(jīng)過近四年的社會征求意見，2019年3月公布的“新”《條例》與2002年的《條例》僅一字之差，將各項(xiàng)條款中的“到”全部變更為“向”，讓社會大眾深感遺憾。

從制度文件對住房公積金的界定來看，1999年的《條例》(2002年修訂)將住房公積金界定為“長期住房儲金”，而在《條例》“修訂征求意見稿”中，將其修改為“保障性和互助性的職工個(gè)人住房基金”，到2015年底向社會公布的“修訂送審稿”調(diào)整為“保障性和互助性的個(gè)人住房資金”，2019年3月頒布的《條例》再次回歸到“長期住房儲金”，可以窺見各部委對歸集資金屬性定位的爭論與博弈之激烈。而關(guān)于公積金管理中心的定位，1999年《條例》(2002年修訂)將其界定為“直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位”，“修訂征求意見稿”在此基礎(chǔ)上，增加了“按公益二類事業(yè)單位處理”的限制條件，“修訂送審稿”則刪去了“修訂征求意見稿”中的“不以營利為目的”、“公益二類”等表述，界定為“直屬人民政府的具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位”。然而，2019年公布的《條例》再次增加了“不以營利為目的”，回歸到1999年管理中心的法律定位表述，表明政府各部門對管理中心是否承擔(dān)了政府的行政職能，是否具有生產(chǎn)經(jīng)營屬性以及是否從事基本公益服務(wù)等都存在很大的爭議。管理機(jī)構(gòu)作為制度目標(biāo)的執(zhí)行者與權(quán)利配置的主體，其定位直接關(guān)系到制度目標(biāo)能否精準(zhǔn)落地及相關(guān)主體的實(shí)際權(quán)能，因此現(xiàn)有各類公積金定位問題都與住房公積金管理機(jī)構(gòu)的定位有著直接或間接的聯(lián)系，管理機(jī)構(gòu)定位成為理解或解決公積金各類定位問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，理順機(jī)構(gòu)定位與各類定位之間的關(guān)系以及機(jī)構(gòu)定位面臨的現(xiàn)實(shí)困境，不僅有利于明確制度改革的政策取向，也有利于住房公積金制度相關(guān)問題的解決，如公積金增值收益的歸屬與分配問題，最終有利于住房公積金制度的存續(xù)，為住房困難的人群“住有所居”提供制度保障。

(二)三大定位中的管理機(jī)構(gòu)定位

1.管理機(jī)構(gòu)屬性定位與歸集資金屬性定位

一般而言，“屬性”可表述為研究對象的性質(zhì)與研究對象之間關(guān)系的統(tǒng)稱；其中，研究對象的性質(zhì)是指一件事物與其他事物的聯(lián)系。因此，對象的屬性實(shí)質(zhì)是反映研究對象與其相關(guān)的事或人(機(jī)構(gòu))之間的相關(guān)關(guān)系；更進(jìn)一步，是以研究對象為媒介，反映相互聯(lián)系主體之間的內(nèi)在聯(lián)系或社會關(guān)系。因此，可依據(jù)公積金屬性的內(nèi)涵分析機(jī)構(gòu)屬性與資金屬性之間的關(guān)系。

下面從管理機(jī)構(gòu)與公積金之間的關(guān)系考察兩類定位的聯(lián)系。從歸集目的看，公積金僅能用于住房消費(fèi)，資金具有專屬性，這也得到了絕大多數(shù)人的認(rèn)可；從機(jī)構(gòu)使用公積金的目標(biāo)價(jià)值取向上看，具有支持中低收入人群購房的潛在意圖，歸集的公積金具有保障屬性；從公積金的安全性角度看，管理機(jī)構(gòu)更注重資金的金融屬性，支持中高收入家庭購房的金融功能。由此來看，管理機(jī)構(gòu)的定位是以歸集資金的屬性界定為基礎(chǔ)，用以反映管理機(jī)構(gòu)在公積金營運(yùn)過程中的目標(biāo)價(jià)值取向，即為中低收入人群購房提供資金支持的特惠功能，還是完全傾向于資金安全營運(yùn)的“錦上添花”功能。以公積金為媒介，從繳存人內(nèi)部以及繳存人與管理機(jī)構(gòu)之間的社會關(guān)系來考察，若從購房者的資金需求看，公積金體現(xiàn)為繳存人之間的互助關(guān)系；從資金繳交者的主動性看，公積金體現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)對繳存人的強(qiáng)制關(guān)系；從公積金使用的支配權(quán)看，管理機(jī)構(gòu)占據(jù)著公積金使用與支配的主導(dǎo)權(quán)，而繳存人僅在滿足公積金貸款準(zhǔn)備門檻的前提下，才能獲得管理機(jī)構(gòu)貸款服務(wù)權(quán)及公積金的使用權(quán)；從資金的收益分配權(quán)看，繳存人擁有資金繳存利息的收益權(quán)，但喪失了資金投資收益的受益權(quán)，而管理中心則擁有資金投資收益的分配權(quán)。因此，從公積金為媒介所體現(xiàn)的主體之間的關(guān)系看，機(jī)構(gòu)定位主要體現(xiàn)為兩者對集合形態(tài)的匯繳資金及其收益所能主張的權(quán)益，即對歸集的公積金而言，是誰擁有使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)和處置權(quán)等方面的權(quán)能。

