定額財(cái)政、稅收瓶頸與治理失范
——傳統(tǒng)國(guó)家治理質(zhì)量的財(cái)政視角

謝紅星

財(cái)政為庶政之母，稅收能力是國(guó)家能力的重要組成部分。 關(guān)于國(guó)家能力的構(gòu)成，阿爾蒙德和鮑威爾提出國(guó)家能力是一個(gè)政治系統(tǒng)在其環(huán)境中的總體績(jī)效，具體反映為提取、規(guī)制、分配、符號(hào)和響應(yīng)五種能力；米格代爾將國(guó)家能力定義為國(guó)家決定社會(huì)生活按何種秩序組織起來的能力，具體包括提取、滲透、規(guī)制和分配四大能力[1]。 王紹光認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)包括強(qiáng)制機(jī)制、汲取機(jī)制、共識(shí)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制以及再分配機(jī)制八大機(jī)制，換言之，現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家能力至少可分為八大類[2]。李江濤認(rèn)為政府能力是一種綜合性、結(jié)構(gòu)性的能力，主要包括財(cái)政能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、危機(jī)處理能力和組織動(dòng)員能力五個(gè)方面[3]。 王仲偉、胡偉認(rèn)為，國(guó)家能力就是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其宏觀愿景的能力，可以區(qū)分為對(duì)內(nèi)的國(guó)家能力和對(duì)外的國(guó)家能力、硬能力和軟能力[4]。 無論哪一種觀點(diǎn)，學(xué)者都認(rèn)為稅收能力是國(guó)家能力體系中不可或缺的基本能力，誠(chéng)如《漢書·食貨志》所云：“財(cái)者，帝王所以聚人守位，養(yǎng)成群生，奉天順德，治國(guó)安民之本也?！?/p>

作為基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，稅收能力制約國(guó)家其他能力，影響政府治理質(zhì)量。 在傳統(tǒng)中國(guó)，財(cái)政是王朝政權(quán)賴以存在的經(jīng)濟(jì)支柱，也是國(guó)家強(qiáng)弱、王朝興衰的表征和重要催化劑。 一般來說，財(cái)政健康、稅收充裕的政權(quán)，有更多的資源去捍衛(wèi)政權(quán)的政治安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和提供更多的公共服務(wù)；相反，稅收不足、國(guó)庫時(shí)常入不敷出的政權(quán)，必然在治理上發(fā)生一系列問題。 傳統(tǒng)國(guó)家的財(cái)政史，時(shí)常是驚心動(dòng)魄的，從中不僅能了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)構(gòu)成和公平正義的程度，也能看到國(guó)家治理質(zhì)量的變遷①關(guān)于財(cái)政與傳統(tǒng)王朝興衰的論述，代表性成果有：《“黃宗羲定律”與稅費(fèi)改革的體制化基礎(chǔ)：歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇》(秦暉，《稅務(wù)研究》2003 年第7 期)；《從歷史維度看財(cái)政與國(guó)家興衰的關(guān)系》(申學(xué)鋒，《財(cái)政科學(xué)》2019 年第5 期)；《從“黃宗羲定律”到帝國(guó)的邏輯：中國(guó)國(guó)家治理邏輯的歷史線索》(周雪光，《開放時(shí)代》2014 年第4 期)；《傳統(tǒng)社會(huì)制度的進(jìn)化、退化與鈍化——給“黃宗羲定律”的一個(gè)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》(施正康，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2009 年第1 期)；《雜派失控與傳統(tǒng)中國(guó)的財(cái)政周期——再論“黃宗羲定律”的歷史真相》(謝紅星，《人文雜志》2017 年第9 期)。 其中，秦暉基于《明夷待訪錄·田制三》闡述“黃宗羲定律”，指出傳統(tǒng)賦稅制度存在“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病，而且每一次“并稅式改革”最后都步入“稅輕費(fèi)重—并稅除費(fèi)—雜派滋生—稅輕費(fèi)重—并稅除費(fèi)—雜派又起”的循環(huán)，從而引發(fā)王朝興衰更替之循環(huán)。 對(duì)此，筆者認(rèn)為，首先，從長(zhǎng)時(shí)段來看，百姓的稅負(fù)并非總是一直上升，而是有升有降，呈周期性變動(dòng)趨勢(shì)，“黃宗羲定律”反映的只是百姓稅負(fù)在趨向最高點(diǎn)的過程中的狀況，而不是所有的狀況；其次，“黃宗羲定律”尚未全面揭示傳統(tǒng)賦稅制度“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的根源，而這正是本文意欲探討的重要主題，即定額財(cái)政下傳統(tǒng)國(guó)家的稅收瓶頸、經(jīng)費(fèi)短缺及其對(duì)國(guó)家治理、王朝興衰的影響。。本文擬就此進(jìn)行探討。

一、定額財(cái)政下的稅收瓶頸

秦漢以降，隨著中央集權(quán)帝國(guó)的建立，傳統(tǒng)國(guó)家的財(cái)政表現(xiàn)為一種“大國(guó)財(cái)政”的格局，在有效控制土地和編戶齊民的基礎(chǔ)上，國(guó)家將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下個(gè)體農(nóng)戶手中有限的剩余產(chǎn)出集中到一起，形成就絕對(duì)量而言非常可觀的財(cái)政收入規(guī)模，為大一統(tǒng)帝國(guó)的治理奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。 可以說，與同時(shí)期世界上其他許多帝國(guó)相比，中華帝國(guó)的財(cái)政制度是比較健全的，國(guó)家財(cái)政收入的規(guī)模相對(duì)而言是非?？捎^的。

但是，絕對(duì)規(guī)模的可觀并不能遮蓋財(cái)政體系和稅收能力的缺陷。 傳統(tǒng)國(guó)家的稅收結(jié)構(gòu)是一種以定額農(nóng)業(yè)稅為主要構(gòu)成的稅收結(jié)構(gòu)，這一稅收結(jié)構(gòu)被日本學(xué)者巖井茂樹稱為“原額主義”。 巖井氏認(rèn)為，原額主義是“在唐后期以后，在以兩稅法為主軸的財(cái)政體系中，逐步確立起來的財(cái)政原則”，“(它)不是指租稅收入和財(cái)政支出的一成不變，而是用來表述與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大不相對(duì)應(yīng)的僵化的正額收入，與隨著社會(huì)發(fā)展和國(guó)家機(jī)構(gòu)活動(dòng)的擴(kuò)大而增大的財(cái)政需求之間的矛盾，以及必然伴隨為了彌補(bǔ)這種矛盾而派生出的正額外財(cái)政的財(cái)政體系的特征?！盵5]68，262巖井茂樹的“原額主義”主要是針對(duì)唐中期之后中國(guó)財(cái)政稅收體系而言的，但實(shí)際上秦漢以降各王朝的稅收都不同程度地表現(xiàn)為“原額主義”的特點(diǎn)。 基于農(nóng)耕社會(huì)及由此而來的以一家一戶為基本生產(chǎn)單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)王朝的稅收主要依賴小農(nóng)上繳的田賦，征收的基本原則是履畝而稅，即在土地清丈的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地的實(shí)際擁有量和產(chǎn)出，收取農(nóng)戶每年收獲的一定比例，如十五稅一、三十稅一等。 理論上講，農(nóng)業(yè)收獲有豐年、荒年之分，田地每年的產(chǎn)出存在差別，按比例征收的田賦每年也應(yīng)該不一樣，豐年多征，荒年少征。 但實(shí)際上，只要不發(fā)生特大自然災(zāi)害，田地產(chǎn)出每年變化不大，更重要的是，調(diào)查每畝田地每年的實(shí)際產(chǎn)出要耗費(fèi)巨大的行政成本，傳統(tǒng)國(guó)家往往無力支付或不愿意支付這一成本，而是選擇以某次土地清丈的大致數(shù)目為基準(zhǔn)，估算出全國(guó)田地的畝數(shù)定額，并根據(jù)田地的肥力、方位對(duì)田地進(jìn)行分類，評(píng)估不同種類田地正常年份的最大產(chǎn)出，以之為田地產(chǎn)出定額，再按一定比例征收田賦，以之為每年田賦之定額。 由此，不同種類的每畝田地每年應(yīng)該征收的田賦數(shù)額被確定，每一農(nóng)戶每年應(yīng)向官府交納的田賦數(shù)額被確定，每一州縣每年應(yīng)當(dāng)征收的田賦數(shù)額被確定，全國(guó)每年應(yīng)征收的田賦總額也被最終確定。 要言之，定田地畝數(shù)，定田地產(chǎn)出數(shù)，最終定田賦數(shù)。

