新時(shí)期綜合檔案館法人治理作用探析

李 威

（開封文化藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，河南 開封 475004）

一、研究背景

為推動(dòng)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，2011 年3 月23 日，中共中央、國務(wù)院以中發(fā)〔2011〕5 號(hào)印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。該意見包括改革的重要性和緊迫性，改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，科學(xué)劃分事業(yè)單位類別，推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，推進(jìn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革，構(gòu)建公益服務(wù)新格局，完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，認(rèn)真做好組織實(shí)施工作等9 部分。其中第6 部分推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革部分明確提出建立健全法人治理結(jié)構(gòu)：“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。而不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式?！?/p>

法人治理又稱法人治理結(jié)構(gòu)。不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)法人治理有著相似的內(nèi)容，比如：“公立醫(yī)院法人治理是指為實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院出資者的目的，平衡所有者、經(jīng)營者以及利益相關(guān)者的若干制度安排。” 再比如：“大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)是指為維護(hù)某個(gè)利益主體以及社會(huì)公共利益，保證大學(xué)正常有效的發(fā)展，由法律和大學(xué)章程規(guī)定的有關(guān)組織結(jié)構(gòu)間權(quán)力分配與制衡的制度體系?！薄肮矆D書館的法人治理是指與圖書館的利益相關(guān)者，如館員、讀者、政府部門代表、社會(huì)人士等共同治理的模式，有利于實(shí)現(xiàn)‘政事分開、管辦分離’?！保?］

“文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館、博物館、文化館等公益性文化事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，通過所有權(quán)與管理權(quán)分離，吸納社會(huì)力量參與，形成各利益相關(guān)方共同參與治理，使決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層之間形成權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！保?］

歸納起來，法人治理結(jié)構(gòu) “是指法人組織為達(dá)到治理的目的而形成的組織架構(gòu)和制度安排”，即“事業(yè)單位為了獨(dú)立行使決策權(quán)力、管理職能和承擔(dān)責(zé)任，而依法建立的一整套組織機(jī)構(gòu)和管理體制”［3］。綜合檔案館在本次機(jī)構(gòu)改革中劃屬公益一類事業(yè)單位，是《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱 “《檔案法》”）明文規(guī)定的 “文化事業(yè)單位”，屬于《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中第6 部分所指的 “從事公益服務(wù)事業(yè)單位”，應(yīng)當(dāng) “建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”。在此背景下，機(jī)構(gòu)改革后作為公益一類事業(yè)單位的國家綜合檔案館，應(yīng)當(dāng)并且有必要開展與探索法人治理問題。

二、國家綜合檔案館的演進(jìn)及現(xiàn)狀

檔案館是保存和提供利用檔案的專門機(jī)構(gòu)。《檔案法》第8 條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！?列入《全國檔案事業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度》的檔案館有國家綜合檔案館、專門檔案館、部門檔案館、企業(yè)檔案館、文化事業(yè)檔案館、科技事業(yè)檔案館6 類。

我國近代檔案館的建立始于20 世紀(jì)20 年代。1925 年10 月，清室善后委員會(huì)利用清宮舊址建立起故宮博物院，設(shè)立文獻(xiàn)部集中保存清宮檔案文獻(xiàn)。1927 年文獻(xiàn)部更名為掌故部，1928 年擴(kuò)大為文獻(xiàn)館。

從檔案館實(shí)體數(shù)量上看，中華人民共和國成立之后，真正具有現(xiàn)代意義的檔案館和國家檔案館事業(yè)才得以建立和發(fā)展起來。1956 年4 月16 日國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》中指出：“國家檔案局應(yīng)該全面規(guī)劃，逐步地在首都和各省區(qū)建立中央的和地方的國家檔案館?！?從1956 年至1960年初，全國建立了15 個(gè)省級(jí)檔案館，106 個(gè)地（市）級(jí)檔案館，1 509個(gè)縣級(jí)檔案館，共計(jì)1 630個(gè)檔案館?；旧闲纬闪艘粋€(gè)從中央到全國各省、地（市）、縣的初具規(guī)模的各級(jí)綜合檔案館網(wǎng)絡(luò)體系。