綜上而言，管理機(jī)構(gòu)的定位蘊(yùn)含于公積金管理和使用過程中所彰顯的價(jià)值取向中，也受制于資金使用的安全性要求，即管理機(jī)構(gòu)定位與公積金的保障屬性或金融屬性有著密切的聯(lián)系；更為重要的是，管理機(jī)構(gòu)的定位是以歸集公積金為媒介的，體現(xiàn)著繳存人與管理機(jī)構(gòu)對公積金所能主張的基本權(quán)益。

2.管理機(jī)構(gòu)定位與制度定位

住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位取決于制度目標(biāo)的基本定位。從1991年上海建立住房公積金制度到2002年《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂，制度是以“加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)”為制度目標(biāo)，管理機(jī)構(gòu)在公積金貸款中重點(diǎn)傾向于房屋建設(shè)貸款的發(fā)放。制度以“轉(zhuǎn)換住房分配機(jī)制”為目標(biāo)，管理機(jī)構(gòu)在管理中心專門設(shè)立資金歸集部門，成為住房分配貨幣化的執(zhí)行者與監(jiān)督者。制度以“建立政策性住房抵押貸款制度”為目標(biāo)，以“提高職工解決自住住房的能力”為目標(biāo)，住房公積金管理機(jī)構(gòu)設(shè)定低利率公積金貸款模式支持居民購房。因此，無論從機(jī)構(gòu)部門設(shè)定、機(jī)構(gòu)對貸款利率的設(shè)定以及貸款支持方向的選擇，都是管理機(jī)構(gòu)為制度目標(biāo)服務(wù)的集中體現(xiàn)。住房公積金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與管理體現(xiàn)著住房公積金的制度定位。從管理體制的設(shè)計(jì)看，住房公積金管理機(jī)構(gòu)包括管委會、管理中心和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)住房公積金制度目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)和組織保障。管委會的職責(zé)包括公積金繳存比例、公積金貸款限額的確定，以及擬定公積金增值收益的分配方案，規(guī)定公積金的籌集與使用方向和公積金的使用規(guī)模，從本質(zhì)角度而言，是通過集體行政決策的方式?jīng)Q定制度的運(yùn)行方向，直接體現(xiàn)著制度的目標(biāo)定位走向。公積金管理中心則為管委會決策的執(zhí)行者，如資金的歸集、公積金政策的貫徹執(zhí)行等；公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)則對資金的歸集與使用方向、營運(yùn)過程實(shí)施監(jiān)督，保障制度目標(biāo)的不改變。簡言之，管理機(jī)構(gòu)通過機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)功能的賦予，體現(xiàn)著管理機(jī)構(gòu)的定位，從而彰顯制度的基本價(jià)值取向。

綜上所述，管理體制的設(shè)計(jì)與功能定位體現(xiàn)著制度的目標(biāo)價(jià)值取向。當(dāng)管理機(jī)構(gòu)定位模糊，結(jié)構(gòu)功能設(shè)置不當(dāng)，必然導(dǎo)致制度目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致制度目標(biāo)的模糊化，出現(xiàn)制度目標(biāo)定位的爭論問題。

三、住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位的爭論與困境

在前文基礎(chǔ)上，這一部分基于管理中心與集合態(tài)公積金的關(guān)系，以及以住房公積金為媒介所體現(xiàn)的繳存人與管理中心之間的關(guān)系，分析管理中心定位的各種爭論及其所面臨的困境。

(一)管理機(jī)構(gòu)行政屬性定位及其困境

1.管理機(jī)構(gòu)的行政屬性定位

住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位于行政屬性，主要根源于1999年的《住房公積金管理?xiàng)l例》，將管理中心界定為“直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位”?！爸睂俪鞘腥嗣裾钡慕缍ū砻?，將管理機(jī)構(gòu)定位于類行政機(jī)構(gòu)是《條例》賦予的，賦予的行政職能包括行政決策、行政執(zhí)行以及行政監(jiān)督等。例如，管委會承擔(dān)著公積金政策的制定，包括繳交比例、貸款限額等，管理中心負(fù)責(zé)公積金的歸集與政策的執(zhí)行，并與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督政策的制定與執(zhí)行，具有合法性。實(shí)踐中，在管委會與管理中心的運(yùn)作中，從人員構(gòu)成到內(nèi)部管理都體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)性，基本上按照泛行政化的組織原則運(yùn)行。另一方面，從公積金的實(shí)際營運(yùn)看，許多功能的發(fā)揮以行政力量為后盾，類行政定位也具有一定的合理性。公積金匯繳是典型的行政執(zhí)法行為，若管理中心沒有行政執(zhí)法職能，公積金也就喪失了制度存在的基礎(chǔ)——強(qiáng)制性。而管理機(jī)構(gòu)沒有行政決策職能，就難以制定符合中低收入人群利益的公平與公正的決策；沒有行政監(jiān)督職能，就難以確保制度營運(yùn)對制度目標(biāo)的不偏離，難以保障制度運(yùn)行的公平與公正。

從這一角度來看，將公積金定位類行政屬性，有利于公積金的歸集，有利于公積金政策的推行和推廣，有利于保障住房公積金的營運(yùn)不偏離非盈利組織的基本目標(biāo)。