傳統(tǒng)國(guó)家的田賦征收表面上標(biāo)榜十一稅、十五稅一、三十稅一之類的浮動(dòng)稅制，實(shí)際上卻是實(shí)行據(jù)畝出定數(shù)的定額稅制。 早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，據(jù)《漢書·食貨志上》載李悝所言，“今一夫挾五口，治田百畮，歲收畮一石半，為粟百五十石，除十一之稅十五石”，這十五石顯然就是國(guó)家設(shè)定的農(nóng)戶每年交納的田賦定額。 從里耶秦簡(jiǎn)、岳麓書院藏秦簡(jiǎn)、張家山漢簡(jiǎn)的記載來看，秦漢也是實(shí)行定額稅制[6]。 《漢書·食貨志》載晁錯(cuò)語：“今農(nóng)夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不過百畝，百畝之收不過百石。”這顯然是對(duì)漢代初期國(guó)家征收田賦基本單位的預(yù)估。 《鹽鐵論·未通》載文學(xué)語：“田雖三十而以頃畝出稅，樂歲粒米粱糲而寡取之，兇年饑懂而必求足”，說明實(shí)際征收田賦的方法是“頃畝出稅”，而且數(shù)額確定，不管豐年、荒年實(shí)際收獲多少，都必須交足。 《新唐書·食貨一》：“凡授田者，丁歲輸粟二斛，稻三斛，謂之租。 丁隨鄉(xiāng)所出，歲輸絹二匹，綾、絁二丈，布加五之一，綿三兩，麻三斤，非蠶鄉(xiāng)則輸銀十四兩，謂之調(diào)。 用人之力，歲二十日，閏加二日，不役者日為絹三尺，謂之庸?！笨梢姡瑹o論租、庸、調(diào)，都是征收定額。唐中期改行兩稅法，雖《新唐書·食貨志二》記載其基本原則是“戶無主、客，以居者為簿；人無丁、中，以貧富為差”，實(shí)際做法卻是“田稅視大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為定。 遣黜陟使按比諸道丁產(chǎn)等級(jí)”，以代宗大歷十四年的墾田之?dāng)?shù)為基準(zhǔn)，派出官員到各地確定應(yīng)征收的兩稅數(shù)額，所以它仍然是一種定額稅制。 唐之后兩稅的征收仍然是定額稅制，如清初的田賦，據(jù)說是照明代萬歷年間定的數(shù)額來征收。 順治四年(1647 年)2 月詔：“今浙東八府并福建全省，俱自順治四年正月初一日起，俱照前朝萬歷四十八年則例征收”；7 月又詔：“廣東人丁地畝本折錢糧，并衛(wèi)所屯糧，俱自順治四年正月初一日起，通照前朝萬歷四十八年則例征收?！雹佟肚迨雷鎸?shí)錄》卷30，順治四年二月癸未條；《清世祖實(shí)錄》卷33，順治四年七月甲子條。 中華書局1985 年影印本。

在以定額農(nóng)業(yè)稅為主要構(gòu)成的稅收結(jié)構(gòu)下，中央財(cái)政每年的財(cái)政收入基本上是恒定的。 在納稅民戶數(shù)、田畝數(shù)沒有實(shí)質(zhì)性增加的情況下，中央財(cái)政很難有突破性的增長(zhǎng)，除非加稅。 但是，傳統(tǒng)中國(guó)的“大國(guó)財(cái)政”主要是建立在對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造有限財(cái)富的汲取之上，而眾所周知，以個(gè)體農(nóng)戶為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)十分脆弱，不但經(jīng)不起任何大規(guī)模的天災(zāi)人禍，也經(jīng)不起國(guó)家的過度汲取，“二月賣新絲，五月糶新谷。 醫(yī)得眼前瘡，剜卻心頭肉”。 以個(gè)體農(nóng)戶為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身非常脆弱，一旦加稅超過了農(nóng)戶所能承受的上限，隨之而來的必然是農(nóng)戶破產(chǎn)，民人流散，威脅王朝統(tǒng)治秩序；同時(shí)，自耕農(nóng)的大量破產(chǎn)又使國(guó)家正稅征收變得困難，嚴(yán)重影響以田賦為主的財(cái)政收入，削弱王朝統(tǒng)治的物質(zhì)基礎(chǔ)。 這兩方面趨勢(shì)任其發(fā)展，結(jié)果必然是王朝的衰敗乃至滅亡，正因?yàn)槿绱耍p徭薄賦被傳統(tǒng)王朝奉為治國(guó)理財(cái)?shù)慕鹂朴衤?，加稅則被視為聚斂魚民，被視為亡國(guó)之先聲，這不僅是儒家民本仁政思想影響所致，更多是出于維護(hù)政治安全的現(xiàn)實(shí)考量。

以定額農(nóng)業(yè)稅為主要構(gòu)成的稅收結(jié)構(gòu)嚴(yán)重限制了傳統(tǒng)國(guó)家稅收的增長(zhǎng)，解決問題的根本途徑是強(qiáng)化對(duì)工商稅的征收，改變以定額農(nóng)業(yè)稅為主要構(gòu)成的收入結(jié)構(gòu)。 在現(xiàn)代國(guó)家，所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅等工商稅成為支撐國(guó)家財(cái)政收入的主要稅種。 現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政史也表明，唯有充分掌握了從工商業(yè)部門或工商業(yè)者那里合理汲取財(cái)富的手段，國(guó)家的財(cái)政收入才可能獲得革命性的增長(zhǎng)，才能真正滿足公共職能持續(xù)擴(kuò)張帶來的財(cái)政支出日益增加的需要。 然而對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家而言，其欠缺的就是征收工商稅的手段和能力。 在傳統(tǒng)社會(huì)，工商業(yè)的繁榮很多時(shí)候并未帶來國(guó)家稅收的相應(yīng)增長(zhǎng)。 《史記·平準(zhǔn)書》：“而富商大賈或蹛財(cái)役貧，轉(zhuǎn)轂百數(shù)，廢居居邑，封君皆低首仰給。 冶鑄煮鹽，財(cái)或累萬金，而不佐國(guó)家之急，黎民重困?！鄙倘穗A層的富裕和農(nóng)民的貧困及國(guó)家財(cái)政的窘困形成鮮明對(duì)比，商業(yè)繁榮的同時(shí)卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。 在國(guó)家與商人階層之間“共容利益”缺失的背景下，王朝政府采取了一系列措施打擊商人力量，并通過改革幣制、鹽鐵專賣、均輸平準(zhǔn)、算緡、告緡等政策手段強(qiáng)化對(duì)商業(yè)財(cái)富的汲取。 但是，即使將專賣等通過壟斷暴利性資源商品流通獲得的特別稅收列入工商稅之中，傳統(tǒng)國(guó)家財(cái)政收入中工商稅所占之比例仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與農(nóng)業(yè)稅相比。 如清代康熙二十四年全國(guó)性戰(zhàn)事結(jié)束，鹽課、關(guān)稅、雜稅等工商稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)，其中作為商品流通稅之關(guān)稅，其增長(zhǎng)尤其令人矚目，這固然是國(guó)內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間和平之紅利，同時(shí)也折射出“康乾盛世”商業(yè)之日趨繁榮。 但無論如何增長(zhǎng)，包含鹽課在內(nèi)的工商稅總額所占比例，在最高的時(shí)候也不過略多于三成，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與占七成的地丁銀相比[7]，何況鹽課這種通過壟斷暴利性資源商品流通獲得的特別稅收，本來就不應(yīng)該視為一般的工商稅，如果將其排除，關(guān)稅、雜稅等一般工商稅所占的比例就更低了。 商業(yè)的繁榮及工商稅收的增長(zhǎng)并沒有從根本上改變傳統(tǒng)國(guó)家以定額農(nóng)業(yè)稅為主要構(gòu)成的稅收結(jié)構(gòu)，相比于商業(yè)繁榮創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富，國(guó)家工商稅收并未獲得突破性、革命性增長(zhǎng)。

