解構(gòu)中國社會(huì)保障社會(huì)化

郜名揚(yáng)

社會(huì)保障制度是保障和改善民生的基本制度，社會(huì)保障社會(huì)化是提高社會(huì)保障制度保障和改善民生水平的基本途徑。1986年，國家“七五”計(jì)劃中首次提出社會(huì)保障概念，專章討論了社會(huì)保障改革和社會(huì)化問題，社會(huì)保障社會(huì)化被正式列入國家發(fā)展計(jì)劃。此后，中國的社會(huì)保障社會(huì)化之路不斷拓展。直至今日，社會(huì)保障社會(huì)化仍是關(guān)乎國計(jì)民生的重大課題，在“十二五”規(guī)劃中有諸多體現(xiàn)。然而，社會(huì)保障社會(huì)化的含義是什么，我國社會(huì)保障社會(huì)化包括哪些具體內(nèi)容，又具有哪些特征？學(xué)界對此并未足夠關(guān)注。因此有必要梳理總結(jié)，以繼往開來。

一、社會(huì)保障社會(huì)化的含義

關(guān)于社會(huì)保障社會(huì)化的含義，大多著述并不事先界定，而是直接將其運(yùn)用于相關(guān)問題的論述。到目前為止，對社會(huì)保障社會(huì)化的含義并無統(tǒng)一界定。筆者認(rèn)為，社會(huì)保障社會(huì)化是指為了確?；?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保障社會(huì)性而對一國社會(huì)保障制度加以完善的過程。

社會(huì)保障社會(huì)化由社會(huì)保障制度的社會(huì)性決定。社會(huì)性是社會(huì)保障制度的本質(zhì)特征，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度區(qū)別于傳統(tǒng)的個(gè)人或家庭保障的重要特征，其目的是使社會(huì)保障制度能充分、合理并有效地運(yùn)用社會(huì)資源造福于每一個(gè)社會(huì)成員，以實(shí)現(xiàn)“人人為我、我為人人”，體現(xiàn)在保障對象的社會(huì)性、社會(huì)保障主體的多元性、資金來源的社會(huì)性和管理服務(wù)的社會(huì)性等幾個(gè)方面。社會(huì)性是社會(huì)保障制度的應(yīng)然狀態(tài)，而現(xiàn)實(shí)中，一國的社會(huì)保障制度可能并不完全具備社會(huì)性，故需要社會(huì)保障的社會(huì)化。有學(xué)者將社會(huì)化與社會(huì)性等同視之，將社會(huì)化作為社會(huì)保障的特征[1]22。但嚴(yán)格講，二者并不等同，因?yàn)殡m然社會(huì)保障制度相對于傳統(tǒng)家庭保障制度是社會(huì)化了的生活保障，但現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障本身必須具備的則是社會(huì)性，尤其我國社會(huì)保障從國家—單位保障制向國家—社會(huì)保障制過渡和完善的這一特定進(jìn)程，[2]2更是社會(huì)保障制度本身進(jìn)行社會(huì)化的過程。因此，應(yīng)對二者加以區(qū)分。

二、我國社會(huì)保障社會(huì)化的內(nèi)容

社會(huì)保障社會(huì)化被我國學(xué)界廣泛談及，但對其內(nèi)容的理解并不相同。相對全面系統(tǒng)的論述，如：曾偉、趙頻將社會(huì)保障社會(huì)化內(nèi)容界定為三個(gè)方面：保障項(xiàng)目和對象的社會(huì)化；基金籌集和營運(yùn)的社會(huì)化；管理和服務(wù)社會(huì)化[3]]67。黃德林、田家華雖然將社會(huì)化等同于社會(huì)性作為社會(huì)保障的本質(zhì)特征加以界定，但后文論述的仍是我國社會(huì)保障社會(huì)化的內(nèi)容，具體包括：保障對象和項(xiàng)目的社會(huì)化；資金籌集和營運(yùn)的社會(huì)化；管理和服務(wù)的社會(huì)化[4]203。較早期陳迪桂的論文雖然在前半部分將社會(huì)保障社會(huì)化等同于其社會(huì)性特征，但后半部分實(shí)際上仍論述的是我國社會(huì)保障的社會(huì)化，具體內(nèi)容包括：保障對象社會(huì)化；保障主體社會(huì)化；保障資金來源社會(huì)化；管理服務(wù)社會(huì)化[5]。除此之外，還有很多著述僅圍繞其中若干內(nèi)容如管理服務(wù)社會(huì)化、資金籌集社會(huì)化等展開探討。必須承認(rèn)，社會(huì)保障社會(huì)化的內(nèi)容并非一成不變，而是在社會(huì)保障社會(huì)化的實(shí)踐中被不斷豐富。綜合考察，改革開放以來我國社會(huì)保障社會(huì)化的主要內(nèi)容基本包括以下幾個(gè)方面：