2.管理機(jī)構(gòu)行政定位的困境

然而在《條例》的修訂中，住房公積金管理機(jī)構(gòu)的行政性、公益性和經(jīng)營性產(chǎn)生了巨大的爭議，行政性定位難以滿足公積金營運(yùn)中資金運(yùn)行所需的相應(yīng)條件。

第一，行政管理與資金營運(yùn)需求的矛盾。住房公積金制度的初創(chuàng)、試點(diǎn)和建立，典型具有“摸著石頭過河”的歷史烙印，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的配套制度，意圖促進(jìn)住房分配的貨幣化。這種歷史演進(jìn)決定了制度設(shè)計(jì)中缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒有健全的管理體制，具體體現(xiàn)為管委會的虛設(shè)，缺乏行業(yè)主管部門等。2003年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，意味著住房公積金制度已完成了住房分配貨幣化的任務(wù)。此時(shí)，地方政府作為主管部門未能明晰公積金制度的目標(biāo)取向與發(fā)展方向，在保障資金安全的情況下，更看重公積金為地方服務(wù)的作用，如將公積金增值收益用于保障房建設(shè)，或通過公積金的定向委托換取委托銀行對政府項(xiàng)目的資金支持等。然而，這樣的運(yùn)作模式導(dǎo)致了公積金資金的大量沉淀與不斷貶值。2014年，在中國經(jīng)濟(jì)下行壓力劇增以及公積金沉淀及貶值的輿情壓力下，住建部啟動住房公積金使用新政，支持了許多家庭購房，卻帶來了許多地方公積金流動性緊張，甚至8個(gè)省市出現(xiàn)了流動性風(fēng)險(xiǎn)。公積金在資金沉淀與流動性風(fēng)險(xiǎn)之間兩級搖擺，正是管理機(jī)構(gòu)行政定位的必然結(jié)果，其根源是這種定位注重貫徹上級意圖，讓上級滿意，忽略公積金作為貨幣資金應(yīng)遵循資金籌措與融通中的基本規(guī)律，忽視了資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建設(shè)，也未考慮資金運(yùn)行效率與流動性、收益性的要求。

第二，行政管理定位與資金互助的矛盾。公積金制度的初創(chuàng)發(fā)端于地方政府，發(fā)展和壯大于地方政府卓有成效的行政強(qiáng)制力以及地方政府的廣泛動員力。地方政府在推進(jìn)制度運(yùn)行和發(fā)展的過程中，形成了住房公積金的屬地化管理體系，而公積金制度的維系與運(yùn)轉(zhuǎn)中也融入了地方政府自身的利益訴求，不斷強(qiáng)化公積金條塊分割的管理體制，阻礙了公積金池的擴(kuò)大，形成了當(dāng)前公積金制度運(yùn)行中資金沉淀與流動性風(fēng)險(xiǎn)并存的局面。而公積金作為互助資金，強(qiáng)調(diào)資金池的做大，才能實(shí)現(xiàn)資金的規(guī)模效應(yīng)。從宏觀資金總量而言，資金的規(guī)模效應(yīng)實(shí)現(xiàn)有利于管理成本的下降；在維持資金整體收益微利不變的情形下，體現(xiàn)為更多的家庭在住房購買中獲得資助。從個(gè)體損失與企業(yè)參與角度看，在社會整體資金需求固定的情形下，資金規(guī)模擴(kuò)大或者說參與公積金體系的人越多，個(gè)體貢獻(xiàn)的資金將會隨之減少，這表明突破資金的屬地限制，個(gè)體繳存額度或繳存期限是可以適度下調(diào)的。因此，當(dāng)資金供給滿足大數(shù)法則時(shí)，是有助于緩解公積金制度中為人所詬病的低存所產(chǎn)生的利息損失問題的；從企業(yè)角度看，則可適當(dāng)降低企業(yè)的繳存比例，有利于企業(yè)的減負(fù)，推進(jìn)“降成本”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，突破資金屬地行政管理，不僅有利于公積金以更低成本，在更寬范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更多人群之間的互助，也間接有助于推動企業(yè)減負(fù)。

(二)儲貸屬性定位及其困境

1.管理機(jī)構(gòu)的儲貸屬性定位

將住房公積金管理中心定位于銀行金融機(jī)構(gòu)，根源于國務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》：“本條例所稱住房公積金，是指國家機(jī)關(guān)……及其在職職工繳存的長期住房儲金。”其中，“儲金”的表述，實(shí)質(zhì)是從銀行的儲蓄資金的角度界定了繳存人與管理中心對歸集資金的權(quán)利與義務(wù)。因此，儲貸機(jī)構(gòu)定位的支持者認(rèn)為，住房公積金是單位及職工個(gè)體繳存的歸屬職工個(gè)人所有的貨幣資金，存儲于住房公積金管理中心委托商業(yè)銀行開設(shè)的住房公積金個(gè)人賬戶中，表現(xiàn)為住房公積金貨幣資金流向住房公積金管理中心。因此，基于資金流向角度，職工個(gè)體與住房公積金管理中心之間的關(guān)系是以住房公積金為媒介所形成的特殊的債權(quán)與債務(wù)關(guān)系，其特殊性表現(xiàn)為對雙方權(quán)利的限制性。對職工而言，按照《條例》規(guī)定，即每月按時(shí)向住房公積金管理中心繳交工資一定比例的住房公積金，享有《條例》規(guī)定的相應(yīng)權(quán)利：一是住房公積金存款利息；二是在符合《條例》規(guī)定的前提條件下提取本金用于支付住房消費(fèi)；三是在有能力購房的情形下，享有住房公積金低息貸款購房的權(quán)利。對管理中心而言，履行好繳存人員在一定條件下提取本金和支付本金利息等基本義務(wù)的情況下，享有《條例》規(guī)定的公積金池資金營運(yùn)與投資的權(quán)利，并代表政府擁有資金營運(yùn)利差所帶來的增值收益的所有權(quán)和分配權(quán)。

