宜昌市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀及對(duì)策

田雪峰 鄭金武 黃小平 蔡 瓊 杜 芹

（湖北省宜昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 宜昌 443000）

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，把深化綜合行政執(zhí)法改革作為一項(xiàng)專門任務(wù)進(jìn)行部署推進(jìn)，并提出明確要求。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革是本次改革的五個(gè)執(zhí)法體系之一，為全面了解全市改革成效，近期通過(guò)問(wèn)卷、座談等方式對(duì)全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研。

1 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革成效初顯

宜昌市認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各地結(jié)合實(shí)際于2019年底前先后印發(fā)了《改革實(shí)施方案》，是全省率先實(shí)現(xiàn)市、縣全部按照時(shí)間要求出臺(tái)方案的市州；截止2020 年5 月底，除個(gè)別縣大隊(duì)負(fù)責(zé)人暫未考核任命到位外，10支綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制、人員基本劃轉(zhuǎn)完成。此次深化改革，基本實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運(yùn)行高效、保障有力的目標(biāo)，正逐步煥發(fā)改革活力，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員奮戰(zhàn)在農(nóng)資打假、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、非洲豬瘟防控、長(zhǎng)江禁捕執(zhí)法一線。

1.1 探索改革模式，集中行使行政權(quán)

中央綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)就是將一個(gè)部門行政處罰以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制整合到一支隊(duì)伍集中行使。宜昌各地在推進(jìn)改革中既落實(shí)中央改革精神，又結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行探索，形成了4種改革模式。

1.1.1 市本級(jí)嚴(yán)格行政處罰與日常監(jiān)管分開(kāi)

支隊(duì)組建于2011年8月，明確副縣級(jí)全額撥款事業(yè)單位，2014 年、2016 年2 次改革調(diào)整了機(jī)構(gòu)編制和職能。2019年7月印發(fā)《宜昌市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革方案》，重新組建的市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)執(zhí)法職能由以前6 個(gè)領(lǐng)域增加到20個(gè)領(lǐng)域，依法統(tǒng)一行使畜牧獸醫(yī)、種子、農(nóng)藥、肥料、飼料、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部6 月公布的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法指導(dǎo)目錄，支隊(duì)?wèi)?yīng)承擔(dān)的行政處罰事項(xiàng)158 項(xiàng)（畜牧獸醫(yī)73 項(xiàng)）、行政強(qiáng)制14 項(xiàng)（畜牧獸醫(yī)4項(xiàng)）。種子、農(nóng)藥、肥料、能源、農(nóng)業(yè)環(huán)保、農(nóng)安、植物檢疫等日常監(jiān)管職能保留在局屬相關(guān)行業(yè)站所、中心。因長(zhǎng)江宜昌段長(zhǎng)232 km，又是省級(jí)中華鱘保護(hù)區(qū)，漁業(yè)執(zhí)法任務(wù)艱巨，按照中央“有大江大河目前已經(jīng)設(shè)置了漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的可以保留”精神，市級(jí)保留了市漁政監(jiān)察支隊(duì)。

1.1.2 縣市基本實(shí)行行政處罰與日常監(jiān)管合一

8個(gè)縣市整合了種植業(yè)、畜牧獸醫(yī)、漁政等20個(gè)領(lǐng)域行政執(zhí)法職能，多數(shù)縣市原來(lái)的畜牧、漁政、農(nóng)機(jī)執(zhí)法隊(duì)伍整體劃歸綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行行政處罰權(quán)與日常監(jiān)管合二為一，未保留農(nóng)安局、種子局、飼料辦、農(nóng)藥站、土肥站等牌子；宜都市、枝江市綜合執(zhí)法和事業(yè)單位改革同步統(tǒng)籌推進(jìn)到位。

1.1.3 政府組建行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使處罰權(quán)

夷陵區(qū)是全省2 個(gè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)之一，步子邁得大，成立了區(qū)政府直管正科級(jí)綜合行政執(zhí)法局，將分散在政府各部門除公安以外的行政處罰權(quán)全部整合到行政執(zhí)法局集中行使，內(nèi)設(shè)4個(gè)大隊(duì)、下轄13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局，安全生產(chǎn)和民生保障大隊(duì)具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法行政處罰工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)部的原農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法監(jiān)督局，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法監(jiān)督局?jǐn)M合并，更名農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務(wù)中心，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域行業(yè)日常監(jiān)管。