1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)以后，檔案館事業(yè)得到了恢復(fù)和健康發(fā)展。1983 年國家檔案局頒布了專門的檔案館工作規(guī)則——《檔案館工作通則》。到1984 年底，綜合檔案館發(fā)展到2 751 個(gè)，形成了我國檔案事業(yè)的主體。1985 年全國檔案館工作會(huì)議又提出：“當(dāng)前我國的檔案館事業(yè)，不僅已經(jīng)成為我國整個(gè)檔案事業(yè)建設(shè)的主體和重點(diǎn)，而且更重要的是它作為我國社會(huì)科學(xué)文化事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志，在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域中，愈來愈顯示出它的重要地位和作用?！?檔案館事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。到2018 年，全國共有各級(jí)各類檔案館4 136個(gè)。其中，國家綜合檔案館3 315個(gè)，國家專門檔案館211 個(gè)，部門檔案館143 個(gè)，企業(yè)檔案館158 個(gè)，省、部屬事業(yè)單位檔案館309 個(gè)。

從檔案館由來及管理體制上看，國家各級(jí)綜合檔案館多數(shù)是由各級(jí)地方黨委、政府機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的檔案室、檔案科發(fā)展而來。曾經(jīng)兼有管理所在地方和部門檔案行政事務(wù)的職能，具有明顯的行政管理基因。1993 年機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行 “局館合一” 體制后，檔案館不再具有獨(dú)立法人屬性。2018 年機(jī)構(gòu)改革，局館分工，綜合檔案館成為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

從檔案館相關(guān)研究上看，1953 年，《中國人民大學(xué)檔案館暫行工作條例》在《檔案工作》上發(fā)表，可以視為檔案館研究的首個(gè)成果。從研究文獻(xiàn)的數(shù)量上看，60 多年來，檔案館研究在整個(gè)檔案研究中的占比一直不高，平均只有4.36%，最高時(shí)不過13.06%。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，整個(gè)研究在一定程度上與機(jī)構(gòu)改革存在正相關(guān)關(guān)系。從研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞分布看，對國家檔案館事業(yè)主體綜合檔案館（186篇）的研究，遠(yuǎn)不及籠統(tǒng)的檔案館（1 510 篇），也不及數(shù)字檔案館（873 篇）、高校檔案館（276 篇）、公共檔案館（271 篇）的研究，只略高于檔案界對圖書館（148 篇）的研究。無論是規(guī)模與數(shù)量、內(nèi)容與體系，都與綜合檔案館所處重要位置、承擔(dān)責(zé)任、發(fā)揮作用不相匹配。

三、國家綜合檔案館法人治理面臨的主要問題

隨著本輪以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目的的黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本完成，在綜合檔案館與同級(jí)檔案局分設(shè)落定的情況下，綜合檔案館面臨著一系列急需系統(tǒng)性研究與著力解決的問題。比如，新體制下綜合檔案館定位、性質(zhì)、職能問題，綜合檔案館相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范建設(shè)問題，綜合檔案館與同級(jí)檔案局、檔案室、其他專業(yè)專門檔案館和下級(jí)綜合檔案館之間相互關(guān)系問題，作為獨(dú)立法人的綜合檔案館運(yùn)營、內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)開展、運(yùn)行管理、安全保障問題，失去 “局館合一” 便利的綜合檔案館檔案資源建設(shè)問題，綜合檔案館檔案資源開發(fā)、開放、共享問題，綜合檔案館信息化建設(shè)問題，綜合檔案館宣傳、展覽問題，綜合檔案館從業(yè)者職業(yè)發(fā)展問題，等等。