因此，將管理中心定位于儲貸機(jī)構(gòu)，公積金為儲蓄存款性質(zhì)的儲金，有利于明晰公積金增值收益支配權(quán)問題，有利于政府比較充分地掌握資金的營運(yùn)權(quán)和收益分配權(quán)，促進(jìn)住房社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.儲貸機(jī)構(gòu)定位的現(xiàn)實(shí)困境

公積金的儲貸機(jī)構(gòu)定位面臨許多難以克服的困難：

第一，公積金管理中心并不具備儲貸機(jī)構(gòu)資本營運(yùn)的基本條件。根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，資本投資運(yùn)作的機(jī)構(gòu)應(yīng)具備相應(yīng)基本資質(zhì)條件，比如機(jī)構(gòu)自有資本金需達(dá)到一定門檻限制的應(yīng)有規(guī)模，擁有一定比例技術(shù)職稱的專業(yè)投資人員，具有完整有效的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度等。據(jù)此而論，住房公積金管理中心作為直屬于城市人民政府的具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位，理應(yīng)無法承擔(dān)公積金的匯繳、提取等基本結(jié)算業(yè)務(wù)；在缺乏分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)人員以及風(fēng)險(xiǎn)控制的相關(guān)規(guī)章制度的情況下，管理中心無法承擔(dān)公積金貸款發(fā)放、投資地方政府債券、住房抵押貸款證券發(fā)行等投資與融資的功能，更不具備承擔(dān)公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)。對此公積金行業(yè)人員認(rèn)為，公積金管理中心是依托《條例》產(chǎn)生和組建的，并運(yùn)作住房公積金，這在一定程度上表明國家為住房公積金營運(yùn)承擔(dān)著一定的隱形保障；但這一立論并不能解決資金運(yùn)作中的責(zé)權(quán)失衡及運(yùn)行效率低下的問題，也是當(dāng)前公積金資金安全隱患突出的重要因素。

第二，儲貸機(jī)構(gòu)定位并不滿足資金歸集與使用的基本前提。一般而言，儲貸機(jī)構(gòu)通常采用較高的利率吸引個(gè)體與機(jī)構(gòu)參與儲蓄，而參與儲蓄作為個(gè)體理性決策，常常能從儲蓄中獲利，至少不會在儲蓄中出現(xiàn)利益受損的情況。因此，若將管理中心定位為一類特殊的儲貸機(jī)構(gòu)，在資金的籌集與運(yùn)用中，也應(yīng)遵循資金籌集與運(yùn)用的一般規(guī)律：不損害參與人群的基本利益。因此，基于國家公權(quán)與制度安排的公益性強(qiáng)制歸集住房公積金，其設(shè)計(jì)也應(yīng)滿足如下基本條件：對目標(biāo)群體具有幫扶作用，對制度參與群體具有有益作用，至少在名義上不會損害參與人的直接經(jīng)濟(jì)利益。然而，住房公積金“低存低貸”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)并不滿足居民儲貸獲益的基本條件，尤其對中低收入家庭而言。“低存”設(shè)計(jì)在理論上遍及所有就業(yè)職工，但“低貸”并非遍及所有繳存人群，是存在準(zhǔn)入門檻的，包括繳存年限、繳存額度，尤其是居民收入水平，與住房商業(yè)貸款準(zhǔn)入門檻類似。從這一角度看，“低存低貸”僅有利于獲得住房公積金貸款的人群，而對中低收入人群，僅意味著低息存儲的利息損失，而無法獲得低貸所產(chǎn)生的制度補(bǔ)貼。就這一角度，對中低收入人群而言，將管理中心定位于儲貸機(jī)構(gòu)，并不滿足居民參與儲蓄的基本條件。

第三，管委會的設(shè)置從體制設(shè)計(jì)上否定了公積金管理中心為儲蓄機(jī)構(gòu)。將集合形態(tài)的公積金界定為儲金的潛在內(nèi)涵是，管理機(jī)構(gòu)(或政府)與制度參與人簽訂了一項(xiàng)契約：繳存人以獲取繳存利息的方式，讓渡了公積金資金使用權(quán)；在不損害繳存人利益且滿足制度設(shè)定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，管理中心可自主經(jīng)營公積金池資金。即，公積金池資金類似銀行的儲金，其使用不受制于繳存人。然而，住房公積金管理委員會的設(shè)置，類似于信托基金中的委托人，管理中心則為受托人，這一觀點(diǎn)在《條例》修訂送審稿中得到了明確的認(rèn)定：“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有，依照本條例規(guī)定委托住房公積金管理中心管理運(yùn)作?！?/p>