1.1.4 整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法改革方案并獨(dú)立運(yùn)行

由于體制原因，畜牧獸醫(yī)行業(yè)比較特殊，執(zhí)法改革不徹底，留有“尾巴”。市本級(jí)及7個(gè)縣市都是《實(shí)施方案》上整合，實(shí)際獨(dú)立運(yùn)行。枝江市畜牧獸醫(yī)執(zhí)法改革與中央改革精神一致，將動(dòng)物檢疫行政許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到畜牧獸醫(yī)中心，原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督局承擔(dān)的畜牧獸醫(yī)行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法大隊(duì)、并轉(zhuǎn)隸部分人員到大隊(duì)。宜都、遠(yuǎn)安、興山、秭歸、長(zhǎng)陽(yáng)、五峰6個(gè)縣市的畜牧獸醫(yī)中心都?xì)w農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，實(shí)施方案也是在大隊(duì)中內(nèi)設(shè)畜牧獸醫(yī)中隊(duì)，有的縣市取消原畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法人單位，只保留綜合執(zhí)法大隊(duì)一個(gè)法人單位，該機(jī)構(gòu)的編制、經(jīng)費(fèi)都在大隊(duì)，但業(yè)務(wù)工作一般獨(dú)立運(yùn)行、直接對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)；有的縣市保留了畜牧獸醫(yī)中隊(duì)（動(dòng)檢站）二級(jí)法人，編制、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)獨(dú)立。市級(jí)、當(dāng)陽(yáng)市因?yàn)樾竽莲F醫(yī)中心為政府直屬事業(yè)單位，改革方案把畜牧獸醫(yī)內(nèi)設(shè)為支（大）隊(duì)的大（中）隊(duì)，保留獨(dú)立法人單位，實(shí)行畜牧獸醫(yī)中心與支（大）隊(duì)雙重管理，以畜牧獸醫(yī)中心管理為主。

1.2 整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能，解決部門多頭執(zhí)法

目前，宜昌各地綜合執(zhí)法改革已取得重大進(jìn)展，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一支執(zhí)法隊(duì)伍，除市本級(jí)實(shí)行綜合執(zhí)法為主、專業(yè)機(jī)構(gòu)為輔，維持綜合執(zhí)法+漁政專業(yè)執(zhí)法兩支執(zhí)法機(jī)構(gòu)的格局外，8 個(gè)縣市區(qū)均由一支執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使畜牧獸醫(yī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、種子、農(nóng)藥、肥料、漁政等20 多個(gè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能，按照《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020 年版）》，縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前要統(tǒng)一行使農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)，以及部門規(guī)章設(shè)定的警告、罰款等行政處罰共251 項(xiàng)；農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法由過(guò)去種植業(yè)小綜合拓展為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的大綜合，一改過(guò)去多個(gè)縣市綜合執(zhí)法與專業(yè)站所執(zhí)法并行格局，基本解決部門內(nèi)分散執(zhí)法、多頭重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。按照中央關(guān)于設(shè)區(qū)的市在此次改革中市區(qū)只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)的要求，支隊(duì)按照區(qū)域內(nèi)設(shè)3 個(gè)城區(qū)大隊(duì)，直接承擔(dān)西陵、伍家崗、猇亭、點(diǎn)軍4個(gè)區(qū)和宜昌高新區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，各區(qū)未設(shè)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)日常監(jiān)管和行政許可。為加強(qiáng)城區(qū)執(zhí)法，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員下沉執(zhí)法建立市區(qū)聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的通知》，進(jìn)一步明確市區(qū)職責(zé)，強(qiáng)化支隊(duì)執(zhí)法人員下沉一線執(zhí)法考核，建立市區(qū)聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，減少多頭執(zhí)法問(wèn)題，提高監(jiān)管執(zhí)法效率。

