中國(guó)自然保護(hù)地體系指導(dǎo)及建議探討

楊慶

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院，云南昆明 650031）

自然保護(hù)地是生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，對(duì)于我們國(guó)家的生態(tài)建設(shè)工程而言，自然保護(hù)地不僅僅是在守護(hù)自然遺產(chǎn)、改善環(huán)境質(zhì)量和構(gòu)筑生態(tài)安全，還為我們公眾提供自然舒適體驗(yàn)的良好機(jī)遇，同時(shí)搭建健康旅游休閑的廣闊平臺(tái)。而對(duì)于中國(guó)自然保護(hù)地體系的建設(shè)和優(yōu)化，國(guó)家也于《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主題的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文統(tǒng)稱(chēng)為《意見(jiàn)》）中明確了2035 年全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，對(duì)于中國(guó)自然保護(hù)地體系當(dāng)如何整合優(yōu)化，當(dāng)如何規(guī)劃落地，是目前急待解決的問(wèn)題。

1 中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的歷史背景及社會(huì)意義

當(dāng)前，生態(tài)自然環(huán)境的保護(hù)日益引起人們的關(guān)注，要針對(duì)相應(yīng)地區(qū)相應(yīng)的自然環(huán)境和地理區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，十分必要，而生態(tài)自然環(huán)境保護(hù)地體系構(gòu)建，就是要將這一工作具體化、規(guī)范化開(kāi)展起來(lái)，能夠?yàn)橄嚓P(guān)保護(hù)工作開(kāi)展制定有效的政策保護(hù)和實(shí)踐指導(dǎo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛、政治文化領(lǐng)域?qū)嵙Φ姆€(wěn)步提升，同人們生活聯(lián)系更為緊密的自然保護(hù)和環(huán)境優(yōu)化問(wèn)題被提上日程。但實(shí)質(zhì)上，我國(guó)自然保護(hù)地體系從新中國(guó)成立起便一直在穩(wěn)健發(fā)展，從零開(kāi)始日益完善，同樣走過(guò)了逾七十年的歷程。且短短七十年，我國(guó)即中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)其成就便有目共睹。截至目前，中國(guó)自然保護(hù)地類(lèi)型已達(dá)數(shù)十類(lèi)，自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量也攀升至兩千多處。

去年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見(jiàn)》，不但改變了自然資源保護(hù)多家部門(mén)并行、多頭管理的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”，還對(duì)中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)提出“一個(gè)保護(hù)地”目標(biāo)，即體系建設(shè)，這預(yù)示著自此之后，中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)將遵循著系統(tǒng)性和整體性的變革方向，開(kāi)展重構(gòu)性的體系化建設(shè)工作。

2 中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)面臨的主要問(wèn)題和障礙

受限于社會(huì)文化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，目前，開(kāi)展中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)工作，主要面臨著以下問(wèn)題和障礙：

2.1 地方發(fā)展重心傾向明顯

自改革開(kāi)放四十余年來(lái)，為解決社會(huì)主要矛盾，即落后的社會(huì)生產(chǎn)無(wú)法滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，我國(guó)堅(jiān)持始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而這也直接或間接導(dǎo)致部分地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，缺乏保護(hù)和建設(shè)自然保護(hù)地的積極性，從而忽視自然保護(hù)地的維護(hù)和建設(shè)。

2.2 歷史遺留問(wèn)題解決難度大

對(duì)于部分占據(jù)自然保護(hù)地主體位置的自然保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)，前期在建設(shè)措施和保護(hù)方法上，更具搶救性，更顯粗放型，其中一些也取得良好成效。但是在當(dāng)下更為嚴(yán)苛的環(huán)境監(jiān)管體系下，前期保護(hù)和建設(shè)方式不當(dāng)，直接造成如今自然保護(hù)區(qū)升級(jí)困難、調(diào)整難度大，甚至于出現(xiàn)部分自然保護(hù)區(qū)早已更改其原始用途，化作它用的現(xiàn)象。

2.3 各區(qū)域發(fā)展失衡

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)主要依托于國(guó)家政策支持，這種更為集中力量保護(hù)和建設(shè)的方式取得突破性成果，短短幾十年，中國(guó)自然保護(hù)地占國(guó)土總面積的比率早已高于世界平均水平。但是于此同時(shí)，也意味著政策的傾向性導(dǎo)致自然保護(hù)地在全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)發(fā)展不均這一后果。