(三)信托機(jī)構(gòu)定位及其困境

1.管理機(jī)構(gòu)為托管機(jī)構(gòu)的定位

將歸集的公積金界定為基金屬性(即公積金管理中心為托管人)的支持論據(jù)主要體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：第一，2002年及2019年《條例》對住房公積金屬性的界定。《條例》第二條：“本條例所稱住房公積金，是……的長期住房儲金”，《條例》第三條：“職工……的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”。對第二條的“儲金”，從公積金相關(guān)主體之間的關(guān)系來看，可以解讀為基金的存儲，若前后條款具有進(jìn)一步解釋的遞進(jìn)關(guān)系，則表明管理中心的公積金儲金為職工個(gè)人所有，即管理中心與繳存人之間是委托與受托的關(guān)系。第二，業(yè)界人士潘玉民依據(jù)《條例》公積金提取及期限上的表述，認(rèn)為公積金與繳存人之間存在物權(quán)關(guān)系。他認(rèn)為，公積金的“提取”是物權(quán)視角下自有資金支配的一種表述，而并非債權(quán)視角下的“償還”；而從期限角度看，債權(quán)期限的有限性決定了債不宜長期存在，而物權(quán)不受此限制；據(jù)此，潘玉民認(rèn)為管理中心與職工之間的契約是一種管理契約，委托的是公積金的管理權(quán)。這一觀點(diǎn)在《條例》修訂征求意見稿中得到了支持：“本條例所稱住房公積金，是……具有保障性和互助性的職工個(gè)人住房基金。”第三，《條例》修訂送審稿中明確表述“依照本條例規(guī)定委托住房公積金管理中心管理運(yùn)作”，表明政府層面更贊同管理中心是受托機(jī)構(gòu)。第四，與社?；饘Ρ冉缍ü芾頇C(jī)構(gòu)的屬性。這一角度主要著眼于與社會保障基金繳交相似性，認(rèn)為公積金強(qiáng)制繳交，在繳款、繳款人、雇員、雇主、自由職業(yè)者、失業(yè)者、工作年齡、養(yǎng)老金領(lǐng)用者和納稅期間等9個(gè)要素與社會保障稅制的9個(gè)要素相對應(yīng)，據(jù)此主張公積金與社保一樣是基金屬性。

對繳存職工而言，將公積金委托給管理中心，理論上擁有公積金投資的決策權(quán)和增值收益的索取權(quán)等，而管理中心則在滿足提取與貸款的前提下，享有公積金池資金的營運(yùn)權(quán)和投資管理權(quán)。因此，管理機(jī)構(gòu)定位于托管機(jī)構(gòu)，公積金的增值收益歸屬明確，公積金繳存人權(quán)利在理論上能得到保障，資金保值增值的問題在理論上將會得到充分的重視。

2.托管機(jī)構(gòu)定位的困境

公積金基金屬性定位也面臨許多難以克服的困難：

第一，公積金管理體制并不具備基金管理的基本要素。從《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》看，基金投資的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)包含投資委托人、投資受托人、托管機(jī)構(gòu)和投資管理機(jī)構(gòu)，前三者我們可簡單將其對應(yīng)于公積金管委會、管理中心和托管銀行。管理中心作為投資受托人，盡管可以對公積金部分資產(chǎn)進(jìn)行直接投資，但《條例》中事業(yè)單位的定位，必然體現(xiàn)為投資管理專業(yè)人員的缺乏，常常只能投資于安全系數(shù)高的銀行大額存單和國債，修訂送審稿將投資范圍擴(kuò)大到地方政府債券、政策性金融債、公積金個(gè)人住房貸款支持證券，甚至風(fēng)險(xiǎn)更高的金融產(chǎn)品，并沒有相應(yīng)的投資管理機(jī)構(gòu)，資金安全性得不到保障，公積金管理中心也不具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)。

第二，基于資金的支配權(quán)與收益權(quán)來看，公積金管理機(jī)構(gòu)并非資金的托管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，公積金增值收益是公積金業(yè)務(wù)收入扣除業(yè)務(wù)支出之后的余額，即公積金在委托銀行的存款利息收入，公積金貸款利息收入和國債利息收入之和扣除支付繳存人存款利息及相關(guān)手續(xù)費(fèi)等業(yè)務(wù)支出形成的凈收益，稱為公積金增值收益，類似于銀行的業(yè)務(wù)收入與支出之差的營運(yùn)收益。與中央公積金制度比較，新加坡居民可以在無風(fēng)險(xiǎn)投資利率和自主投資指定產(chǎn)品上自由選擇，我國公積金繳存人并沒有資金投資支配的權(quán)利，更無投資收益之說。從公積金增值收益的歸屬情況看，2005年頒布的《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)住房公積金財(cái)政監(jiān)督管理的通知》明確規(guī)定“住房公積金增值收益扣除集體住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后的余額屬于政府非稅收入”，明確增值收益的國家財(cái)政屬性，并非基金屬性下歸屬繳存人的投資收益。從公積金增值收入的分配看，2002年《條例》規(guī)定增值收益用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理中心的管理費(fèi)用和城市廉租住房的補(bǔ)充資金。由此來看，增值收益的分配實(shí)質(zhì)是基于儲金屬性下的增值收入歸屬代表政府的管理中心所有，并非繳存人所有的投資收益。不分紅的增值收益，難以讓人認(rèn)可管理中心的資金托管屬性。

四、住房公積金管理機(jī)構(gòu)改革的思考

從以上分析可以看出，各種定位討論有其合理性，也都有其存在的歷史必然性，但現(xiàn)有公積金體制將行政、事業(yè)和企業(yè)化的管理揉為一體，導(dǎo)致各主體關(guān)系不順而受到質(zhì)疑，漸進(jìn)改革勢在必行。