1.3 整合隊(duì)伍和裝備，增強(qiáng)執(zhí)法保障力

改革后隊(duì)伍和裝備建設(shè)呈現(xiàn)以下5個(gè)特點(diǎn)。

1.3.1 多數(shù)機(jī)構(gòu)升格

市縣10個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（含夷陵區(qū)執(zhí)法局內(nèi)設(shè)民生大隊(duì)，下同）都為公益一類事業(yè)單位，市支隊(duì)為副縣級(jí)、縣市大隊(duì)為副科級(jí)（枝江、遠(yuǎn)安、秭歸、長(zhǎng)陽(yáng)、五峰5個(gè)縣市區(qū)大隊(duì)本次改革升格副科級(jí)，夷陵區(qū)執(zhí)法局民生大隊(duì)明確副科級(jí)）。

1.3.2 黨政班子健全

市縣10 個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)除枝江市、五峰縣外，均實(shí)現(xiàn)雙正職配備，增設(shè)了專職政委（教導(dǎo)員），支部書記負(fù)責(zé)黨建、隊(duì)伍建設(shè)和思想政治工作；枝江市雖不是雙正配備，也設(shè)置專職副書記。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)班子職數(shù)增加，一般增加1～2名，如市支隊(duì)行政班子由3名（一正兩副）增加到5名（兩正三副），支隊(duì)長(zhǎng)不再兼任政委、增設(shè)1名政委職數(shù)，已配備到位；長(zhǎng)陽(yáng)縣、興山縣高度重視農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，實(shí)行局黨組成員、副局長(zhǎng)（總農(nóng)藝師）兼任大隊(duì)長(zhǎng)。

1.3.3 編制人數(shù)增加

改革前，全市農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員編制205人；改革后，全市共核定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法編制481人，編制增加135%。目前在編在崗321 人、空編或借用160人。

1.3.4 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)健全

支隊(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由改革前“三個(gè)科”調(diào)整為“一室三科三個(gè)大隊(duì)”共7個(gè)副科級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、掛靠1個(gè)正科級(jí)畜牧獸醫(yī)大隊(duì)，管理層級(jí)和職能劃分更加科學(xué)。各縣市區(qū)大隊(duì)也按照優(yōu)化、效率原則設(shè)置了內(nèi)設(shè)股室、中隊(duì)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增加，執(zhí)法中隊(duì)一般按照行業(yè)、區(qū)域兩種方式設(shè)定，各有利弊。

1.3.5 裝備建設(shè)提檔升級(jí)

改革實(shí)現(xiàn)執(zhí)法裝備整合和快速添置，全市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)執(zhí)法車輛20 臺(tái)、執(zhí)法橡皮艇9 艘、執(zhí)法記錄儀110臺(tái)，其他主要執(zhí)法裝備300多臺(tái)套；2020年盡管各級(jí)各部門經(jīng)費(fèi)調(diào)減30%左右，但執(zhí)法經(jīng)費(fèi)得到保障，全市執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算280多萬(wàn)元，專項(xiàng)扶持資金121萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法裝備設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)，從硬件設(shè)施上解決過(guò)去保障不力的問(wèn)題。

1.4 苦練內(nèi)功樹形象，執(zhí)法打假有成效

各地在綜合執(zhí)法改革中，著力改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理、互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法，建立健全各項(xiàng)執(zhí)法制度，規(guī)范案件審核、合議、公開(kāi)、行政處罰自由裁量權(quán)等，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格實(shí)施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，不斷加大農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法力度，執(zhí)法行為更加公開(kāi)、公平、公正，農(nóng)業(yè)執(zhí)法地位和形象明顯提高。

1.4.1 修改完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法制度

國(guó)務(wù)院大力推行的行政執(zhí)法公示、全過(guò)程記錄、法制審核三項(xiàng)制度，支隊(duì)已先行試行3 年。2020年修訂了《案件內(nèi)部合議制度》，明確監(jiān)督管理科為支隊(duì)內(nèi)部法制審核機(jī)構(gòu)，對(duì)所有案件進(jìn)行初審和辦案過(guò)程監(jiān)督、指導(dǎo)；還修改了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管工作實(shí)施細(xì)則、投訴舉報(bào)管理制度；制定完善《案件內(nèi)部審核制度》《案件線索管理制度》《執(zhí)法全過(guò)程痕跡管理清單》等12項(xiàng)制度，編印發(fā)放執(zhí)法人員人手一本《農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法手冊(cè)》，指導(dǎo)和規(guī)范了全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法行為。