傳統(tǒng)國(guó)家工商稅收的相對(duì)匱乏與其征稅機(jī)制的不完善有密切關(guān)系。 持久、有效的征稅機(jī)制是一套復(fù)雜精細(xì)的制度體系，它以納稅人認(rèn)定和記賬等制度為基礎(chǔ)，以財(cái)產(chǎn)認(rèn)證為前提。 無論是直接稅、間接稅，還是累進(jìn)稅、累退稅或者所得稅、增值稅之征收， 都離不開財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，只有摸清經(jīng)濟(jì)家底，全面掌握納稅單位的經(jīng)濟(jì)狀況，國(guó)家才有可能充分、合理、持續(xù)地從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中征稅。 這當(dāng)然不是一件容易的事，它首先需要為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體建立真實(shí)、準(zhǔn)確、唯一的經(jīng)濟(jì)身份。 在現(xiàn)代國(guó)家，這一身份往往表現(xiàn)為實(shí)名制的銀行賬戶、納稅號(hào)碼或信用代碼。 其次需要整合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的全部經(jīng)濟(jì)特征。 在現(xiàn)代國(guó)家，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的經(jīng)濟(jì)特征雖然極其豐富多樣，但稅收交納從實(shí)物轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿?，而且越來越多地采用電子化方式?因此，經(jīng)濟(jì)特征的衡量與評(píng)估在現(xiàn)代社會(huì)并不太復(fù)雜，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證相對(duì)容易，其稅源多以間接稅為主，尤其是增值稅的地位越來越重要。 而增值稅在稅收體系中地位的上升本身反映了國(guó)家財(cái)政認(rèn)證能力的增強(qiáng)，因?yàn)榕c關(guān)稅、煙稅、酒稅、燃油稅、環(huán)保稅這些誰消費(fèi)誰就交稅的消費(fèi)稅不同，增值稅直接指向生產(chǎn)、流通、銷售、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)，認(rèn)證對(duì)象變動(dòng)不居，處在一個(gè)長(zhǎng)期連貫、多次發(fā)生的經(jīng)濟(jì)過程中，認(rèn)證難度要高于其他稅種，在實(shí)踐中，現(xiàn)代國(guó)家卻有效解決了對(duì)增值稅的認(rèn)證難題，使增值稅成為越來越重要的稅源，這從一個(gè)側(cè)面反映出其財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能力及征稅能力之強(qiáng)大。 總之，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家借助個(gè)人號(hào)碼、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，全面掌握經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)特征，并且建立明確的分類，區(qū)分個(gè)人財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)與固定資產(chǎn)、窮人與富人，針對(duì)不同種類的財(cái)產(chǎn)、不同的收入階層制定更為精細(xì)的稅收細(xì)則，既有效征稅，提高了汲取能力，又保證公正，發(fā)揮了稅收的再分配功能。

與之相反，在傳統(tǒng)社會(huì)，國(guó)家進(jìn)行財(cái)產(chǎn)認(rèn)證的技術(shù)手段和制度都是相當(dāng)缺乏的。 記載經(jīng)濟(jì)主體和納稅主體經(jīng)濟(jì)特征的是各種稅冊(cè)、土地丈量?jī)?cè)、土地估價(jià)冊(cè)、估產(chǎn)賬冊(cè)等書面檔案，在很多時(shí)候這些檔案的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、包容性、適應(yīng)性是存有疑問的，無法全面反映納稅主體的經(jīng)濟(jì)狀況，也不能及時(shí)反映財(cái)產(chǎn)交易及由此而來的財(cái)產(chǎn)歸屬的變動(dòng)。 依著名的明代魚鱗圖冊(cè)而言，近來研究表明，它未必是全國(guó)性的，“從洪武時(shí)期的土地丈量和魚鱗圖冊(cè)攢造的實(shí)施情況看，說它是全國(guó)性的，尚待進(jìn)一步證實(shí)”[8]。 黃仁宇更是認(rèn)為，“對(duì)于14、15 世紀(jì)的明朝統(tǒng)治者來說，要克服自身固有的各種技術(shù)困難，企圖建立起一個(gè)土地分類的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，借以將整個(gè)中國(guó)所有的耕地簡(jiǎn)單地分成幾類，這是相當(dāng)困難的，而且也是根本不可能做到的事情?！盵9]49清代乾隆三十年的《賦役全書》，竟然還保留了明代藩王的祿米銀兩，“各州縣設(shè)有《賦役全書》，向有藩司刊定，臣到任接閱此稿，見其名目不經(jīng)……如起運(yùn)蜀府草束銀若干兩，富順、太平二王祿米銀若干兩等類，不一而足，皆系前明賦役科條，未經(jīng)刪減”①《清高宗實(shí)錄》卷739，乾隆三十年六月甲午條，中華書局1986 年影印本。，可見賦役全書和黃冊(cè)對(duì)財(cái)產(chǎn)認(rèn)證和征稅的效用不應(yīng)高估。

這還只是相對(duì)容易的土地和人口的認(rèn)證，蓋因土地是絕對(duì)不可能移動(dòng)的資產(chǎn)，土地收成也是相對(duì)穩(wěn)定且易于辨認(rèn)和量化的，只要準(zhǔn)確認(rèn)證土地和人口的數(shù)量，就足以確定農(nóng)業(yè)稅的稅基。 真正難以認(rèn)證的是工商業(yè)者的財(cái)產(chǎn)和收入。 這是因?yàn)楣ど虡I(yè)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不像農(nóng)戶一樣固定在某一區(qū)域，而是“周流天下，交易之物莫不通”；工商業(yè)者的經(jīng)濟(jì)行為，并不局限于生產(chǎn)一環(huán)節(jié)，而是貫穿了生產(chǎn)、流通、銷售、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)，其經(jīng)濟(jì)行為、商業(yè)手段極為復(fù)雜多樣，非同行業(yè)內(nèi)之人往往難以知其微旨；工商業(yè)者用以交易牟利的商品的價(jià)格受市場(chǎng)行情影響極大，“物賤之征貴，貴之征賤”，其收入和財(cái)富也是相當(dāng)不穩(wěn)定的。 《史記·貨殖列傳》：“富無經(jīng)業(yè)，則貨無常主，能者輻湊，不肖者瓦解?！笨傊?，正如唐代德宗朝宰相陸贄所論：“資產(chǎn)之中，事情不一，有藏于襟懷囊篋，物雖貴而人莫能窺。 有積于場(chǎng)圃囤倉，直雖輕而眾以為富。 有流通蕃息之貨，數(shù)雖寡而計(jì)日收贏。 有廬舍器用之資，價(jià)雖高而終歲無利。”[10]2898傳統(tǒng)國(guó)家雖能針對(duì)工商活動(dòng)編造各種稅冊(cè)和估產(chǎn)賬冊(cè)，但其真實(shí)性和準(zhǔn)確性只怕還不如魚鱗圖冊(cè)、賦役全書和黃冊(cè)，與工商稅有關(guān)的工商業(yè)者資產(chǎn)及其所創(chuàng)造財(cái)富的認(rèn)證，比土地和人口的認(rèn)證更難。

綜上所述，財(cái)產(chǎn)認(rèn)證制度及技術(shù)手段的欠缺決定了傳統(tǒng)國(guó)家很難全面掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及納稅人財(cái)產(chǎn)狀況的真實(shí)信息，以及從千變?nèi)f化的經(jīng)濟(jì)信息和納稅人財(cái)產(chǎn)變動(dòng)信息中準(zhǔn)確確定稅收的合理額度與基準(zhǔn)，基于此，建立在相對(duì)穩(wěn)定的土地收成之上、以田賦為主的傳統(tǒng)王朝稅收必然帶有某種“定額財(cái)政”的特點(diǎn)，國(guó)家稅收很難隨著經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)而同步增加，尤其是很難從工商業(yè)創(chuàng)造的巨額財(cái)富中開辟相應(yīng)、穩(wěn)定、可期的稅源。 以財(cái)產(chǎn)認(rèn)證為基礎(chǔ)的稅收機(jī)制和手段的嚴(yán)重不完善使傳統(tǒng)國(guó)家既不得不以定額稅制的方法征收農(nóng)業(yè)稅，又沒有更多更有效的辦法從工商業(yè)中合理、充分汲取財(cái)富，稅收能力嚴(yán)重不足，稅收的正常增長(zhǎng)遭遇瓶頸②當(dāng)然，稅收瓶頸的形成也跟傳統(tǒng)王朝的整體國(guó)家體制有關(guān)，即在“無代表，不納稅”的情況下，納稅人所能承擔(dān)的稅率受到更多限制，但本文論述重點(diǎn)不在于此，故不深入。。