（一）社會(huì)保障對象社會(huì)化

社會(huì)保障對象社會(huì)化有兩層含義：首先是指基本社會(huì)保障[6]116的全民普及化、均等化，即社會(huì)保障應(yīng)公平地普及不同戶籍、不同職業(yè)、不同區(qū)域、不同身份的人，此處的“社會(huì)”其參照系是傳統(tǒng)社會(huì)保障體制中享受社會(huì)保障“特權(quán)”的城鎮(zhèn)居民和正規(guī)就業(yè)部門的勞動(dòng)者。其包括兩層含義：一是普及；二是均等?！笆濉币?guī)劃第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”中指出：“堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平?！逼渲兴f的“廣覆蓋、保基本”，大體是指基本社會(huì)保障的全民普及化。普及是一種初步的均等，對未被傳統(tǒng)社會(huì)保障覆蓋的人群而言，是其社會(huì)保障待遇從無到有的過程，比如農(nóng)民原來不享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，近年推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然待遇上與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍存在巨大差距，但至少使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋到了農(nóng)民。均等是在普及基礎(chǔ)上最終的目標(biāo)，近年來東莞市等部分地區(qū)試點(diǎn)的最低生活保障城鄉(xiāng)一體化就是一種基本社會(huì)保障均等化的嘗試。目前基本社會(huì)保障的全民普及化尚在努力之中，均等化更遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，但這已成為我國社會(huì)保障制度發(fā)展的總體趨勢。社會(huì)保障對象社會(huì)化的第二層含義是補(bǔ)充社會(huì)保障的對象特定化、待遇差別化。建立完備的、多層次的補(bǔ)充社會(huì)保障，以滿足不同保障對象不同水平的保障需求。補(bǔ)充社會(huì)保障，依我國國情，不必且短期也不可能普及化、均等化。比如有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就可以為本地居民提供較高的社會(huì)福利，有條件的用人單位就可以建立企業(yè)年金，有條件的老年人就可以購買超過基本社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的的老年社會(huì)福利等。一言以蔽之，社會(huì)保障對象社會(huì)化要求：對于基本社會(huì)保障，“制度不能選擇人”；對于補(bǔ)充社會(huì)保障，“制度可以選擇人”（地區(qū)社會(huì)福利）或者“人可以選擇制度”（個(gè)人補(bǔ)充社會(huì)保障）。但是要注意，基本社會(huì)保障和補(bǔ)充社會(huì)保障是一個(gè)相對的概念，隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些補(bǔ)充社會(huì)保障項(xiàng)目可以轉(zhuǎn)化為基本社會(huì)保障項(xiàng)目，一旦轉(zhuǎn)化，普及化、均等化自然成為其必然要求。