1.4.2 全方位推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法

多途徑強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查圖文信息上傳、網(wǎng)絡(luò)辦案、農(nóng)資管家系統(tǒng)推廣應(yīng)用等，強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程痕跡管理、后臺(tái)大數(shù)據(jù)分析和全市聯(lián)動(dòng)。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法納入2020 年全市10 項(xiàng)技能大比武項(xiàng)目之一，共4個(gè)競(jìng)賽項(xiàng)目，10月集中現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)技展示，其中現(xiàn)場(chǎng)檢查信息上傳、網(wǎng)絡(luò)辦案、處罰文書制作就是為推進(jìn)全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法，提高執(zhí)法能力建設(shè)的實(shí)際舉措，推動(dòng)全市農(nóng)業(yè)執(zhí)法大練兵。

1.4.3 多措并舉提高執(zhí)法人員素質(zhì)

支隊(duì)始終堅(jiān)持“全員執(zhí)法、專業(yè)辦案”理念，針對(duì)改革后新手多的實(shí)際，除了鼓勵(lì)師傅帶徒弟的傳統(tǒng)教學(xué)方式外，還組織執(zhí)法人員集中網(wǎng)上專題學(xué)習(xí)。支隊(duì)“政策法律講堂”已舉辦多期，《農(nóng)業(yè)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控》《投入品抽樣務(wù)實(shí)》《執(zhí)法檢查軟件應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)文書制作》《農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽樣方法》等實(shí)現(xiàn)全員聽(tīng)講。全市執(zhí)法工作群不定期組織的政策法規(guī)、案例分析、執(zhí)法技巧等線上學(xué)習(xí)已成常態(tài)。法律顧問(wèn)制度在全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門得到落實(shí)，農(nóng)業(yè)部門聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)優(yōu)先滿足綜合執(zhí)法的法務(wù)。如秭歸縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聘請(qǐng)了2名法律顧問(wèn)，實(shí)行法律顧問(wèn)每周安排1 人到大隊(duì)坐班半天，近距離做好法律服務(wù)，每月對(duì)執(zhí)法人員輔導(dǎo)培訓(xùn)一次。

1.4.4 疫情期間農(nóng)資供應(yīng)保質(zhì)保量

面對(duì)新冠肺炎疫情與春耕備耕期疊加的實(shí)際，全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)聞令而動(dòng)、積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)，在服務(wù)農(nóng)資企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和農(nóng)資主渠道配送工作中，向全市管理和服務(wù)對(duì)象以及農(nóng)民朋友交出了滿意答卷，被市委市政府授予“宜昌市抗擊新冠肺炎疫情先進(jìn)集體”。首先，積極爭(zhēng)取復(fù)工政策支持，及時(shí)收集農(nóng)資企業(yè)訴求，解決農(nóng)資復(fù)工企業(yè)車輛通行證和人員出入證審批，逐一把證件送至復(fù)工人員，分門別類指導(dǎo)，幫助農(nóng)資生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)；其次，分級(jí)有序開(kāi)展農(nóng)資“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”配送服務(wù)。全市分批確定的633家三級(jí)農(nóng)資配送企業(yè)累計(jì)配送農(nóng)資19 萬(wàn)t，農(nóng)資門店零售總量近20萬(wàn)t；第三，強(qiáng)化疫情期間農(nóng)資產(chǎn)品的線上審查備案。1-3 月，支隊(duì)安排專人線上受理審核城區(qū)10 家農(nóng)藥保供批發(fā)企業(yè)205 個(gè)產(chǎn)品、7家種子保供批發(fā)企業(yè)71個(gè)品種、5家肥料保供批發(fā)企業(yè)46個(gè)產(chǎn)品備案，確保問(wèn)題農(nóng)資不進(jìn)村、不入戶、不下田。