同時(shí)，部分地方政府出于對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)相關(guān)政策的誤讀，更為注重自然保護(hù)地建設(shè)的數(shù)量，而忽視建設(shè)的質(zhì)量，這也是各區(qū)域自然保護(hù)地發(fā)展不均的表現(xiàn)之一。

2.4 現(xiàn)有管理和指導(dǎo)方式難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求

改革開(kāi)放已逾四十年，中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)民物資水平得到大大提高。根據(jù)馬斯洛需求理論可知，此時(shí)我國(guó)人民對(duì)于自身健康、環(huán)境質(zhì)量、精神文化需求將日益強(qiáng)烈。實(shí)質(zhì)上，近年來(lái)，親近自然、生態(tài)旅游、野生動(dòng)植物考察等旅游活動(dòng)也正在成為一個(gè)個(gè)家庭的剛需，這也預(yù)示著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾依然在持續(xù)升級(jí)，急待解決。而當(dāng)下適用的一刀切管理模式和未能根據(jù)保護(hù)地自身?xiàng)l件進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)的自然保護(hù)地體系，自然也難以適應(yīng)自然保護(hù)地體系建設(shè)，無(wú)法滿(mǎn)足民眾訴求。

3 關(guān)于中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的幾點(diǎn)參考性建議

緣于我們?cè)诮ㄔO(shè)自然保護(hù)地時(shí)管理方式不當(dāng)，中國(guó)自然保護(hù)地區(qū)域發(fā)展不均、弊病難除、難以滿(mǎn)足當(dāng)前民眾需求等成為主要問(wèn)題。但是我們國(guó)家目前依然是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家政策支持無(wú)法覆蓋所有自然保護(hù)區(qū)域，而且，中國(guó)目前有兩千多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，對(duì)于其管理應(yīng)當(dāng)個(gè)性化。筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)，提出幾點(diǎn)建議，茲述如下：

3.1 基于自然保護(hù)地特征與內(nèi)涵，落實(shí)個(gè)性化管理方案

占據(jù)自然保護(hù)地主體位置的自然保護(hù)區(qū)都具有其獨(dú)特表征和特色之處，有些自然保護(hù)區(qū)甚至具有不同的文化內(nèi)涵。一刀切的管理和指導(dǎo)模式顯然不適用于中國(guó)自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)和建設(shè)，建議基于自然保護(hù)區(qū)的特征和內(nèi)涵，對(duì)其進(jìn)行全方位審查和評(píng)價(jià)，重新明確每處自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展定位和建設(shè)方案，從而制定切實(shí)有效的管理及保護(hù)措施或政策。

具體措施包含：①分級(jí)管理。我國(guó)地大物博，構(gòu)筑自然保護(hù)地體系的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量龐大，占地面積較廣，中央無(wú)法全盤(pán)接受進(jìn)行管理，同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)也具地域性，因此其建設(shè)、發(fā)展和保護(hù)還需發(fā)揮地方積極性。多方因素綜合，建議根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的基本情況、現(xiàn)在發(fā)展?fàn)顟B(tài)、未來(lái)發(fā)展方向等多項(xiàng)指標(biāo)，確定自然保護(hù)區(qū)的最終管轄權(quán)歸屬；②分類(lèi)管理。自然保護(hù)地涵蓋范圍廣泛，諸如自然公園、海洋特別保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝景區(qū)、自然文化遺產(chǎn)等，而在現(xiàn)實(shí)管理操作中，對(duì)風(fēng)景名勝景區(qū)和自然文化遺產(chǎn)的管理方式肯定不能進(jìn)行一刀切，甚至于每種類(lèi)型的自然保護(hù)地類(lèi)型，其保護(hù)和管理方式都應(yīng)有所區(qū)別和針對(duì)性。以珍惜動(dòng)物朱鹮自然保護(hù)區(qū)為例，若以自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例對(duì)朱鹮進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)將朱鹮經(jīng)常活動(dòng)的區(qū)域劃定出來(lái)作為保護(hù)區(qū)，禁止人類(lèi)活動(dòng)，但這種管理方式卻違背朱鹮習(xí)慣棲息在村莊周?chē)纳盍?xí)性。因此，為了更好地保護(hù)和建設(shè)自然保護(hù)地體系，建議根據(jù)自然保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)對(duì)象，進(jìn)行分類(lèi)和差別化管理；③分區(qū)管理。如上朱鹮自然保護(hù)區(qū)范例所言，我們無(wú)法將朱鹮經(jīng)?；顒?dòng)的區(qū)域圈定來(lái)禁止人類(lèi)活動(dòng)，但是對(duì)于一些動(dòng)物諸如東北虎保護(hù)區(qū)而言，的確不能允許人類(lèi)居住，否則居民安全無(wú)法得到保證。建議基于現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)管理原則，即核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)三區(qū)管理方法，提升分區(qū)管理的靈活性，因地制宜制定分區(qū)管理方法，施行多區(qū)多策。

