聯(lián)合國部分機構(gòu)可考慮遷出美國？

張貴洪

2020年是聯(lián)合國成立75周年，對聯(lián)合國來說將注定是不平凡的一年。據(jù)報道，近日美國拒絕了伊朗外長扎里夫赴美出席1月9日在紐約舉行的以維護《聯(lián)合國憲章》為主題的安理會會議的簽證。這引起國際媒體高度關(guān)注。

首先，“拒簽”成了美國的“特殊武器”。

過去一年，美國已多次利用聯(lián)合國總部所在地的“特殊地位”遲發(fā)或拒發(fā)簽證，以選擇性地阻撓一些國家的官員到美國參加國際組織的會議和活動。俄羅斯、古巴、伊朗的領(lǐng)導(dǎo)人和外交官都受到過這種“特殊待遇”。

美國以“安全”和“恐怖主義”等為理由拒簽，是站不住腳的。誰能相信，一個主權(quán)國家、聯(lián)合國會員國的外長到聯(lián)合國出席會議，會威脅到美國的安全，或有恐怖主義嫌疑？以“時間原因”拒簽更是一種托辭，因為伊朗外長“數(shù)周前”就已經(jīng)申請簽證。唯一能解釋的是美國擔心伊朗外長在安理會會議上譴責(zé)美國在巴格達的暗殺行動，揭露真相。

聯(lián)合國是一個讓會員國“講理”的地方，安理會更是一個在維護國際和平與安全方面負主要責(zé)任的機關(guān)。美國利用東道國的地利之便，把“拒簽”作為對付與其不友好的國家的一種“武器”，剝奪一個會員國外長到聯(lián)合國安理會“講理”的機會。這顯然不是一個合格的東道國和負責(zé)任的安理會常任理事國所應(yīng)該做的。

其次，美國為聯(lián)合國會員國代表提供簽證，是義務(wù)，不是權(quán)利。

依據(jù)1947年6月美國與聯(lián)合國達成的《聯(lián)合國總部協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，美方有義務(wù)允許他國外交官入境參加聯(lián)合國會議，聯(lián)合國相關(guān)人員有不受美國國內(nèi)法阻礙而自由出入總部區(qū)域的權(quán)利，成員國常駐聯(lián)合國的代表享有一定的特權(quán)和豁免。

一直以來，這個協(xié)議得到了很好的執(zhí)行。即使在冷戰(zhàn)時期，美國也很少會以“拒簽”要挾或為難其所謂的“敵國”和未建交的國家。1950年11月，新中國中央政府派出以伍修權(quán)為特別代表、喬冠華為顧問的代表團出席安理會會議，討論朝鮮問題。當時，中美還處在敵對狀態(tài)，但美國并沒有用“拒簽”等手段阻止中國代表團入境。本屆美國政府在單邊主義上大行其道，“退群”“毀約”“拖欠”“拒簽”是特朗普向多邊主義打出的“組合拳”。如果退出國際組織和國際條約從某種意義上來說是美國的權(quán)利，那么按時足額繳納聯(lián)合國會費和聯(lián)合國維和攤款、給出席聯(lián)合國會議的代表提供簽證就不是美國的權(quán)利，而是一種義務(wù)。

最后，聯(lián)合國部分機構(gòu)搬出美國，或許是提上議事日程的時候了。

針對美國的“拒簽”行為，聯(lián)合國秘書長古特雷斯表示“非常關(guān)注”，但國際社會也許是應(yīng)該采取一些行動的時候了。

由于歷史原因，聯(lián)合國總部機構(gòu)大多設(shè)在歐美發(fā)達國家。聯(lián)合國大會、安理會、經(jīng)社理事會、托管理事會和秘書處這五大主要機構(gòu)就設(shè)在紐約，只有國際法院在海牙。而聯(lián)合國的專門機構(gòu)多數(shù)設(shè)在歐洲的日內(nèi)瓦、巴黎、維也納、羅馬等城市。

當初美國以其超強的實力、能力和極高的威望主導(dǎo)成立聯(lián)合國等國際組織，主動邀請聯(lián)合國總部設(shè)在美國，并承諾提供便利和承擔責(zé)任。絕大多數(shù)會員國對此表示同意和支持，也贊賞美國做出的貢獻。但是，美國對聯(lián)合國的政策慢慢“變味了”。兩次退出聯(lián)合國教科文組織、長期拖欠聯(lián)合國經(jīng)費、未經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)發(fā)動對伊拉克的戰(zhàn)爭、退出聯(lián)合國人權(quán)理事會、退出氣候變化《巴黎協(xié)定》。人們不禁要問：這樣的美國還適合做聯(lián)合國的東道國嗎？

顯然，聯(lián)合國機構(gòu)都搬出美國是不現(xiàn)實的。但在紐約的聯(lián)合國部分機構(gòu)和部分工作，轉(zhuǎn)移到“更加安全而美好的地方”是否可能？這要取決于多數(shù)會員國的決心。2019年11月8日，聯(lián)大第一委員會就俄羅斯提出的聯(lián)合國搬遷草案進行了投票表決，18國投票贊成、69國投票反對，72國投票棄權(quán)，最終，提案未能通過。這說明，現(xiàn)在條件還不成熟。

但是，聯(lián)合國機構(gòu)，特別是政治和安全方面的機構(gòu)過于集中在紐約一個城市，已顯示出許多弊端。如果美國繼續(xù)實行這種簡單粗暴的“拒簽”外交，聯(lián)合國真應(yīng)該把“部分機構(gòu)搬出美國”作為聯(lián)合國改革的一部分提上議事日程了。相信有許多更支持多邊主義，也更友善的國家和城市會張開雙臂歡迎聯(lián)合國機構(gòu)落戶?！?/p>

（作者是復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院聯(lián)合國與國際組織研究中心主任）