1.4.5 農(nóng)資打假和農(nóng)安行動(dòng)卓有成效

在2020年疫情防控的特殊時(shí)期，新組建的全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受一次“大考”。一手抓農(nóng)資保供服務(wù)，一手抓農(nóng)資打假“春雷”行動(dòng)，還有序地開(kāi)展農(nóng)安“利劍”行動(dòng)、非洲豬瘟防控和禁漁退捕等專項(xiàng)行動(dòng)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法有聲勢(shì)、有成效，對(duì)涉農(nóng)違法行為形成強(qiáng)有力震懾。上半年共出動(dòng)執(zhí)法人員2065 人次，檢查市場(chǎng)主體2500 多個(gè)次，立案145 件，結(jié)案98 件，罰沒(méi)收入近100 萬(wàn)元；移送司法機(jī)關(guān)12起、19人。全市受理反饋涉農(nóng)投訴舉報(bào)98 件，辦結(jié)、回復(fù)98 件，為農(nóng)民挽回直接經(jīng)濟(jì)損失160 多萬(wàn)元。對(duì)2019 年末全市集中打擊肥料“忽悠團(tuán)”的線索進(jìn)行深挖，2020年經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)、公安聯(lián)合跨省行動(dòng)，又為農(nóng)民挽回直接經(jīng)濟(jì)損失52萬(wàn)元，外省2名犯罪嫌疑人主動(dòng)到秭歸公安機(jī)關(guān)投案自首，目前正在走司法程序。

2 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革存在的問(wèn)題

目前，全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革基本完成，但與中央和省委深化綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)要求、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)以及社會(huì)和農(nóng)民朋友的期望相比，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革還有一定的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 思想觀念不適應(yīng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)部分領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員依法治農(nóng)意識(shí)不強(qiáng)，存在重審批輕監(jiān)管、重管理輕治理、重整治輕規(guī)范、重政策輕法律等現(xiàn)象；部分農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員正義思維、規(guī)則思維、權(quán)責(zé)思維、程序思維、底線思維缺失，消極怠政、不敢執(zhí)法、不擅執(zhí)法、選擇性執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。

2.2 工作機(jī)制不適應(yīng)

“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”及“雙隨機(jī)一公開(kāi)”是中央、國(guó)務(wù)院綜合執(zhí)法改革和“放管服”改革強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管的明確要求，面對(duì)新的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，部分執(zhí)法人員不適應(yīng)。

2.2.1 “雙隨機(jī)一公開(kāi)”系統(tǒng)不能有效應(yīng)用

“一單兩庫(kù)”更新完善不及時(shí)，三級(jí)清單不統(tǒng)一，部門內(nèi)各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)聯(lián)通與共享不夠。

2.2.2 “互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”全面推行任務(wù)艱巨

支隊(duì)在“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”方面起步早、力度大。經(jīng)過(guò)3年探索，已建成涵蓋兩大管理平臺(tái)、三大功能板塊和四個(gè)應(yīng)用軟件的綜合信息中心，盡管支隊(duì)為全市執(zhí)法人員免費(fèi)安裝使用，但還是有部分執(zhí)法人員不愿用、不會(huì)用。

2.2.3 網(wǎng)上農(nóng)資銷售物流監(jiān)管難度較大

農(nóng)資從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，40%不會(huì)網(wǎng)上操作“農(nóng)資管家”電腦終端，農(nóng)資追溯體系未能全覆蓋。隨著電商和物流業(yè)發(fā)展，農(nóng)資網(wǎng)上銷售點(diǎn)多面廣，沒(méi)有專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管難度較大。

2.2.4 投訴舉報(bào)糾紛處理機(jī)制有待規(guī)范

由于投訴方式多、投訴成本低，涉農(nóng)投訴舉報(bào)糾紛成倍增加，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不分白天黑夜疲于應(yīng)付，如秭歸反映某人一月內(nèi)舉報(bào)違規(guī)捕魚20 多次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大多沒(méi)有監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只能由市縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)受理，到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題時(shí)間滯后。新增的經(jīng)管、能源、宅基地執(zhí)法領(lǐng)域，沒(méi)有專業(yè)人才，執(zhí)法和糾紛調(diào)處技術(shù)支撐不夠。

2.2.5 共享機(jī)制缺乏導(dǎo)致信息重復(fù)報(bào)送

上面千條線，下面一根針?？h級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)省市機(jī)構(gòu)多，報(bào)送路徑縱橫交錯(cuò)，信息報(bào)送工作量大；上下級(jí)部門之間、各橫向單位之間甚至同一單位各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，由于缺乏信息共享機(jī)制，同一內(nèi)容要基層多頭重復(fù)報(bào)送。如縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)除向市綜合執(zhí)法支隊(duì)、漁政監(jiān)察支隊(duì)、畜牧獸醫(yī)大隊(duì)報(bào)送相關(guān)信息外，市種子站、農(nóng)藥站、耕肥站等專業(yè)站所也要求上報(bào)類似信息及材料。