(一)住房公積金管理體制改革的基本原則

第一，有利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡，調(diào)動地方政府參與的積極性。幫助中低收入人群解決住房問題是地方政府的公共職能之所在，基于財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的原則，不宜實(shí)行資金向上統(tǒng)籌的垂直管理體制改革，否則必將損害地方政府在公積金領(lǐng)域的利益與權(quán)利主張，進(jìn)一步影響地方政府征繳公積金的積極性和支持力度，甚至住房保障職能。因此，公積金管理體制的改革，需要財(cái)權(quán)在地區(qū)統(tǒng)轄不變的情形下實(shí)現(xiàn)資金的有償使用，進(jìn)而惠及地方政府，才能真正有效推動公積金的體制改革。

第二，有利于以公積金為媒介繳存人與管理人之間法律關(guān)系的清晰界定，平衡相關(guān)各方主體的利益。目前，公積金是以行政力量為后盾的歸集模式，是以地區(qū)條塊分割為基礎(chǔ)的資金配置方式，以期達(dá)到提高居民居住水平的公益目的，其結(jié)果卻是管理機(jī)構(gòu)對集合形態(tài)公積金權(quán)利主張的混亂，成為公積金沉淀與流動性風(fēng)險(xiǎn)并存的重要根源，導(dǎo)致繳存人與管理人關(guān)系模糊，歸集資金屬性不明，損害了繳存人利益。而《條例》修訂送審稿中，依然沒有理順相關(guān)主體之間的邏輯關(guān)系，也存在相關(guān)機(jī)構(gòu)，尤其是地方政府的利益考慮不周問題，這也可能是《條例》送審稿胎死腹中的重要原因。因此，管理體制的改革應(yīng)明晰公積金集合形態(tài)的基本屬性，及以此為基礎(chǔ)的繳存人與管理人之間的法律關(guān)系，平衡各方利益。

第三，有利于明確管理中心的定位，促進(jìn)住房公積金的決策、經(jīng)營和監(jiān)督等管理體制的完善。我國現(xiàn)有管理體制已形成以管理中心為核心，集行政、經(jīng)營與公益功能為一身的管理模式，其結(jié)果是決策流于形式，經(jīng)營失去方向，監(jiān)管漏洞明顯。2011年啟動的《條例》修改，表明管理體制的改革已形成共識，但管理中心是經(jīng)營單位還是事業(yè)單位，是怎樣的事業(yè)單位等，涉及管理體制的改革方向與基本模式等核心問題，卻并未達(dá)成一致。因此，管理體制的改革亟待明確方向，理順決策、經(jīng)營與監(jiān)督之間的邏輯關(guān)系，并設(shè)計(jì)合理的管理體制。

第四，有利于制度籌集資金由封閉模式走向開放模式，促進(jìn)住房公積金制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公積金強(qiáng)制儲蓄融資渠道本身就存在籌資單一狹窄的問題，隨著社會發(fā)展，老齡化問題以及制度目標(biāo)轉(zhuǎn)向住房困難人群，公積金體制內(nèi)資金流入少于資金的流出將會成為必然，資金籌集問題在不久的未來，將會直接制約著公積金的發(fā)展與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，公積金管理體制的改革，需要改變當(dāng)前資金封閉運(yùn)作的模式，尤其亟待破解當(dāng)前資金在地級設(shè)區(qū)城市層面的運(yùn)作模式，還需要優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，借助市場力量，多途徑多渠道籌集資金。

(二)推進(jìn)管理機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)方案

基于現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)在把握公積金未來走向的基礎(chǔ)上給出循序漸進(jìn)的改革方案，分步驟解決機(jī)構(gòu)定位中存在的困境。

1.不改變現(xiàn)有體制機(jī)制，增設(shè)住房公積金貸款資金融通平臺

基于Arduino的車內(nèi)兒童防誤鎖報(bào)警系統(tǒng)主要包括以下6部分功能模塊：Arduino系統(tǒng)、熱釋電傳感器、車門鎖傳感器、聲光報(bào)警、車窗升降以及無線通信[8]。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)框圖如圖2所示。

要發(fā)揮公積金支持居民貸款購房的作用，最核心的問題是突破公積金屬地管理所產(chǎn)生的資金沉淀與流動性風(fēng)險(xiǎn)并存的局面。然而，突破屬地管轄而直接構(gòu)建新的資金垂直管理部門，不符合當(dāng)前中央簡政放權(quán)的基本思路，也損及了地方政府利益，更不利于管理中心發(fā)揮征繳公積金的積極性。為此，可構(gòu)建全國或全省統(tǒng)一的公積金融通平臺。這一思路在未違背中央機(jī)構(gòu)改革大方向的基礎(chǔ)上，有利于資金融入地公積金貸款的增加而惠及融入地住房民生問題的解決，有利于資金融出地增值收益的增加而惠及融出地地方政府，而管理成本以增值收益百分比計(jì)提的方式則有利于管理中心資金融通與征繳的積極性，將有效突破屬地化管理所產(chǎn)生的資金流通堵塞問題。因此從短期角度而言，無須對當(dāng)前管理體制做任何變動，只在央行或相應(yīng)省級部門中增設(shè)資金融通平臺。這一平臺可以是資金拆借平臺，在保障資金安全和流動性基礎(chǔ)上，分區(qū)域分時(shí)段確定資金合理的拆借期和拆借利率，調(diào)劑各地資金余缺，充分發(fā)揮資金的使用效率。顯然，這一模式未改變當(dāng)前住房公積金的屬地管理模式，卻有利于地方政府、管理中心和繳交人群，能更好地調(diào)劑各地公積金余缺及公積金貸款再融資來支持居民住房消費(fèi)。