（二）社會(huì)保障主體社會(huì)化

是指承擔(dān)社會(huì)保障資金或服務(wù)義務(wù)的主體的多元化，此處的“社會(huì)”，其參照系是傳統(tǒng)社會(huì)保障制度中相對單一的社會(huì)保障義務(wù)主體——國家和代表國家的工作單位或農(nóng)村集體組織，對應(yīng)的是我國社會(huì)保障制度從國家—單位保障制向國家—社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型?！霸趪摇獑挝槐Ｕ现葡?，由于國家與單位承擔(dān)了社會(huì)保障的全部責(zé)任，并分別組織實(shí)施著各項(xiàng)社會(huì)保障政策，社會(huì)成員個(gè)人就無需承擔(dān)直接義務(wù)，在其他國家社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的各種社會(huì)組織亦無生存空間。因此，國家—單位保障型制度是權(quán)利義務(wù)單向、社會(huì)組織缺位的制度模式?！盵2]11從全國范圍而言，社會(huì)保障主體社會(huì)化開始于1986年，作為國企改革配套措施，首先體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任上，強(qiáng)調(diào)國家、單位和個(gè)人的責(zé)任共擔(dān)。1986年的 《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》第26條規(guī)定：“國家對勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。退休養(yǎng)老基金的來源，由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人繳納。退休養(yǎng)老金不敷使用時(shí)，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助?！鄙鐣?huì)福利方面，國家民政部門于1986年已提出“必須依靠群眾，樹立社會(huì)福利社會(huì)辦的思想，動(dòng)員社會(huì)各方面的力量，發(fā)展各種形式的‘民辦’組織來辦社會(huì)福利事業(yè)；社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展要從‘單一的、國家包辦的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個(gè)人一起辦的體制’。”[7]社會(huì)救助作為基本社會(huì)保障，雖然財(cái)政支持、制度安排和管理由國家負(fù)責(zé)，但具體經(jīng)辦和服務(wù)則越來越多的由各類社會(huì)組織承擔(dān)。除此之外，主要依靠民間力量的慈善事業(yè)作為補(bǔ)充社會(huì)保障也越來越受到重視。我國在社會(huì)福利、社會(huì)救助和慈善事業(yè)方面越來越強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，第三部門和志愿者的作用越發(fā)受到重視。

（三）社會(huì)保障項(xiàng)目社會(huì)化

社會(huì)保障項(xiàng)目社會(huì)化是指社會(huì)保障項(xiàng)目的多元化和多層次化。

（1）社會(huì)保障項(xiàng)目的多元化。這是相對于我國傳統(tǒng)社會(huì)保障項(xiàng)目相對單一的情況而言的。1986年以后，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利逐漸各司其職，而且各保障項(xiàng)目內(nèi)部的具體項(xiàng)目也出現(xiàn)多元化。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，我國傳統(tǒng)社會(huì)保障中只有由城鎮(zhèn)企業(yè)單位向其職工提供的勞動(dòng)保險(xiǎn)，綜合了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育等多種保障功能，雖有社會(huì)保險(xiǎn)之名但實(shí)為條塊分割的企業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)村則無社會(huì)保險(xiǎn)。1986年后我國社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目逐漸多元化，針對城鎮(zhèn)職工的各項(xiàng)險(xiǎn)種紛紛獨(dú)立，傳統(tǒng)勞動(dòng)保險(xiǎn)中所沒有的失業(yè)保險(xiǎn)（待業(yè)保險(xiǎn)）在1986年通過頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》得以建立，并從1990年代開始逐步完善。養(yǎng)老保險(xiǎn)中的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從1980年代在地方開始探索，之后曲折發(fā)展，至2009年，中央提出“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”[8]。自2011年7月1日起，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作啟動(dòng)，計(jì)劃2011年基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋[9]。2003年以來國家推行新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2007年以來，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在全國各地試點(diǎn)推行，等等。又如社會(huì)救助中，城市居民最低生活保障制度1993年在上海等城市試點(diǎn)，至1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)時(shí)已基本建立起來；農(nóng)村居民最低生活保障自1990年代在很多地方試點(diǎn)，至2007年在全國普遍開展[10]；1996 年法律援助制度初建[11]，2003 年《法律援助條例》頒布，等等。社會(huì)福利中，以老年社會(huì)福利為例，除傳統(tǒng)福利院養(yǎng)老項(xiàng)目外，近年來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式也在不斷探索之中。需要指出的是，為了滿足公民不同方面的需求，社會(huì)保障項(xiàng)目適當(dāng)?shù)亩嘣潜匾?，但基本社?huì)保障項(xiàng)目過度多元化甚至“碎片化”[12]卻可能導(dǎo)致不公平，因?yàn)檫@可能意味著不同群體在同種社會(huì)保障上的差別待遇，比如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)彼此分割導(dǎo)致的待遇差別就是個(gè)例子。這類多元化只能作為基本社會(huì)保障先實(shí)現(xiàn)全民普及化而后實(shí)現(xiàn)均等化的一種過渡措施。