2.3 農(nóng)安監(jiān)管機(jī)制不完善

2.3.1 農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出和準(zhǔn)入未無(wú)縫銜接

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏等環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管，超市、菜市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)由市場(chǎng)監(jiān)督部門監(jiān)管，一個(gè)鏈條上的兩段分屬兩個(gè)部門管理，農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入未無(wú)縫銜接。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度若沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入硬性要求，推廣應(yīng)用就不能落地。

2.3.2 基層專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱

目前，涉農(nóng)專業(yè)檢測(cè)和農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)分布不合理，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人才面臨“斷層”，基層農(nóng)安監(jiān)管力量薄弱。

2.3.3 農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)結(jié)果滯后難溯源

由于種種原因，導(dǎo)致樣品檢測(cè)周期過(guò)長(zhǎng)，問(wèn)題農(nóng)產(chǎn)品難溯源查處。

2.4 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然承擔(dān)行政許可事項(xiàng)

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建后，專司農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職責(zé)。市支隊(duì)仍承擔(dān)本由行業(yè)部門、專業(yè)站所承擔(dān)的行政許可職責(zé)；除枝江外，動(dòng)物檢疫許可與畜牧獸醫(yī)行政處罰沒(méi)分開(kāi)，枝江、當(dāng)陽(yáng)、遠(yuǎn)安等縣市區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了農(nóng)機(jī)辦牌辦證許可業(yè)務(wù)，興山縣很多許可事項(xiàng)還是由執(zhí)法人員經(jīng)辦，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員問(wèn)題沒(méi)有根本解決。

2.5 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法管理體制不順

我市在畜牧領(lǐng)域執(zhí)法改革中，市支隊(duì)形式上將除漁政以外的執(zhí)法職能整合，內(nèi)設(shè)畜牧大隊(duì)，實(shí)行支隊(duì)與市畜牧獸醫(yī)中心雙重管理，因大隊(duì)人事、勞資、業(yè)務(wù)仍由市畜牧中心管理，與省廳及事業(yè)發(fā)展中心對(duì)接不暢，運(yùn)行效率降低，畜禽產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致監(jiān)管缺位?？h級(jí)層面除當(dāng)陽(yáng)市外，雖然都將畜牧執(zhí)法歸口農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但大部分將動(dòng)物監(jiān)督機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)大隊(duì)，忽視了動(dòng)物檢疫特殊性，個(gè)別縣市出現(xiàn)無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)人員、無(wú)能力開(kāi)展動(dòng)物檢疫的情況。

2.6 執(zhí)法能力建設(shè)亟待加強(qiáng)

2.6.1 改革周期長(zhǎng)，隊(duì)伍建設(shè)滯后

全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革尚未完全理順、事業(yè)單位改革又將開(kāi)始，部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員劃轉(zhuǎn)還沒(méi)到位，又因?yàn)槭聵I(yè)單位改革招考和篩選工作凍結(jié)，執(zhí)法人員不能及時(shí)補(bǔ)充，借調(diào)出去的執(zhí)法人員不能回位到崗，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管領(lǐng)域無(wú)法覆蓋。

2.6.2 執(zhí)法人員專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)不合理

整合后的執(zhí)法隊(duì)伍多數(shù)是半路“出家”，沒(méi)有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和法律專業(yè)知識(shí)，新增執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)人才匱乏，人員結(jié)構(gòu)普遍老齡化。

2.6.3 執(zhí)法人員身份不明確、待遇差

綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員身份不確定，既無(wú)法晉升專業(yè)技術(shù)職稱，也不能參公實(shí)行職級(jí)并行，行政執(zhí)法類公務(wù)員頂層制度設(shè)計(jì)遙遙無(wú)期，有毒有害津貼很多地方?jīng)]有落實(shí)，市級(jí)雖批又停了，導(dǎo)致專業(yè)人才進(jìn)不來(lái)，進(jìn)來(lái)的人才留不住，在崗人員工作積極性也打折扣。