這一思路，即公積金貸款資金融通平臺是在不改變屬地管理模式下，突破屬地管理所產(chǎn)生的資金封閉流通的弊端，可實(shí)現(xiàn)資金更高層次更大范圍內(nèi)流通以及公積金貸款的再融資，可極大地發(fā)揮公積金貸款支持居民購房的功效。當(dāng)然，融資平臺依然難以理順現(xiàn)有公積金行政與經(jīng)營職能之間的關(guān)系，還需進(jìn)一步深化改革。

2.構(gòu)建管營分離與權(quán)責(zé)平衡的管理體系

理順管理體制機(jī)制，核心是管理機(jī)構(gòu)與繳存人之間關(guān)系的清晰界定，尤其是事業(yè)機(jī)構(gòu)中經(jīng)營職能與行政管理職能的有效分離。當(dāng)前，住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位于事業(yè)單位，這可能更多考慮到公積金具有“提高居民居住水平”的公益屬性。然而，在公積金的實(shí)際運(yùn)行中，一方面是以行政力量為后盾歸集資金，以行政決策方式確立制度重大事項(xiàng)，以行政監(jiān)督方式確保制度目標(biāo)不發(fā)生偏移；依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》：“對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，則應(yīng)將公積金運(yùn)行中的行政職能剝離，劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。另一方面，住房公積金營運(yùn)管理的就是資金，是為廣大公積金繳存人提供住房貸款方面的公益服務(wù)，離開資金，公積金一切業(yè)務(wù)與管理將不復(fù)存在，是實(shí)實(shí)在在的資金經(jīng)營與管理活動。依據(jù)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，“對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)”，應(yīng)將公積金的經(jīng)營管理職能轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營模式，同時(shí)給予相應(yīng)的政策傾斜，賦予公積金企業(yè)公益目標(biāo)。而在管理中心轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的過程中，核心是注意保障地方對公積金企業(yè)或政策性銀行的屬地管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對稱，調(diào)動地方改革積極性。

在管營分離與權(quán)責(zé)對等的管理體系的構(gòu)建中，首先將公積金運(yùn)行中的行政管理職能剝離，在設(shè)區(qū)城市以上的住建系統(tǒng)公積金監(jiān)督部門，增設(shè)公積金決策與管理部，實(shí)現(xiàn)行政管理方面的垂直管理體系。具體而言，取消流于形式?jīng)]有決策能力的管委會，在住建系統(tǒng)建立住房公積金管理局，內(nèi)設(shè)公積金決策室、歸集執(zhí)行室、營運(yùn)審核監(jiān)察室等，縣級管理部門僅設(shè)歸集執(zhí)行室、營運(yùn)監(jiān)察室，保障公積金的順利歸集，并通過政策決策以及運(yùn)營監(jiān)督，確保公積金能有效服務(wù)于中低收入人群的住房問題。其次，廢棄公積金的委托模式，將各地管理中心的剩余職能整合為設(shè)區(qū)城市的住房政策銀行(屬銀行系統(tǒng))，為地區(qū)的住房消費(fèi)與建設(shè)提供金融支持。

與此同時(shí)，在第一步的基礎(chǔ)上，將公積金貸款資金融通平臺機(jī)構(gòu)改組為住宅政策性金融互助總行，通過各種途徑為各地住房政策銀行(分行)提供流動性。具體而言，其營運(yùn)職能包括：一是承接原管理中心的營運(yùn)職能，為繳存人提供資金服務(wù)，如與繳存相關(guān)的資金歸集職能、符合決策規(guī)定的住房消費(fèi)提取與貸款等金融業(yè)務(wù)；二是整合和拓展資金籌集渠道，如整合城鎮(zhèn)低收入家庭住房租賃補(bǔ)貼資金、房屋維修資金、公房出售資金等；三是借助資金融通平臺實(shí)現(xiàn)公積金貸款證券化，獲取更多市場資金；同時(shí)，引入國家激勵，建立合同住房儲蓄貸款模式，為制度內(nèi)外人群首套自住房提供優(yōu)惠利率貸款服務(wù)。而總行與央行之間的關(guān)系是，總行可從中央銀行獲得資金支持，也可在央行的授權(quán)下發(fā)行債券，獲得市場資金，通過低息貸款或購買地區(qū)住房銀行的公積金貸款支持證券，為其提供流動性支持。

因此，在行政體制上實(shí)行垂直管理體系，有利于決策、營運(yùn)與監(jiān)督管理體制的理順；營運(yùn)體制中，建立設(shè)區(qū)城市住房政策銀行，成為全國或全省性融通機(jī)構(gòu)的會員，理順中央(總行)和地方(分行)之間的關(guān)系，在保障地方政府基本利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了公積金跨區(qū)之間的順利流通。然而，這一模式的難點(diǎn)在于：在強(qiáng)制中高收入人群繳存公積金中，住房政策銀行如何保障他們在這些資金上的基本權(quán)能與利益主張。