（2）社會(huì)保障項(xiàng)目的多層次化是相對于單一層次的基本社會(huì)保障而言。即除了普適、均等的基本社會(huì)保障外，設(shè)計(jì)待遇標(biāo)準(zhǔn)不等的補(bǔ)充社會(huì)保障項(xiàng)目來滿足不同層次的社會(huì)保障需求。民生需求有低有高，“呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)狀態(tài)”[13]，因應(yīng)這種需求的層次性，就要建立多層次的社會(huì)保障制度，“政府主導(dǎo)的是基本保障，超過基本保障的社會(huì)性保障需求則由社會(huì)提供或者依靠市場、社區(qū)乃至家庭內(nèi)部來滿足?！盵14]35“十二五”規(guī)劃指出：“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求?！被旧鐣?huì)保障與補(bǔ)充社會(huì)保障之間的層次性，不但體現(xiàn)在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等社會(huì)保障項(xiàng)目之間有一定層次性，還體現(xiàn)在各項(xiàng)目之子項(xiàng)目間也有一定層次性。1980年代，原勞動(dòng)人事部總結(jié)四川省南充市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了建立國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)三位一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想[14]59。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“建立多層次的社會(huì)保障體系”，規(guī)定“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障”?！笆濉币?guī)劃則將“多層次”作為我國社會(huì)保障制度發(fā)展的方針之一。社會(huì)保障項(xiàng)目的多層次化是社會(huì)保障對象社會(huì)化第二層次內(nèi)涵的要求，也會(huì)相應(yīng)反映在社會(huì)保障主體社會(huì)化、資金籌集、運(yùn)營社會(huì)化和社會(huì)保障管理、服務(wù)的社會(huì)化之中。

（四）社會(huì)保障基金籌集、運(yùn)營和使用的社會(huì)化

（1）社會(huì)保障基金籌集的社會(huì)化具有兩層含義：首先是指社會(huì)保障基金籌集渠道的多元化。此處的“社會(huì)”是相對于單一的財(cái)政、繳費(fèi)或財(cái)政加繳費(fèi)籌集模式而言的，力求更廣泛地籌集社?；稹＠纾荷鐣?huì)保險(xiǎn)籌資已形成三方共擔(dān)機(jī)制；社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)已形成政府財(cái)政撥款、發(fā)行福利彩票、社會(huì)捐獻(xiàn)和服務(wù)收費(fèi)等多元供款格局[14]201；慈善事業(yè)也逐步發(fā)展。社會(huì)保障基金籌集的社會(huì)化從社會(huì)保障主體角度來看，就是上文談到的社會(huì)保障資金義務(wù)主體的社會(huì)化。其次是社會(huì)保障基金籌集的社會(huì)化還指社會(huì)保障基金統(tǒng)籌層次的高階化。此處的“社會(huì)”是相對于較小地域范圍內(nèi)的社會(huì)保障基金統(tǒng)籌而言，即不斷提高社?；鸾y(tǒng)籌層次，力求平衡不同區(qū)域間的社保能力差距，真正起到社會(huì)保障分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，從1984年在部分地區(qū)進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，到1986年確立三方共擔(dān)機(jī)制，雖然實(shí)現(xiàn)了基金籌集的去單位化，但是統(tǒng)籌層次過低和行業(yè)統(tǒng)籌所造成的條塊分割格局也為養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步社會(huì)化設(shè)置了阻礙，1998年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》結(jié)束了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的歷史，向省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)，《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。2011年7月1日起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條第3款規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

（2）社會(huì)保障基金運(yùn)營的社會(huì)化涉及的是社會(huì)保障基金保值增值的問題。此處的“社會(huì)”相對的是銀行存款、購買國債等傳統(tǒng)的、過于保守謹(jǐn)慎的社保基金投資運(yùn)營方式，而強(qiáng)調(diào)適當(dāng)多元的市場運(yùn)作，從資金籌集角度來看，這也是社保基金籌集多元化的一種體現(xiàn)。2001年12月出臺(tái)的《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》規(guī)定，全國社?；鸪y行存款、買賣國債外，還可以投資其他具有良好流動(dòng)性的金融資產(chǎn)工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券；投資方式為社?；饡?huì)直接運(yùn)作與社?；饡?huì)委托投資管理人運(yùn)作相結(jié)合?！度珖鐣?huì)保障基金理事會(huì)基金年度報(bào)告（2010年度）》顯示，基金自成立以來的累計(jì)投資收益額2772.60億元，年均投資收益率9.17%[15]。2004 年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》頒布以來，開展市場化投資運(yùn)營的企業(yè)年金取得了良好的投資收益，而2011年出臺(tái)的《企業(yè)年金基金管理辦法》進(jìn)一步放寬了企業(yè)年金投資渠道和投資方式。相對于社會(huì)化運(yùn)營較好的企業(yè)年金基金和全國社會(huì)保障基金而言，由于保守的法律、政策的約束，地方社保基金和個(gè)人賬戶基金的投資社會(huì)化明顯滯后，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)命錢跑輸CPI”的現(xiàn)象[16]，亟待完善立法合理拓寬投資運(yùn)營渠道，在確保安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)保值增值。除此之外，依照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，作為補(bǔ)充社會(huì)保障的慈善基金投資運(yùn)營方式相對開放，即僅規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值?！钡珡膶?shí)際情況來看，多數(shù)基金會(huì)投資方式比較狹窄，只選擇銀行存款、債券作為投資方式，而且各基金會(huì)投資收益情況參差不齊、差距較大[17]21。