2.6.4 執(zhí)法缺項(xiàng)目、少經(jīng)費(fèi)，條件差、手段弱

交通工具、快速檢測(cè)儀器、通訊器材、攝錄設(shè)備等調(diào)查取證裝備缺乏，能力手段遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的需要，嚴(yán)重制約對(duì)違法行為的有效防范和打擊處理。

3 完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的對(duì)策及建議

為適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)要求，各地要抓住機(jī)遇，加快建立并健全農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法保障，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法能力，建設(shè)一支全面履職、敢打硬仗的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

3.1 順應(yīng)形勢(shì)，運(yùn)用法治思維依法治農(nóng)

法律是治國(guó)重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。應(yīng)用法治思維和法治方式依法治農(nóng)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和如期建設(shè)小康社會(huì)必須遵循的原則。我國(guó)現(xiàn)行有效農(nóng)業(yè)法律24部、農(nóng)業(yè)法規(guī)70多部、農(nóng)業(yè)規(guī)章400多部，法律的生命力在于執(zhí)行，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是貫徹執(zhí)行涉農(nóng)法律法規(guī)的主力軍。要樹立涉農(nóng)法律的權(quán)威，提升法治思維和法治方式及依法治農(nóng)水平，堅(jiān)持執(zhí)法為民理念，當(dāng)好“農(nóng)業(yè)衛(wèi)士”，以全面履行法定職責(zé)為核心，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，為質(zhì)量興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)、農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境。

3.2 深化改革，完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系

深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，“綜合”就是歸并職能、整合隊(duì)伍，“深化”就是傷筋動(dòng)骨、向更深層次改革，建立完善的體制機(jī)制。

3.2.1 實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)監(jiān)管平臺(tái)橫向共享與縱向貫通

采取有效措施逐步解決部門內(nèi)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)各成體系的現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管平臺(tái)橫向共享與縱向貫通，監(jiān)管數(shù)據(jù)互認(rèn)互用。

3.2.2 健全農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信用體系

建立全市監(jiān)管對(duì)象信用檔案，有效對(duì)接省市數(shù)據(jù)中心信用信息庫(kù)，及時(shí)更新動(dòng)態(tài)信用記錄，為社會(huì)提供便捷的信息查詢服務(wù)，全面推行農(nóng)藥銷售處方制和農(nóng)資追溯體系。

3.2.3 健全投訴舉報(bào)處理機(jī)制

市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)盡快制定處理涉農(nóng)違法行為投訴舉報(bào)受理及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故鑒定的規(guī)范性文件和工作流程圖，建立全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故鑒定專家?guī)?，?shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)受理、一條渠道分辦、一個(gè)團(tuán)隊(duì)鑒定、一個(gè)口子回復(fù)”，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)安監(jiān)管人員協(xié)調(diào)配合機(jī)制，及時(shí)化解涉農(nóng)矛盾糾紛，查處涉農(nóng)違法行為。

3.2.4 解決多頭重復(fù)報(bào)送信息問(wèn)題

切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，建立市級(jí)各機(jī)構(gòu)、單位各科室信息共享機(jī)制，建立相對(duì)綜合的信息報(bào)送渠道，減少統(tǒng)計(jì)報(bào)表范圍、頻次，減輕基層負(fù)擔(dān)。

3.3 綜合施策，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管

保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、推進(jìn)綜合監(jiān)管和社會(huì)共治、發(fā)揮檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)支撐作用。

3.3.1 強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)主體責(zé)任

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求2020年在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋、水產(chǎn)品共計(jì)五大類產(chǎn)品上推廣應(yīng)用合格證制度。各地要抓住契機(jī)，抓緊建立健全本轄區(qū)種養(yǎng)殖生產(chǎn)主體名錄數(shù)據(jù)庫(kù)，確保試行范圍規(guī)定的主體全覆蓋；引導(dǎo)并督促規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)先行試行，帶動(dòng)小農(nóng)戶參與。

3.3.2 加大食用農(nóng)產(chǎn)品合格證與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接

與市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范管理文件，做好食用農(nóng)產(chǎn)品合格證與市場(chǎng)準(zhǔn)入制度銜接，把查驗(yàn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證、追溯碼、“二品一標(biāo)”等標(biāo)識(shí)作為食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的必要條件。對(duì)未能開(kāi)展合格證管理的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體加大抽檢力度，防范不合格農(nóng)產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