二、公共職能擴(kuò)張必然導(dǎo)致的財(cái)政擴(kuò)張

與稅收能力不足、稅收正常增長(zhǎng)遭遇瓶頸相對(duì)應(yīng)的是，傳統(tǒng)國(guó)家的財(cái)政支出極為浩大，而且常常陷入增長(zhǎng)失控、惡性膨脹的困境。

一方面，“大國(guó)財(cái)政”的格局使傳統(tǒng)國(guó)家掌握了就絕對(duì)量而言非常可觀的財(cái)政收入，另一方面，中央集權(quán)帝國(guó)體制下的“大國(guó)財(cái)政”也必然意味著帝國(guó)政府承擔(dān)了遠(yuǎn)較先秦時(shí)期廣泛的公共職能，帝國(guó)財(cái)政的支出范圍由此大大擴(kuò)展。 帝國(guó)財(cái)政的支出規(guī)模，即使在政治相對(duì)清明的時(shí)期也是相當(dāng)可觀的。 以清前期財(cái)政支出為例，嘉慶《大清會(huì)典》載：

制天下之經(jīng)費(fèi)，凡國(guó)用之出納，皆權(quán)以銀，量其歲之入以定存留起運(yùn)之?dāng)?shù)，春秋則報(bào)撥。 凡歲出之款十有二：一曰祭祀之款，二曰儀憲之款，三曰俸食之款，四曰科場(chǎng)之款，五曰餉乾之款，六曰驛站之款，七曰廩膳之款，八曰賞恤之款，九曰修繕之款，十曰采辦之款，十有一曰織造之款，十有二曰公廉之款。③嘉慶《大清會(huì)典》卷12，《戶部》，臺(tái)灣文海出版社，1990 年影印本。

這十二項(xiàng)支出用去了清廷全年收入的大半，單是兵餉一項(xiàng)，就已經(jīng)用去全年收入的一半以上。 陳鋒考證劉獻(xiàn)廷《廣陽雜記》所載康熙中期的“天下錢糧出進(jìn)存剩總數(shù)”，認(rèn)為歲入銀3400 余萬兩，歲出銀3300 余萬兩，結(jié)余100 余萬兩，其中兵餉支出1900 萬兩左右，占總收入的56%左右，占總支出的58%左右；乾隆朝的歲出，陳鋒結(jié)合《清史稿》卷125《食貨志六》的記載，對(duì)乾隆三十一年(1766 年)的支出進(jìn)行考證，認(rèn)為該年歲入銀4900 余萬兩，歲出銀4220 余萬兩，結(jié)余700 萬兩左右，其中兵餉支出2541 余萬兩，占總支出的六成左右，占總收入五成左右；嘉慶朝的歲出，以嘉慶十七年(1812 年)為例，當(dāng)年歲入銀為40136194 兩，歲出銀為35107534 兩，直省兵餉17245018 兩，京城和盛京等地兵餉約900 萬兩，合計(jì)兵餉2600 萬兩有余，占?xì)q出74%，占?xì)q入的65%[11]。

并不是只有清朝才這樣，清之前的明朝，前期養(yǎng)兵之費(fèi)可能相對(duì)較少，然正統(tǒng)之后，邊境多事，且衛(wèi)所制日益敗壞，募兵制逐漸取代衛(wèi)所制，兵餉由此激增，構(gòu)成國(guó)家財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。 《明史·馬森傳》：“一變而有客兵之年例，再變而有主兵之年例。 然其初止三五十萬耳，邇來漸增至二百三十余萬。 屯田十朽其七八，鹽法十折其四五，民運(yùn)十逋其二三，悉以年例補(bǔ)之。 在各邊，則士馬不加于昔，而所費(fèi)幾倍于先。 在太倉，則輸納不益于前，而所出幾倍于舊?！泵髦暗乃纬浔埔婚_始即以募兵制為主，國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)著數(shù)量龐大的常備軍，開支浩大，所剩無幾，“自來天下財(cái)貨所入，十中八九贍軍”①《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷124，寶元二年九月，中華書局1985 年版。，“以賦入之?dāng)?shù)十分為率，以七分養(yǎng)兵，官給、郊廟、宮省諸費(fèi)三分”②《文獻(xiàn)通考》卷152，《兵考四》，中華書局1986 年影印本。。 英宗朝三司使蔡襄曾舉例說明治平元年(1064 年)三司財(cái)政收支和軍費(fèi)支出狀況，按禁軍一兵之費(fèi)50 貫、廂軍一兵之費(fèi)30 貫的平均水準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)年全國(guó)廂禁軍共計(jì)1181532 人(其中禁軍693339 人，廂軍488193 人)，一歲養(yǎng)兵之費(fèi)為4800 萬貫，若計(jì)入郊賞之費(fèi)，則約為65514503.433 貫，當(dāng)年財(cái)政總收入為101907764.165 貫，總支出為100399449.808貫，軍費(fèi)支出占總支出的65%左右，確實(shí)是“一歲所用，養(yǎng)兵之費(fèi)常居六七”③《蔡襄集》卷22，《論兵十事》，上海古籍出版社1996 年版；另據(jù)《宋史》卷179《食貨下一》相校。。

這還只是非戰(zhàn)時(shí)的常額軍費(fèi)，一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，軍費(fèi)的支出更是突破常額，往往導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政傾其所有也不足以支撐戰(zhàn)爭(zhēng)。 漢武帝對(duì)匈奴的戰(zhàn)爭(zhēng)雖然取得了重大勝利，卻也耗光了文、景以來國(guó)庫的儲(chǔ)蓄，陷國(guó)家財(cái)政于危機(jī)之中。 《史記·平準(zhǔn)書》：“漢軍之士馬死者十余萬，兵甲之財(cái)轉(zhuǎn)漕之費(fèi)不與焉。 于是大農(nóng)陳藏錢經(jīng)耗，賦稅既竭，猶不足以奉戰(zhàn)士?！碧频伦诮ㄖ心觊g發(fā)動(dòng)對(duì)藩鎮(zhèn)的戰(zhàn)爭(zhēng)，龐大的軍費(fèi)開支使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，“月費(fèi)錢百三十余萬緡，常賦不能供”[10]2819。 北宋仁宗朝宋夏開戰(zhàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前的寶元元年(1038 年)沿邊三路及京師支出合計(jì)6418 萬貫，戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后的慶歷二年(1042 年)沿邊三路及京師支出上漲至9835 萬貫[12]。 神宗朝熙河開邊，熙寧五年(1072 年)，“陜西用兵凡費(fèi)錢七百余萬”，這是西北僅半年的費(fèi)用，還不包括糧草物資的損耗，取得勝利后防御西夏進(jìn)犯的維持費(fèi)用也十分驚人，“西邊熙、蘭等州及安疆、米脂等寨，每年費(fèi)用約三百六七十萬貫”④《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷231，熙寧五年三月，中華書局1985 年版。。 徽宗朝經(jīng)營(yíng)青唐，費(fèi)用巨大，《宋史·食貨志上三》：“費(fèi)錢億萬，用大兵凡再，始克之，而湟州戍兵歲費(fèi)錢一千二十四萬九千余緡?！泵鞔f歷三大役鞏固了邊疆，卻也嚴(yán)重消耗了朝廷財(cái)力，“國(guó)家歲入僅四百萬，而出輒至四百五十萬有奇。居恒無事，已稱出浮于入，年事意外之警、不時(shí)之需，皆因事旋加舊額。 如寧夏用兵逋數(shù)月，約費(fèi)餉銀一百八十七萬八千余兩；朝鮮用兵首尾七年，約費(fèi)餉銀五百八十三萬二千余兩；又地畝米豆援兵等餉，約費(fèi)餉銀三百余萬兩；平播之師未及期年，約費(fèi)餉銀一百二十一萬六千余兩，連川中湊辦共約二百余萬兩”⑤《續(xù)文獻(xiàn)通考》卷30，《國(guó)用一》，現(xiàn)代出版社1986 年版。。 清代“以武功定天下”，順、康、雍、乾、嘉各朝都曾大規(guī)模用兵，用費(fèi)浩繁，陳鋒《清代軍費(fèi)研究》一書對(duì)此有詳細(xì)考證[13]。