（3）社會(huì)保障基金使用的社會(huì)化有賴于社會(huì)保障籌集的高階化。其“社會(huì)”也是相對于狹小區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保障基金使用而言的。社?；鸹I集的高階化，從市縣統(tǒng)籌過渡到省級(jí)、全國統(tǒng)籌，那么社?；鸬氖褂靡矔?huì)遍及全省或全國的被保障對象，當(dāng)然在社保基金籌集高階化的過程之中，社?；鸬氖?nèi)調(diào)劑、省際調(diào)劑亦是社會(huì)保障基金使用社會(huì)化的體現(xiàn)?；旧鐣?huì)保障基金籌集、運(yùn)營的社會(huì)化其直接目的就是為了社會(huì)保障基金使用的社會(huì)化，以最大限度地發(fā)揮社會(huì)保障應(yīng)有的保障作用。

（五）社會(huì)保障管理、服務(wù)的社會(huì)化

社會(huì)保障管理、服務(wù)的社會(huì)化是為了提高社會(huì)保障的效率和質(zhì)量，此處的“社會(huì)”主要有四重含義：

（1）相對于單位而言的“社會(huì)”。特指從單位保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，被保障者從單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的社會(huì)化管理和待遇的社會(huì)化發(fā)放；職業(yè)福利從“企業(yè)辦社會(huì)”向后勤社會(huì)化的轉(zhuǎn)變等。

（2）相對政府而言的“社會(huì)”。即在政府提供社會(huì)保障管理和服務(wù)低效率和低質(zhì)量的情況下，非官方機(jī)構(gòu)、非政府組織的有效參與，例如：民辦社會(huì)福利、社區(qū)經(jīng)辦社會(huì)保障事務(wù)、委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營社會(huì)保障基金等。以上兩重含義換一個(gè)角度講就是社會(huì)保障主體的社會(huì)化。

（3）相對于區(qū)域間相互割裂的社會(huì)保障管理、服務(wù)而言的“社會(huì)”。它的基本要求是各地區(qū)間社保政策法規(guī)和操作流程的統(tǒng)一或者至少能有效銜接、彼此協(xié)調(diào)以及信息透明和暢通，它保障的是被保障對象社會(huì)保障利益零損失前提下的自由遷徙權(quán)和就業(yè)權(quán)。2010年1月1日起實(shí)施的《城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》、2011年7月1日起實(shí)施的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》和人力資源和社會(huì)保障部《實(shí)施〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)作了規(guī)定，這些都是社會(huì)保障管理、服務(wù)的社會(huì)化的重要體現(xiàn)。

（4）作為單一的國家監(jiān)督相對物的“社會(huì)”監(jiān)督。公開、透明、有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是保護(hù)公民社會(huì)保障權(quán)、避免政府社會(huì)保障監(jiān)管不力以及減少社會(huì)保障違法犯罪行為的必然要求，目前亟需立法予以制度化。

我國社會(huì)保障社會(huì)化五個(gè)方面的內(nèi)容相互聯(lián)系、彼此制約。其中，社會(huì)保障對象社會(huì)化是社會(huì)保障社會(huì)化的核心內(nèi)容和終極目的，主要體現(xiàn)社會(huì)保障的公平價(jià)值，而社會(huì)保障主體社會(huì)化、社會(huì)保障項(xiàng)目社會(huì)化、社會(huì)保障基金籌集、運(yùn)營和使用社會(huì)化以及社會(huì)保障管理、服務(wù)社會(huì)化四方面則是為實(shí)現(xiàn)這一根本目的所必然和必須采取的手段，主要體現(xiàn)社會(huì)保障的效率價(jià)值，目的是以效率促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)。