此外，還應(yīng)該加快建立自然保護(hù)地占補(bǔ)平衡機(jī)制。對(duì)于開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)原則上不得隨意占用自然保護(hù)地，符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)等項(xiàng)目確須占用自然保護(hù)地的，應(yīng)按規(guī)定報(bào)批，并由市縣按同質(zhì)、等面積的要求補(bǔ)足。

3.2 基于自然保護(hù)地建設(shè)目標(biāo)與方向，明確管理原則和責(zé)任

自然保護(hù)地體系的保護(hù)和建設(shè)是惠及當(dāng)代人和后代的惠民工程，之前建設(shè)對(duì)于質(zhì)量的忽視也是導(dǎo)致當(dāng)下建設(shè)難度提升的原因之一。因此，在中國(guó)自然保護(hù)第體系的指導(dǎo)和建設(shè)方面，我們不僅方法要得當(dāng)，更要在思想上明確其對(duì)于人類(lèi)生存的重要性，在責(zé)任上明確責(zé)任劃分和承擔(dān)主體，便于追責(zé)究責(zé)，如此才能保障各項(xiàng)保護(hù)和管理方法的最終落地。

針對(duì)區(qū)域自然保護(hù)地體系構(gòu)建工作，相關(guān)部門(mén)要引起重視，開(kāi)展自然保護(hù)地整合優(yōu)化，明確構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，直接關(guān)系到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)評(píng)估調(diào)整和“十四五”規(guī)劃編制，也是黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)的重要內(nèi)容。各縣（市、區(qū)）務(wù)必增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真按照開(kāi)展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的相關(guān)要求，精心組織安排，明確有關(guān)責(zé)任，全力以赴抓好落實(shí)，確保如期完成自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。

3.3 開(kāi)展自然保護(hù)地建設(shè)監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題

針對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地體系構(gòu)建和相關(guān)保護(hù)措施的落實(shí)情況，相關(guān)地區(qū)相關(guān)部門(mén)要做好嚴(yán)密的監(jiān)察體系構(gòu)建。做好信息公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，公布舉報(bào)電話(huà)和信箱，公開(kāi)征集問(wèn)題線(xiàn)索，鼓勵(lì)公眾積極舉報(bào)涉及自然保護(hù)區(qū)的違法違規(guī)行為；邀請(qǐng)媒體參與執(zhí)法檢查；充分利用電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，定期向社會(huì)公開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)展情況，通過(guò)典型案例的宣傳報(bào)道，正確引導(dǎo)輿論，形成社會(huì)監(jiān)督壓力，努力營(yíng)造社會(huì)公眾積極參與的良好氛圍。通過(guò)相關(guān)監(jiān)督措施的落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)地工作中存在的問(wèn)題，并及時(shí)解決，確保自然保護(hù)地體系構(gòu)建成效。

在相關(guān)監(jiān)察工作開(kāi)展中，還需要建立嚴(yán)厲的懲戒制度，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的違法違規(guī)生產(chǎn)、自然環(huán)境破壞等行為實(shí)施懲戒制度，提升公眾對(duì)于自然保護(hù)地保護(hù)的責(zé)任心，端正態(tài)度，促進(jìn)區(qū)域自然保護(hù)地保護(hù)工作整體水平不斷提高。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，中國(guó)自然保護(hù)地體系的建設(shè)存在自然保護(hù)區(qū)發(fā)展不均、重量不重質(zhì)、難以滿(mǎn)足當(dāng)前民眾需求等問(wèn)題，筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，提出落實(shí)個(gè)性化管理方案和明確管理責(zé)任等建議，旨在拋磚引玉，為中國(guó)自然保護(hù)地體系的保護(hù)和建設(shè)添助力。