這還只是兵餉一項(xiàng)的支出，除兵餉外，官俸、皇室用度和公共工程等項(xiàng)支出所占比例雖沒有兵餉那么高，絕對(duì)數(shù)卻也不少，而且隨著官僚隊(duì)伍不可避免的膨脹、皇室越來越難以自控的奢靡無度和自然災(zāi)害的頻繁多發(fā)，這些支出必然逐漸增加，最終和高昂的兵餉開支一道，將國(guó)家財(cái)政送入困境和危機(jī)之中。換言之，即使能保證長(zhǎng)期不發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，傳統(tǒng)國(guó)家財(cái)政也很難不走向困境，但實(shí)際上，戰(zhàn)爭(zhēng)可不是片面想不打就可以不打的，打了想停就能停的，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)的大規(guī)模支出立刻打破既有的收支程式，國(guó)家財(cái)政必然出現(xiàn)入不敷出。

總之，傳統(tǒng)國(guó)家財(cái)政支出浩大，是大一統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)公共職能擴(kuò)張的必然后果。 與先秦商周相比，重新統(tǒng)一后的中央集權(quán)帝國(guó)剝奪了分封制之下地方治理單位的大部分重要的公共權(quán)力，直接面對(duì)以往從未直接面對(duì)過的巨量的區(qū)域和人民，直接管理急速膨脹以及高度專業(yè)化的行政事務(wù)，由此也就獨(dú)立承擔(dān)起以往尚且由地方治理單位分擔(dān)相當(dāng)部分的公共職能及成本。 如行政職能，既然帝國(guó)依賴郡縣制和官僚制來統(tǒng)治百姓，官僚的選拔由以血緣為標(biāo)準(zhǔn)的世卿世祿變?yōu)橛芍醒胝鲗?dǎo)的選賢尚能，帝國(guó)政府自然就要承擔(dān)所有的行政成本，包括官員的薪給俸祿；又如國(guó)防職能，既然地方政府不再像西周的諸侯國(guó)那樣被允許擁有正規(guī)化的常備軍，中央政府自然就要獨(dú)立負(fù)責(zé)國(guó)防重任，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的全部成本，即平時(shí)養(yǎng)兵之費(fèi)、制造修理軍械之費(fèi)、戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)，等等。

不能說中央集權(quán)帝國(guó)的建立及公共職能的擴(kuò)張是不應(yīng)該的，毫無疑問，“海內(nèi)為郡縣”的中央集權(quán)帝國(guó)取代封邦建國(guó)、天子共主的宗法制國(guó)家，官僚制取代世官制，統(tǒng)帥權(quán)由集中行使取代各自為政，這是歷史的進(jìn)步。 正如弗朗西斯·福山所言：“只有中國(guó)建立了符合馬克斯·韋伯定義的現(xiàn)代國(guó)家。 中國(guó)成功發(fā)展了統(tǒng)一的中央官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域，中國(guó)早已發(fā)明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比羅馬的公共行政機(jī)構(gòu)更為系統(tǒng)化”[14]。 中國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家的先驅(qū)，這一點(diǎn)是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，而非劣勢(shì)。

更不能責(zé)怪傳統(tǒng)國(guó)家不知道精兵簡(jiǎn)政的道理，能在公共職能擴(kuò)張的同時(shí)把官吏數(shù)量減下來，自然再理想不過，不過這是連現(xiàn)代國(guó)家都難以做到的事情，卻要求千百年前行政技術(shù)遠(yuǎn)落后于當(dāng)今、民間社會(huì)功能遠(yuǎn)不如當(dāng)今發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)國(guó)家做到，未免太過不近人情。 至于“精兵”，對(duì)于疆域遼闊、交通不便、通訊不夠發(fā)達(dá)并且時(shí)刻面臨著塞外游牧民族強(qiáng)大威脅的傳統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)來說，一味精減軍隊(duì)數(shù)量無異于自殺。 冷兵器時(shí)代，不同軍隊(duì)之間武器水平、組織化水準(zhǔn)相近，因此，“善戰(zhàn)者無赫赫之功”，數(shù)量就是致勝的關(guān)鍵，人海戰(zhàn)術(shù)就是最有效的戰(zhàn)術(shù)。 數(shù)量眾多的軍隊(duì)不僅是傳統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)抵御外敵入侵和開疆拓土的后盾，也是鎮(zhèn)壓內(nèi)部反抗和保衛(wèi)政權(quán)安全的根本保證，正如蘇力所言，國(guó)家最終是打出來的，而不是談出來的[15]。 國(guó)家的產(chǎn)生至少在最初有賴于武力，國(guó)家的穩(wěn)定和存續(xù)最終離不開武力的支撐，尤其自周秦以降，君權(quán)之上的神權(quán)面紗已然剝落，“湯武革命，順乎天而應(yīng)乎人”的天人情懷已被“彼可取而代”的狹隘野心所取代，兵強(qiáng)馬壯而非所謂天命、民心，這實(shí)際上成為天子及王朝政權(quán)最有效和可靠之安全保證，而這不可避免帶來龐大的軍費(fèi)開支。

雖然節(jié)儉向來被歷代王朝奉為治國(guó)理財(cái)?shù)慕鹂朴衤?，但許多開支并不是想省就能省的，“祖龍魂死秦猶在，百代都行秦政法”，中央集權(quán)帝國(guó)的建立，固然有其必然性和進(jìn)步性，但世上沒有白吃的午餐，帝國(guó)的建立必然帶來行政成本的劇增、財(cái)政支出的浩大。 這些都不是一句簡(jiǎn)單的“節(jié)儉國(guó)用”所能回避和解決的。 事實(shí)上，相比現(xiàn)代國(guó)家，傳統(tǒng)國(guó)家的財(cái)政支出中已經(jīng)“節(jié)約”了許多本不應(yīng)“節(jié)約”的開支，如地方建設(shè)的開支、賑濟(jì)恤政的開支、學(xué)校教育的開支等，即使這樣，其支出仍是極其浩大，使得缺乏彈性和持續(xù)增長(zhǎng)能力的國(guó)家財(cái)政時(shí)常陷入困窘的境地①雖然不同朝代經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)政收入總量不一，所承擔(dān)的公共職能也未必完全一致，但財(cái)政周期在各個(gè)朝代循環(huán)出現(xiàn)，說明財(cái)政擴(kuò)張以及惡性膨脹與稅收瓶頸之間難以化解的張力在中國(guó)古代是跨越了王朝和時(shí)段的難題。。

三、強(qiáng)干弱枝下的地方經(jīng)費(fèi)緊缺及治理失范

一方面，稅收能力嚴(yán)重不足，財(cái)政收入的增長(zhǎng)遭遇瓶頸；另一方面，財(cái)政支出又極其浩大，難以減省，且隨著王朝法制的逐漸敗壞呈不可逆轉(zhuǎn)的惡性膨脹的趨勢(shì)。 所有這一切，決定財(cái)政富余只會(huì)是傳統(tǒng)財(cái)政史的短暫瞬間，入不敷出、國(guó)無余財(cái)必然是傳統(tǒng)國(guó)家財(cái)政的常態(tài)。 由此，傳統(tǒng)國(guó)家不得不采取一些非常規(guī)的財(cái)政手段來填補(bǔ)收支缺口，在強(qiáng)干弱枝的名義下擠壓和割?yuàn)Z地方財(cái)政，是其所能采取的主要的非常規(guī)財(cái)政手段之一。