三、我國社會(huì)保障社會(huì)化的特征

（一）從自發(fā)到自覺的過程

我國社會(huì)保障社會(huì)化的實(shí)踐早于社會(huì)保障社會(huì)化概念的提出。正如前文所言，我國官方是在1986年國家“七五”計(jì)劃中首次提出社會(huì)保障和社會(huì)保障社會(huì)化概念的。事實(shí)上，此前我國雖然沒有使用社會(huì)保障的概念，但社會(huì)保障制度在建國之后不久就已建立，那時(shí)的企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度還帶有一定的社會(huì)統(tǒng)籌調(diào)劑性質(zhì)，只是由于“文革”，在1969年2月財(cái)政部頒布 《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號(hào)工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支?！币院?，才蛻變?yōu)楦髯苑指?、封閉運(yùn)行的“企業(yè)保險(xiǎn)”[2]5。 而改革開放后我國社會(huì)保障制度的恢復(fù)和改革過程就是社會(huì)保障社會(huì)化的過程，只是恢復(fù)和改革伊始帶有強(qiáng)烈的自發(fā)性色彩，主要是出于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，主要目的是為了給企業(yè)減負(fù)和緩解社會(huì)矛盾。社會(huì)保障社會(huì)化最早開始于養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，一則因?yàn)槠渑c經(jīng)濟(jì)改革關(guān)系最密切，二則其積累的歷史問題最多。1982年1月，作為改革開放前沿陣地的深圳根據(jù)《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)勞動(dòng)工資管理暫行規(guī)定》，首先對外商投資企業(yè)合同制工人實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌。1983年初，成立了社會(huì)保險(xiǎn)專門機(jī)構(gòu)——深圳市社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)公司，對全市社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行專業(yè)化管理。1983年11月，頒布了《深圳市實(shí)行社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，將養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行范圍擴(kuò)大到包括國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和區(qū)縣以上集體所有制企業(yè)的所有合同制職工[18]。1984年，廣東江門市和東莞市、四川自貢市、江蘇泰州市和遼寧黑山縣率先進(jìn)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，企業(yè)按一定標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳付退休統(tǒng)籌費(fèi)，形成退休統(tǒng)籌基金，而企業(yè)需要支付的退休金則由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)撥付[19]24。1986年以后，社會(huì)保障制度改革的社會(huì)化趨勢愈發(fā)明顯，不但養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化改革在明確“責(zé)任共擔(dān)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入，其他社會(huì)保障項(xiàng)目的社會(huì)化也不同程度地開展和推進(jìn)。時(shí)至今日，社會(huì)保障社會(huì)化已經(jīng)成為一個(gè)明確的改革目標(biāo)。

（二）內(nèi)容從單一到豐富

1986年，國家“七五”計(jì)劃中雖然提及社會(huì)保障社會(huì)化問題，但囿于當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景、改革階段和認(rèn)識(shí)局限，僅提出社會(huì)保障的管理社會(huì)化并仍強(qiáng)調(diào)跟社會(huì)保障的單位管理相結(jié)合，可見這一提法還相當(dāng)保守和片面。其后26年間，伴隨社會(huì)保障改革和對外開放的深入，決策者和理論界對社會(huì)保障社會(huì)化的認(rèn)識(shí)逐漸豐富，意識(shí)到社會(huì)保障社會(huì)化涉及社會(huì)保障各類項(xiàng)目、各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)，從而逐漸衍生出上文總結(jié)的五大方面的內(nèi)容。