3.構(gòu)建繳存人權(quán)責(zé)對等的信托投資管理體系，顯化資金的養(yǎng)老功能

當(dāng)前公積金管理體系的最大難題之一是匯繳資金中有很大一部分是已有住房的家庭，他們的權(quán)益怎樣維護(hù)？若立足于住房政策銀行，設(shè)計(jì)偏向中低收入人群的低息貸款模式，不利于激勵中高收入人群繳交公積金。進(jìn)一步改革的核心，是體現(xiàn)繳交人對資金的所有權(quán)，提高資金的回報(bào)率，至少不損害繳存人的基本利益。要保障所有繳存人的基本權(quán)益，又需確保資金支持中低收入人群購房，實(shí)現(xiàn)制度的政策性目標(biāo)，破解的思路是，在公積金繳交環(huán)節(jié)，將儲貸模式構(gòu)架為信托模式，由政策性住房銀行與公積金管理部門制定投資清單，在保障繳存人權(quán)利與利益的基礎(chǔ)上，將公積金以信托資金注入城市政策性住房銀行，服務(wù)于地方繳存人或更寬范圍的繳存人。

具體設(shè)計(jì)以第二步為基礎(chǔ)，在設(shè)區(qū)城市以上住建系統(tǒng)的公積金管理局中，其決策室增加投資方向決策功能，形成歸集與投資管理方面的垂直管理體系。其中，投資決策室的功能主要包含兩個(gè)方面：一是依據(jù)地區(qū)政策性住房銀行或住宅政策性銀行總行創(chuàng)設(shè)的投資產(chǎn)品確定投資品類，為繳存人提供投資清單，繳存人可自行選擇投資產(chǎn)品并獲取相關(guān)收益；二是對沒有時(shí)間和能力等進(jìn)行投資的繳存人，繳存人可直接繳存到地區(qū)住房銀行，獲取銀行系統(tǒng)的平均加權(quán)利息。推行初期的實(shí)踐中，繳交人主要依據(jù)地區(qū)投資清單，購買所轄區(qū)域的公積金貸款支持證券、地區(qū)住房銀行發(fā)行的債券等，地區(qū)住房銀行將資金用于地方住房消費(fèi)與建設(shè)；隨著城市資金不斷充裕，可逐步放開對繳存人的投資限制，由繳存人在總行提供的投資清單中自主選擇、自主投資，更充分地體現(xiàn)繳存人的投資權(quán)能。地區(qū)住房銀行通過各種途徑獲得的公積金等資金，用于地方住房消費(fèi)與建設(shè)服務(wù)，重點(diǎn)為體制內(nèi)外的中低收入人群提供低息住房貸款服務(wù)。更為重要的是，隨著籌集資金的多樣化與充裕，地方政策性住房銀行可逐步發(fā)揮和顯化資金的養(yǎng)老功能，這不僅體現(xiàn)為勞動者退休時(shí)提取賬戶公積金作為自身養(yǎng)老金外，更為重要的是，公積金可為參繳者提供住房反向抵押貸款，切實(shí)推進(jìn)住房養(yǎng)老保障功能顯化，這與我國養(yǎng)老資金需求是吻合的。

因此，公積金垂直管理局建立、地區(qū)政策性住房銀行或總行發(fā)行有價(jià)證券，繳存者有可選擇的投資清單，能較好地解決繳存者的基本權(quán)利虛設(shè)、政策性銀行資金不足等各種問題。而在資金充裕的情況下，通過公積金退休提取以及住房反向抵押等，可促進(jìn)住宅政策性銀行發(fā)展以及一體化社會保障體系的建構(gòu)。

注釋

①黃奇帆：《新冠肺炎疫情下對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制造業(yè)復(fù)工的幾點(diǎn)建議》，2020年2月11日，http://finance.ifeng.com/c/7tyutoHp2Hf，2020年6月6日。

②周京奎：《收入不確定性、公積金約束與住房消費(fèi)福利——基于中國城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2012年第9期。

③顧澄龍、周應(yīng)恒、嚴(yán)斌劍：《住房公積金制度、房價(jià)與住房福利》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)2016年第1期。

④Tang Mingzhe and N. E. Coulson，TheImpactofChina’sHousingProvidentFundonHomeownershipandHousingQuality:EvidencefromTwoSurveys，Washington DC：2015 Global Real Estate Summit， 2015．

⑤W. Wang， C. Gan， Z. Li， D.A. Cohen and M.C. Tran， Accessibility of Homeownership in Urban China: An Empirical Study of Borrower Characteristics and the Housing Provident Hund， Social Science Electronic Publishing， SSRN 2564806，2015．

⑥王先柱、吳義東：《住房公積金“互助”還是“攫取”？——基于中國調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》 2017年第6期。

⑦李涵、張昕：《住房公積金導(dǎo)致了不平等嗎——來自中國家庭金融調(diào)查的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》 2020年第6期。

⑧路錦非、肖雅勤：《住房公積金制度的多維政策效應(yīng)研究——兼論提升公積金“租購并舉”的均衡住房功能》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第4期。

⑨喬依德：《公積金絕非“富人俱樂部”——駁世行中國經(jīng)濟(jì)季報(bào)的結(jié)論》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2006年12月25日，第23版。

⑩陳杰：《中國住房公積金的制度困境與改革出路分析》，《公共行政評論》2010年第3期。