適應(yīng)大一統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)的國(guó)家體制，傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)行中央高度集權(quán)的財(cái)政管理體制，不存在嚴(yán)格意義上的地方財(cái)政。 中央、地方財(cái)政的劃分，只可勉強(qiáng)借用“起運(yùn)”“存留”兩個(gè)名詞來表示，不過，就管理的技術(shù)層面而言，中央和地方的收支仍然大致分為兩條線。 自秦漢至隋唐，中央集權(quán)帝國(guó)分分合合，中央高度集權(quán)的財(cái)政體制的實(shí)際效果不能不受中央集權(quán)與地方割據(jù)兩者間力量消長(zhǎng)之影響，蓋因在以人丁稅為主的時(shí)代，中央政府的財(cái)政能力有賴于王朝政權(quán)對(duì)治下編戶齊民的嚴(yán)密控制，易言之，有民斯有財(cái)。 至中唐楊炎行兩稅法，將國(guó)家經(jīng)制財(cái)政在管理層面上正式區(qū)分為上供、留使、留州三部分，在不觸動(dòng)財(cái)政中央集權(quán)根本原則的前提下，在管理層面上正式承認(rèn)地方財(cái)政之存在。 但這一承認(rèn)，在很大程度上只是“安史之亂”后唐代特殊政治及財(cái)政形勢(shì)的產(chǎn)物，是唐德宗朝廷在中央權(quán)威與實(shí)力相對(duì)不足、藩鎮(zhèn)強(qiáng)橫背景下不得已的妥協(xié)和選擇，決非大一統(tǒng)中央集權(quán)帝國(guó)政治傳統(tǒng)和財(cái)政體制的應(yīng)有之義。 蓋因在中央集權(quán)帝國(guó)，妥協(xié)是暫時(shí)的，贏家通吃才是結(jié)局，因此只要中央權(quán)威上升、實(shí)力增長(zhǎng)，朝廷就一定會(huì)想方設(shè)法打破這種格局，強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政的控制。 果不其然，唐憲宗元和四年(809 年)，隨著憲宗削藩戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利和朝廷威信的重建，在宰相裴垍主持下，唐廷對(duì)兩稅法進(jìn)行了一系列改革，要求各道節(jié)度、觀察使先以本州舊額留使錢及上供錢充送使錢，不足才能在屬州兩稅錢中均配，其余屬州送使錢改為優(yōu)先上供中央①《舊唐書》卷148《裴垍傳》：“先是，天下百姓輸賦于州府：一曰上供，二曰送使，三曰留州。 建中初定兩稅，時(shí)貨重錢輕；是后貨輕錢重，齊人所出，固已倍其初征。 而其留州送使，所在長(zhǎng)吏又降省估使就實(shí)估，以自封殖而重賦于人。 及垍為相，奏請(qǐng)：‘天下留州、送使物，一切令依省估。 其所在觀察使，仍以其所蒞之郡租賦自給；若不足，然后征于支郡?！渲T州送使額，悉變?yōu)樯瞎?，故江淮稍息肩。”，從而以?jié)約管理成本為理由，將留使錢限定在節(jié)度使直接管轄的本州內(nèi)，并且通過變其余屬州送使額為上供，使中央財(cái)政直接與州級(jí)財(cái)政對(duì)接，強(qiáng)化中央對(duì)藩鎮(zhèn)屬州的財(cái)政控制，限制了藩鎮(zhèn)的財(cái)政權(quán)力，加強(qiáng)了中央財(cái)政。 北宋收軍權(quán)、財(cái)權(quán)、治民之權(quán)于中央，財(cái)政中央集權(quán)再度強(qiáng)化，“始令諸州自今每歲受民租及管榷之課，除支度給用外，及緡帛之類，悉輦送京師，官乏牛車者，僦于民以充用”②《文獻(xiàn)通考》卷23《國(guó)用考一》，中華書局1986 年影印本。。 尤其是真宗朝開始確定上供額，景德四年(1007 年)，“詔淮南、江浙、湖南北路以至道二年至景德二年終十年酌中之?dāng)?shù)定為年額上供六百萬石，米綱立額始于此。 銀綱自大中祥符元年，詔五路糧儲(chǔ)已有定額，其余未有條貫，遂以大中祥符元年以前最多者為額，則銀綱立額始于此。 錢綱自天禧四年四月，三司奏請(qǐng)立定錢額，自后每年依此額數(shù)起發(fā)，則錢綱立額始于此。 絹綿綱雖不可考，以咸平三年三司初降之?dāng)?shù)則亦有年額矣”②。 神宗朝以增加上供、封樁、創(chuàng)立無額上供、提舉司等形式擴(kuò)充中央財(cái)政，“熙寧以前，上供無額外之求，州縣無非法之?dāng)?，洎后獻(xiàn)利之臣不原此意，惟務(wù)刻削，以為己功，事有所減，如禁軍缺額與差出衣糧，清汴水腳，外江綱船之類，例皆賚轉(zhuǎn)運(yùn)司封樁上供，即用度有增，又令自辦，上供名額歲益加多，有司財(cái)用日惟不足，必致多方以取，非法之征其原于此”③《文獻(xiàn)通考》卷24《國(guó)用考二》，中華書局1986 年影印本。。 徽宗朝又增加上供，并把原歸地方管理的茶鹽課利集中于京師，中央財(cái)政所占稅入的份額持續(xù)增長(zhǎng)，而以轉(zhuǎn)運(yùn)司為代表的地方財(cái)政日益困窘。

明代中央與地方財(cái)政的分配關(guān)系集中在起運(yùn)與存留上。 起運(yùn)指各司、府、州、縣等按中央的規(guī)定定期將賦稅運(yùn)至中央及九邊的倉庫；存留指地方將一部分賦稅留下，用做常規(guī)支出，分別儲(chǔ)存于司、府、州、縣、衛(wèi)所倉庫。 有明一代，起運(yùn)始終居于絕對(duì)重要之地位。 朝廷認(rèn)為，起運(yùn)是財(cái)政之命脈，是官兵俸祿軍餉主要來源，其需要比存留急切，其地位亦比存留重要。 起運(yùn)不可短缺，不可輕易減免，如果起運(yùn)不足而導(dǎo)致中央財(cái)政困難，則進(jìn)一步剝奪地方的財(cái)政收入，或?qū)⒃瓕儆谥醒氲闹С鰯偱捎诘胤健?因此，如果說明代前期中央財(cái)政尚屬寬裕，經(jīng)常性財(cái)政困難是在中后期才出現(xiàn)的，而地方財(cái)政的困難則可以說是伴隨著有明一代。 不過在明代，國(guó)家經(jīng)制財(cái)政中地方存留的份額雖然很低，地方官府卻可以從里甲、均徭、雜泛等徭役的折銀中獲得相當(dāng)可觀的收入來滿足地方開支所需。 黃仁宇認(rèn)為，“地方政府的運(yùn)作費(fèi)用是來源于役銀，全國(guó)平均每縣約有3000 兩，南方的縣可達(dá)7000 兩，其中有幾個(gè)縣這項(xiàng)收入高達(dá)30000兩”[9]259。 雖然這部分收入也要起運(yùn)部分到中央，但總的來說大部分還是用在了地方上，項(xiàng)目因事而立，數(shù)額量出為入，地方官府手里還是有一些經(jīng)費(fèi)可較為自主地動(dòng)用的。

清代財(cái)政體制沿襲了明代的起運(yùn)、存留制度。 入關(guān)伊始，清廷確立了“起、存各半”的原則，然之后戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，軍費(fèi)緊張，中央財(cái)政極度困難，于是陸續(xù)削減地方存留，變存留為起運(yùn)，成為清初數(shù)十年內(nèi)的主要財(cái)政政策導(dǎo)向。 順治九年、十一年、十三年、十四年、十五年，康熙元年、二年、三年、五年、七年，清廷先后多次裁減地方存留。 據(jù)蔣良騏《東華錄》所載，經(jīng)康熙七年裁減后，該年實(shí)際存留銀1643237 兩余，僅占全國(guó)地丁銀的6.4%[16]152-153。 康熙八年，清廷恢復(fù)了一部分地方存留，但不久三藩亂起，各處用兵，軍費(fèi)極度緊張，于是又開始大量削減地方存留，以籌措軍需，“自三逆變亂之后，軍需浩繁，遂將一切存留款項(xiàng)盡數(shù)解部，其留地方者，惟俸工等項(xiàng)必不可省之經(jīng)費(fèi)，此外則一絲一粒，無不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中亦必令起解”[16]342。 “三藩之亂”結(jié)束后，隨著全國(guó)局勢(shì)逐漸穩(wěn)定，一些被裁減的存留款項(xiàng)有所恢復(fù)，存留比率有所上升。 但這種“復(fù)存留”相當(dāng)有限，從康熙《大清會(huì)典》所載康熙二十四年(1685年)的起運(yùn)、存留數(shù)額和乾隆《大清會(huì)典則例》所載乾隆前期的起運(yùn)、存留數(shù)額來看，即使進(jìn)入“康乾盛世”之后，地方存留經(jīng)費(fèi)基本被控制在歲入的20%左右④康熙《大清會(huì)典》卷24，《戶部·賦役一》，文海出版社1992 年影印本；乾隆《大清會(huì)典則例》卷36，《戶部·田賦三》，四庫全書本。。