（三）肩負(fù)“撥亂反正”和“破舊立新”的雙重使命

（1）所謂“撥亂反正”是指我國的社會(huì)保障社會(huì)化既有恢復(fù)我國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度社會(huì)性的過程，更有向現(xiàn)代社會(huì)保障制度之社會(huì)性靠攏的過程。1978-1985年間，國家在社會(huì)保障社會(huì)化方面所做的工作“主要還是為了解決歷史遺留問題和恢復(fù)被‘文化大革命’破壞了的退休制度等，盡管個(gè)別地區(qū)在勞保醫(yī)療中讓職工自付部分費(fèi)用、個(gè)別地區(qū)嘗試退休費(fèi)用行業(yè)統(tǒng)籌，但這些實(shí)驗(yàn)并未觸動(dòng)國家—單位保障制的根本?！盵14]8而1986年以后的改革則漸漸趨向詮釋現(xiàn)代社會(huì)保障制度之社會(huì)性的經(jīng)典內(nèi)涵——互助共濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)籌。到目前為止，這兩點(diǎn)仍是我國的社會(huì)保障制度不斷努力而尚未完全實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（2）所謂“破舊立新”是指我國的社會(huì)保障社會(huì)化既借鑒當(dāng)代世界其他國家社會(huì)保障社會(huì)化改革的經(jīng)驗(yàn)改造本國制度，也根據(jù)我國國情，創(chuàng)造了全新的社會(huì)保障制度模式。20世紀(jì)70年代，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長緩慢、失業(yè)與貧困壓力、人口老齡化加劇等外部原因以及社會(huì)保障剛性加劇、社會(huì)保障財(cái)政支出膨脹、社會(huì)保障基金壓力等內(nèi)部原因，世界很多國家尤其是西方福利國家不得不進(jìn)行社會(huì)保障制度改革[20]216?！案母锏娜∠虼蠖嗍鞘袌龌丛黾由鐣?huì)保障制度的效率以及讓社會(huì)保障制度有利于整體社會(huì)效率的提升?！盵21]300這種市場化、私有化亦或稱社會(huì)化主要體現(xiàn)在：以國家、社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任共擔(dān)取代單純的國家責(zé)任；社會(huì)保障待遇提供和服務(wù)的私營化；社會(huì)保障基金的市場化運(yùn)營和個(gè)人賬戶改革嘗試；多層次社會(huì)保障等。西方福利多元主義思想和以此為指導(dǎo)的社會(huì)保障改革實(shí)踐在很多方面與我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的需求相契合，成為我國社會(huì)保障社會(huì)化改革的重要參考。但在吸收借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國社會(huì)保障也不斷嘗試自身的社會(huì)化道路，譬如統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式就是我國的一大創(chuàng)新。

（四）經(jīng)歷了從矯枉過正到理性回歸的過程

由于我國社會(huì)保障改革一開始是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，其作為一項(xiàng)獨(dú)立的社會(huì)制度的重要性并未被充分認(rèn)識(shí)，在整個(gè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的歷史背景下，在改革之初片面強(qiáng)調(diào)效率和個(gè)人責(zé)任，而忽視了公平和國家責(zé)任，曾對公民的社會(huì)保障權(quán)造成損害。1998年中央政府強(qiáng)力推進(jìn)“兩個(gè)確保、三條保障線”開始，社會(huì)保障開始逐漸恢復(fù)對公平價(jià)值的追求，對基本社會(huì)保障的對象普及化和社會(huì)保障的責(zé)任共擔(dān)有了越來越充分的認(rèn)識(shí)，社會(huì)保障改革才開始從矯枉過正逐漸理性回歸[14]32。必須認(rèn)識(shí)到，在我國這樣一個(gè)社會(huì)保障供給嚴(yán)重不足的國家，社會(huì)保障社會(huì)化絕對不能片面理解、完全照搬西方高社會(huì)福利國家的私有化道路，中國社會(huì)保障的社會(huì)化不是國家責(zé)任的最小化，而是尋求國家、社會(huì)和公民個(gè)人責(zé)任的合理分擔(dān)，而且中國的社會(huì)保障社會(huì)化只能由政府主導(dǎo)才能最終完成。而在今后的社會(huì)保障改革中，既要避免過分強(qiáng)調(diào)私有化，又要避免過分強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任。

社會(huì)保障社會(huì)化僅是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的一個(gè)側(cè)面，然而透過對前者的分析卻可以洞見后者的全貌。同時(shí)，將社會(huì)保障社會(huì)化作為一個(gè)整體問題加以分析對于研究社會(huì)保障具體領(lǐng)域中的社會(huì)化問題、把握各具體領(lǐng)域社會(huì)化之間的區(qū)別與聯(lián)系，能起到提綱挈領(lǐng)的作用。

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