除此之外，還需要面對思想認(rèn)識(shí)不到位、缺乏法律規(guī)章政策支撐、相關(guān)配套制度改革滯后以及與現(xiàn)行綜合檔案館干部、職稱管理體制難以有效銜接等現(xiàn)實(shí)問題，必須正確處理好政府部門與事業(yè)單位、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法人治理兩個(gè)關(guān)系，等等。必須通過推進(jìn)人事、職業(yè)發(fā)展、分配、保障等制度改革，建立健全多方協(xié)作監(jiān)管體制，從而改進(jìn)和完善新時(shí)期綜合檔案館法人治理工作。

四、國家綜合檔案館法人治理研究方法、目標(biāo)及其價(jià)值

（一）研究方法

從界定綜合檔案館法人治理的基本概念入手，通過辨析研究主體、客體、環(huán)境、條件對綜合檔案館法人治理產(chǎn)生的影響。運(yùn)用理論聯(lián)系實(shí)際、定性與定量相結(jié)合的方法，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過實(shí)證驗(yàn)證理論假設(shè)。所在綜合檔案館法人治理的專業(yè)優(yōu)勢和曾經(jīng)的 “局館合一” 實(shí)踐優(yōu)勢，研究的實(shí)施具有較高可行性。

（二）研究創(chuàng)新

本研究是綜合檔案成為獨(dú)立法人后首次提出綜合檔案館法人治理問題，筆者認(rèn)為擺脫“局館合一” 體制下形成的思維定式與思維慣性是綜合檔案館成為獨(dú)立法人的觀念基礎(chǔ)。本研究提出如下觀點(diǎn)：局館分設(shè)，就是分灶；界定成為獨(dú)立法人后的綜合檔案館與同級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系是綜合檔案館成為獨(dú)立法人的關(guān)鍵；綜合檔案館等具有獨(dú)立法人資格檔案館與不具獨(dú)立法人資格的檔案機(jī)構(gòu)不是同類機(jī)構(gòu)，不可同日而語；在法人治理趨勢下，綜合檔案館應(yīng)當(dāng)有且必須實(shí)施法人治理；等等。

（三）研究的主要目標(biāo)及重點(diǎn)、難點(diǎn)

構(gòu)建局館分設(shè)環(huán)境下綜合檔案館法人治理結(jié)構(gòu)體系是本研究的主要目標(biāo)。局館分設(shè)環(huán)境下綜合檔案館法人治理的必要性、可行性，存在的主要困難，需要界定的范圍、處理的關(guān)系，制度與監(jiān)督體系建設(shè)是研究的重點(diǎn)；沒有可供借鑒的范本與參考是研究的難點(diǎn)。

（四）研究的意義與價(jià)值

首次提出局館分設(shè)環(huán)境下綜合檔案館法人治理問題，對探究局館分設(shè)環(huán)境下綜合檔案館面對機(jī)構(gòu)改革后所處的現(xiàn)實(shí)狀況，推動(dòng)基層綜合檔案館法人治理實(shí)踐，推進(jìn)綜合檔案館實(shí)行不同于非法人檔案館的管理模式，推動(dòng)基層檔案館向法人治理體制轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新檔案學(xué)、檔案館學(xué)理論與實(shí)踐，提升基層檔案館以獨(dú)立法人身份的生存與發(fā)展能力，具有較高的理論價(jià)值。

在實(shí)踐上，由于各級(jí)綜合檔案館是向基層人民群眾提供檔案及檔案信息服務(wù)的主要渠道，承擔(dān)重要的歷史與現(xiàn)實(shí)使命，是國家檔案事業(yè)的主體，與國家的檔案事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，進(jìn)行局館分設(shè)下各級(jí)綜合檔案館法人治理研究，不僅有利于檔案學(xué)、檔案館學(xué)理論的發(fā)展，而且可為局館分設(shè)后的各級(jí)綜合檔案館以獨(dú)立法人身份參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供機(jī)會(huì)，具有顯著的社會(huì)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值。