總之，中央高度集權(quán)的財(cái)政管理體制下，傳統(tǒng)國(guó)家中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，所謂地方財(cái)政即使在管理層面存在，也必然是不獨(dú)立、不健全、不充分的。 中央財(cái)政在財(cái)政壓力下擠壓和割?yuàn)Z地方財(cái)政是傳統(tǒng)國(guó)家財(cái)政管理過程中的重要特點(diǎn)和趨勢(shì)，且隨著中央集權(quán)的強(qiáng)化而愈加明顯和突出。

對(duì)地方財(cái)政的擠壓割?yuàn)Z，勢(shì)必造成地方官吏俸給和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。 “國(guó)家取州縣之財(cái)，纖毫盡歸于上，而吏與民交困，遂無以為修舉之資”[17]，如修橋鋪路、興修水利等有利于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的公共職能，基本沒有被列入地方存留的預(yù)算之中，也很難得到傳統(tǒng)國(guó)家經(jīng)制財(cái)政的經(jīng)費(fèi)支持。 唐代兩稅三分，朝廷對(duì)地方財(cái)政支出實(shí)行定額包干制，基本原則是“超支不補(bǔ)，結(jié)余留用”，朝廷規(guī)定地方經(jīng)費(fèi)首先要用來支付官俸、本地駐軍衣資錢糧、館驛錢糧和作為行政管理費(fèi)用的雜給用錢，支付完上述定額費(fèi)用后若還有多余的經(jīng)費(fèi)，地方長(zhǎng)官方可自主支配。 明代地方存留同樣沒有預(yù)留地方建設(shè)的資金，地方官只能通過征收各種差役折銀，在滿足辦公所需之余投入部分用于地方建設(shè)。 清代地方建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不在地方存留開支范圍內(nèi)，一些重大工程可以向朝廷申請(qǐng)撥款，但朝廷撥款程序繁瑣，用時(shí)太久，且就算能得到批準(zhǔn)，數(shù)額也不多，不夠支出，往往還是得由地方官自行籌措。

不僅“無修舉之資”，甚至連官吏的俸給和日常辦公經(jīng)費(fèi)也無法完全保證。 如果說傳統(tǒng)社會(huì)官員俸祿在正常情況下還不算太低且相對(duì)有保障的話，作為官僚群體底層的吏員的俸祿，在大部分時(shí)候可以說是非常之低或沒有保障。 秦漢時(shí)期吏員是普遍有俸祿的，但很低， “吏不廉平則治道衰。 今小吏皆勤事，而奉祿薄”①《漢書·宣帝紀(jì)》，中華書局1962 年版。。 唐代流內(nèi)品官的俸祿待遇相當(dāng)不錯(cuò)，但流外官的待遇就差了許多， “(流外)行署月外一百四十，食料三十”②《新唐書·食貨志五》，中華書局1975 年版。。 至于連流外品都沒有的州縣佐史、雜任，則沒有俸祿，只有“常食”，即伙食費(fèi)。唐代鄭吉記楚州衙門吏員的伙食，“掾曹有公膳，衙門有常餐，胥吏有官廚，衛(wèi)卒有給食，合而言之曰稟餐錢者三百七十人”[18]。 宋代中書門下、樞密院等中樞機(jī)構(gòu)高級(jí)吏員的俸祿有保證，標(biāo)準(zhǔn)較高，“三省胥吏，歲累優(yōu)秩，日給肉食，月享厚祿，寒暑有服，出入乘官馬，使令得營(yíng)卒，郊禮沾賜賁”③《宋會(huì)要輯稿》職官3 之28，中華書局1957 年版。，但其他衙門尤其地方州縣官府的吏人則未必有此待遇，其俸祿或有或無，時(shí)有時(shí)無，《宋史·刑法志》稱他們“自以為在官無祿，恣為侵漁”。 明代吏員享有俸祿，洪武七年(1374 年)，朱元璋稱“天下諸司典吏俱無俸給，令中書省議給”④《明太祖實(shí)錄》卷91，洪武七年七月丙戌條，中華書局2016 年影印本。，自此各府州縣典吏非土著者從首領(lǐng)官到一般吏員皆有俸祿。 但總的來說，明代吏員俸祿十分微薄，而且呈不斷減少之勢(shì)。 清代吏員無俸，但一開始尚有工食銀，從地方正額錢糧之存留部分中取得，但這一微薄之工食銀在順治、康熙年間被多次裁減，先是被裁減為6 兩，最后被全部裁完，因此，清代書吏很早就失去了工食銀，地方存留中不再保留各房書吏的工食銀，書吏成為真正的“無俸官役”，惟有依靠陋規(guī)以資生活。

日常辦公經(jīng)費(fèi)也經(jīng)常短缺，在“以文書御天下”的大一統(tǒng)帝國(guó)，各級(jí)衙門辦公首先需要紙筆文具等日常辦公用品，此外，收稅有運(yùn)載之費(fèi)，捕盜有查訪懸賞之費(fèi)，操練閱兵有賞賜之費(fèi)，舉凡祭祀、恤政、工程、文教、科舉，無不需要經(jīng)費(fèi)支撐，但在很多時(shí)候，國(guó)家經(jīng)制財(cái)政為此提供的經(jīng)費(fèi)很少，有時(shí)甚至分文不給，致使各衙門經(jīng)費(fèi)經(jīng)常出現(xiàn)不小的缺口。 唐宋時(shí)期州縣衙門的行政經(jīng)費(fèi)是在“雜給用錢”這項(xiàng)開支中解決的，“留使、留州雜給甩錢，即合委本州府并依送省輕貨中估，折納匹段充”⑤《唐會(huì)要》卷83，《租稅上》，中華書局1955 年版。。 明代地方官府將辦公經(jīng)費(fèi)攤?cè)肜锛住⒕?、雜泛等徭役中，項(xiàng)目因事而立，數(shù)額量出為入，并逐步將其轉(zhuǎn)化為國(guó)家經(jīng)制財(cái)政之外的另一種財(cái)政，在一定程度上滿足了日常公務(wù)所需，但也不可避免導(dǎo)致公費(fèi)的濫派和無節(jié)制增長(zhǎng)，構(gòu)成里甲的沉重負(fù)擔(dān)。 清初不僅裁減地方存留，而且把在明代主要地方官府支配的各種差役折銀也一并起運(yùn)至中央，地方官府的公費(fèi)來源由此被截?cái)唷?自此，無論是紙筆文具之類的日常辦公用品，還是請(qǐng)人抄寫文書的人工費(fèi)、破案的破案費(fèi)、押送犯人的車馬及伙食費(fèi)，都得吏役自行解決。 張集馨曾記述一個(gè)事例：四川井研縣差役押解犯人進(jìn)省，途經(jīng)資州，差役與犯人被一并關(guān)押，還受到犯人牢頭的拷打勒索，想脫身就得交錢，錢只能自己出[19]。

由于傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)地方財(cái)政的極度擠壓和割?yuàn)Z，地方衙門的吏員既無穩(wěn)定薪俸，又無充足經(jīng)費(fèi)，但是在嚴(yán)格的考成制度下，國(guó)家不可能因經(jīng)費(fèi)不足就免除地方的治理責(zé)任，地方官吏也不可能任由經(jīng)費(fèi)不足、阻礙履職施政而導(dǎo)致自己烏紗不保，最佳的選擇就是“設(shè)法”籌足經(jīng)費(fèi)，完成朝廷交派的職責(zé)和任務(wù)。 而所謂“設(shè)法”，是指想方設(shè)法突破法律的規(guī)定籌措經(jīng)費(fèi)，因?yàn)槿绻麌?yán)格遵守朝廷的財(cái)政制度，那就很可能一兩銀子都籌不到。 以清代為例，州縣地方官籌措經(jīng)費(fèi)的手段有如下幾種：一是浮收田賦，州縣官府以傾熔、火耗、平余、辦公、書差、耗銀等名目加征地丁和漕糧；二是瞞報(bào)雜稅，州縣官府把田房契稅、牙稅、當(dāng)稅、牲畜稅等雜稅截留作為自己的收入，并根據(jù)需要超過定額肆意征收；三是攤征差徭，“攤定入畝”后，每逢臨時(shí)興作或事故，所需人力、物料和經(jīng)費(fèi)，州縣往往仍向民間攤征，征收折色銀錢，久而久之，遂成為州縣的又一項(xiàng)收入；四是其他收入，包括在訴訟、刑法、治安等司法各環(huán)節(jié)收取規(guī)費(fèi)，向充任書吏、差役的人員收取規(guī)費(fèi)，將本應(yīng)在正項(xiàng)錢糧中開銷的支出攤派于民，低價(jià)采買或無償勒索衙署日用物品，向商戶、行戶收取規(guī)費(fèi)，借上任、修理衙署、過壽名義勒索商民，等等。