3.3.3 加強(qiáng)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力量

設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步理順體制、明確職能、充實(shí)力量，健全村協(xié)管員隊(duì)伍，承擔(dān)日常巡查、投訴舉報(bào)受理、快速檢驗(yàn)檢測(cè)、協(xié)助調(diào)查取證等工作。

3.3.4 提升檢驗(yàn)檢測(cè)人員能力水平

認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于穩(wěn)定和加強(qiáng)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系的通知》，積極構(gòu)建“上下貫通、職能明確、運(yùn)行高效、參數(shù)齊全、支撐有力”檢驗(yàn)檢測(cè)體系，結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不斷拓展職能任務(wù)，切實(shí)提升檢測(cè)時(shí)效和檢測(cè)人員能力水平。

3.4 結(jié)合實(shí)際，理順畜牧獸醫(yī)執(zhí)法管理體制

3.4.1 明確市畜牧獸醫(yī)執(zhí)法主體

目前，我市畜牧獸醫(yī)中心執(zhí)法權(quán)限劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，采取農(nóng)業(yè)農(nóng)村局形式審查、畜牧獸醫(yī)中心實(shí)質(zhì)審查模式，因兩個(gè)單位均歸市政府管理，溝通協(xié)調(diào)周折多、效率低。建議市委市政府明確畜牧獸醫(yī)中心自行行使畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政許可執(zhí)法職能，或?qū)⑿竽莲F醫(yī)中心劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局代管，真正落實(shí)“誰(shuí)委托、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)指導(dǎo)”原則。掛靠支隊(duì)的畜牧獸醫(yī)大隊(duì)（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）一分為二：?jiǎn)为?dú)設(shè)立市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，由市畜牧獸醫(yī)中心管理，負(fù)責(zé)動(dòng)物檢疫許可監(jiān)管工作；劃轉(zhuǎn)10～12 名編制在支隊(duì)重新成立畜牧獸醫(yī)大隊(duì)，負(fù)責(zé)畜牧獸醫(yī)行政處罰及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查工作。

3.4.2 優(yōu)選動(dòng)物檢疫與畜牧獸醫(yī)執(zhí)法分合模式

動(dòng)物檢疫是以技術(shù)支撐為手段的行政許可，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》是不能與綜合執(zhí)法整合的，基于畜牧獸醫(yī)行業(yè)監(jiān)督、執(zhí)法、檢疫工作內(nèi)在聯(lián)系緊密，目前人員捆綁使用較普遍。建議探索動(dòng)物檢疫與畜牧獸醫(yī)執(zhí)法分設(shè)、整合兩種模式，通過(guò)實(shí)踐運(yùn)行，優(yōu)選一種模式再進(jìn)行后續(xù)改革。

3.5 強(qiáng)化保障，加快農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

3.5.1 盡快配優(yōu)配齊編制內(nèi)執(zhí)法人員

各地改革方案要真正落實(shí)到位，不能“龍頭蛇尾”，盡早解凍人員進(jìn)出限制，將空編通過(guò)劃轉(zhuǎn)、篩選、招考等方式補(bǔ)充到位，借調(diào)人員盡量回崗。

3.5.2 從快加強(qiáng)轉(zhuǎn)隸招錄人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

分期分批組織執(zhí)法人員法律知識(shí)和實(shí)踐技能系統(tǒng)培訓(xùn)，組織開(kāi)展綜合執(zhí)法技能大比武、崗位大練兵、執(zhí)法專家評(píng)選推薦、案卷評(píng)查評(píng)析等，不斷提高執(zhí)法人員履職能力。

3.5.3 建立執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障機(jī)制

建議財(cái)政設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法裝備科目，統(tǒng)一農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法主要裝備配備，解決農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法服裝經(jīng)費(fèi)。

3.5.4 落實(shí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員政策待遇

盡快明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員身份，出臺(tái)職稱評(píng)定或職級(jí)晉升政策；落實(shí)一線執(zhí)法人員農(nóng)業(yè)執(zhí)法津貼、夜間執(zhí)勤補(bǔ)貼、有毒有害津貼和人身傷害保險(xiǎn)政策、經(jīng)費(fèi)，讓優(yōu)秀專業(yè)人才“進(jìn)得來(lái)、留得住”，穩(wěn)定基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。