所有這些籌措經(jīng)費(fèi)的方法，顯然都不是那么合法，很難說跟腐敗完全沒有關(guān)系，但地方經(jīng)費(fèi)不足也是客觀存在的事實(shí)，所以上至皇帝大臣、下至社會(huì)輿論，對(duì)這些籌措經(jīng)費(fèi)的法外手段給予了一定的寬容和理解。 雍正皇帝懲貪向來以冷面鐵腕而稱，但在耗羨陋規(guī)這一問題上，他卻承認(rèn)，“州縣火耗原非應(yīng)有之項(xiàng)，因通省公費(fèi)及各官養(yǎng)廉有不得不取給于此者，朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，乃其勢(shì)有所不能”①《清世宗實(shí)錄》卷22，雍正二年七月丁未條，中華書局1985 年影印本。。 汪輝祖認(rèn)為，“陋規(guī)不宜遽裁”，原因是“官中公事，廉俸不敷，是以因俗制宜，取贏應(yīng)用。 輕于汰革，目前自獲廉名，迨用無所出，勢(shì)復(fù)取給于民，且有變本而加厲者。 長(zhǎng)貪風(fēng)，開訟釁，害將滋甚”[20]327。亦公亦私的特征及朝廷、官場(chǎng)和輿論的寬容，強(qiáng)化了這些法外手段作為腐敗的隱蔽性。

但是，正是這種隱蔽性遮掩了上述法外手段其中腐敗的本質(zhì)，并催發(fā)其進(jìn)一步變質(zhì)和惡化。 上述法外手段的運(yùn)用，確實(shí)有相當(dāng)部分是為了籌措行政經(jīng)費(fèi)，不過有多少為公、多少為私，實(shí)踐中很難把控。 理想的情形是“取之于民，用之于官，所謂以公濟(jì)公”，只收取辦理公務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，但現(xiàn)實(shí)中更多的官員是既收“可收之陋規(guī)”，也收“不可收之陋規(guī)”，既用之于公，也用之于私，“公私一切費(fèi)用，皆取給于里民”[20]275，后來真正的公務(wù)支出只占極小部分，大部分花在了官場(chǎng)應(yīng)酬和私人用度上。 以籌措經(jīng)費(fèi)為理由搜刮的錢大部分沒有花在行政公務(wù)上，而是進(jìn)了個(gè)人腰包，用來支付無節(jié)制增長(zhǎng)的官場(chǎng)應(yīng)酬和個(gè)人生活用度，由此，“用一派十，用十派千，以飽贓官婪盡之貪腹”[20]275。 地方經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺，影響吏治、民生，以及正稅之征收，“存留錢糧原留為地方之用，裁一分則少一分，地方官事不容已，不得不又派之民間，且不肖有司因以為利，是又重增無限之苦累矣”[16]152-153。

雖然對(duì)于傳統(tǒng)王朝而言，安全需求是首位，地方官府的主要任務(wù)是穩(wěn)控地方社會(huì)，而且在央地關(guān)系和機(jī)制不健全的情況下，地方財(cái)力過強(qiáng)極可能導(dǎo)致地方勢(shì)力崛起，出現(xiàn)地方尾大不掉的現(xiàn)象。 但是，對(duì)地方財(cái)政剝奪太過，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)短缺，將迫使地方官員不得不“設(shè)法”解決經(jīng)費(fèi)所需，由此滋生大量的雜派及腐敗，加重百姓負(fù)擔(dān)，敗壞官場(chǎng)風(fēng)氣，妨害地方及國(guó)家治理，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看必然動(dòng)搖王朝政權(quán)之根基，同樣會(huì)危及王朝政權(quán)的安全。

結(jié) 語

作為大一統(tǒng)的中央集權(quán)帝國(guó)，傳統(tǒng)國(guó)家的征稅權(quán)力是無比強(qiáng)大的，國(guó)家直接控制編戶齊民，成為唯一的征稅主體，依靠成千上萬的基層官吏，以暴力為后盾強(qiáng)迫百姓交納田賦、人丁稅、商稅，制定各種催科追比的條例辦法，懲罰不按時(shí)足額交稅的百姓，處分不能完成稅收定額的官吏。 但是這種強(qiáng)大的征稅權(quán)力卻沒有轉(zhuǎn)化為相匹配的稅收能力，這是因?yàn)?，征稅不是一件?jiǎn)單的事，它需要國(guó)家全面掌握全國(guó)真實(shí)的土地、人口數(shù)，掌握社會(huì)各階層尤其特權(quán)階層、富民階層的真實(shí)財(cái)富，掌握經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程尤其是工商活動(dòng)及其中財(cái)富的增長(zhǎng)和流向，同時(shí)擁有一套統(tǒng)一、有力的稅收機(jī)構(gòu)，一支專業(yè)、高效、相對(duì)廉潔的稅吏隊(duì)伍，以履行細(xì)致而繁瑣的征稅職責(zé)。 傳統(tǒng)國(guó)家沒有發(fā)展出全面有效掌握全國(guó)土地、人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)富總量、分布及流向的技術(shù)手段和配套制度，由此，帝國(guó)政府始終無法通過正常途徑合法、合理地從百姓尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中獲益的富民階層身上充分征稅，帝國(guó)的財(cái)政收入或許能勉強(qiáng)滿足“清靜無為”狀態(tài)下公共職能之所需，卻無法應(yīng)對(duì)不可避免的內(nèi)外形勢(shì)的演變，以及滿足不可阻遏的公共職能自我擴(kuò)張和公共機(jī)構(gòu)自我膨脹帶來的財(cái)政支出的增長(zhǎng)。

既然沒辦法做大“蛋糕”，那就重新分“蛋糕”，為滿足因公共職能伸張及變異產(chǎn)生的持續(xù)增長(zhǎng)的開支需求，傳統(tǒng)國(guó)家采取割?yuàn)Z地方財(cái)政等非常規(guī)財(cái)政手段，從而加劇了本已存在的地方經(jīng)費(fèi)之緊缺。 地方官府為滿足其俸給和經(jīng)費(fèi)的需求，不得不在正稅之外浮收加征、攤捐雜派，并由此愈加愈多，假公濟(jì)私，中飽私囊。 《清史稿·諾岷傳》：“各直省征賦，正供外舊有耗羨，數(shù)多寡無定。 州縣以此供上官，給地方公用，而私其余。 上官亦往往借公用，檄州縣提解，因以自私?！眹?guó)家稅收能力的低下并沒有真正減輕百姓的負(fù)擔(dān)，反而加劇稅負(fù)不公和百姓的貧困，激化社會(huì)矛盾，反過來又影響國(guó)家正稅之征收，導(dǎo)致百姓窮、國(guó)家亦窮，官吏中飽，豪強(qiáng)逃稅，說是“藏富于民”，實(shí)際上是“藏富于官”“藏富于豪強(qiáng)”①南宋陸游曾論道：“自古財(cái)貨不在民又不在官者，何可勝數(shù)? 或在權(quán)臣，或在貴戚近幸，或在強(qiáng)藩大將，或在兼并，或在老釋……”(陸游： 《書通鑒后》，《陸放翁全集》(上)《渭南文集》卷25，中國(guó)書店1986 年版，第149 頁)陸游所言或只是針對(duì)南宋狀況而發(fā)，卻未嘗不是傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政史上一直存在的問題。，國(guó)家與百姓雙輸。