改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的演進(jìn)及啟示

漢 笑

（中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院），山東 濟(jì)南 250014）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市改革取得了巨大成功，經(jīng)濟(jì)總量迅速增加，中央財(cái)政能力也隨之提高，為解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題、建立新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自1978年開(kāi)始，我國(guó)政府圍繞“三農(nóng)”問(wèn)題，以財(cái)政支農(nóng)政策為主要手段，確保資源有保障、可持續(xù)地流向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)而實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素?cái)?shù)量和持續(xù)發(fā)展的可能性，提高農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平。這不僅體現(xiàn)了國(guó)家全面建成小康社會(huì)的決心，更深刻體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

財(cái)政支農(nóng)政策是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村富裕、農(nóng)民增收的一系列財(cái)政政策的總稱，是政府提高資源配置效率和促進(jìn)社會(huì)公平的工具。財(cái)政支農(nóng)政策自實(shí)施以來(lái)，在推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面成效顯著，農(nóng)民人均可支配收入由1978年的134元增加至2018年的14617元，財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)民人均純收入的貢獻(xiàn)率達(dá)91.8%；農(nóng)業(yè)增加值由1978年的1458.8億元增加至2018年的64734億元①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《關(guān)于一九七八年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的公報(bào)》《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。；農(nóng)村地區(qū)道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)方面不斷改善。截至2016年末，全國(guó)99.3%的村通公路，99.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，96.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幼兒園、托兒所，98.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小學(xué)，96.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有圖書(shū)館、文化站，99.7%的村通電，91.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中或部分集中供水，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房②參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第一號(hào)）》。。在改革開(kāi)放40多年大背景下，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，梳理我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的演進(jìn)歷程，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)啟示，有助于農(nóng)民持續(xù)增收和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，緩解不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)象，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

一、財(cái)政支農(nóng)政策演進(jìn)的四個(gè)階段

以1978年中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)第十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)走過(guò)了41年；以小崗村包干到戶為標(biāo)志，中國(guó)農(nóng)村的改革也歷時(shí)41年。中國(guó)的改革從農(nóng)村逐漸拉開(kāi)序幕，財(cái)政支農(nóng)政策也相應(yīng)地進(jìn)入了重要的轉(zhuǎn)折時(shí)期?！稗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問(wèn)題一直是全黨工作的重中之重。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，出臺(tái)一系列財(cái)政支農(nóng)政策，具體可分為以下四個(gè)階段：

（一）1979年至1993年：改革開(kāi)放初期的財(cái)政支農(nóng)政策

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家逐步加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度。財(cái)政支農(nóng)政策是“三農(nóng)”發(fā)展的重要財(cái)力保障，為促進(jìn)工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，國(guó)家主要采取了以下措施：

首先是提高農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。為提高農(nóng)民收入、緩解工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格與價(jià)值背離現(xiàn)象，黨的十一屆四中全會(huì)明確要求：從1979年夏糧上市起，糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格將上漲20%，超購(gòu)部分在這個(gè)基礎(chǔ)上再加價(jià)50%，逐步提高棉花、油、蔬菜、水果、肉類和糖等農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，同時(shí)保持糧食銷價(jià)一律不動(dòng)，其他農(nóng)產(chǎn)品銷價(jià)基本保持穩(wěn)定，對(duì)某些必須提價(jià)的商品，給予消費(fèi)者以適當(dāng)補(bǔ)貼①參見(jiàn)1978年十一屆三中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》。。這一措施使工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象得到初步緩解，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，農(nóng)業(yè)在開(kāi)放市場(chǎng)政策的激勵(lì)下迅速發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，黨中央、國(guó)務(wù)院也積極采取各種措施，逐步改革糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品流通體制，開(kāi)放農(nóng)村商品市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，黨中央于1982年第一次正式取消了包產(chǎn)到戶的禁區(qū)，且宣布長(zhǎng)期不變。同時(shí)提出疏通流通領(lǐng)域，把統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷納入改革的議程，有步驟地進(jìn)行價(jià)格體系的改革②參見(jiàn)中共中央1982年1月1日批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》。。1985年，實(shí)行30年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度被取消。中央一號(hào)文件明確提出，“從今年起，除個(gè)別品種外，國(guó)家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)”③參見(jiàn)中共中央1985年1月1日頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年與1978年相比，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格總指數(shù)上升了214.7%，年遞增幅度為8.19%，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)與銷售的價(jià)格差由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。

其次是引導(dǎo)各級(jí)政府和金融部門(mén)加大對(duì)農(nóng)投入。實(shí)行財(cái)政包干體制以來(lái)，國(guó)家財(cái)政持續(xù)吃緊，地方政府的工作重心主要集中于城市和國(guó)企改革上，財(cái)政支農(nóng)資金出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入下降導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施老化退化、資源浪費(fèi)、土壤侵蝕和生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。為增加對(duì)農(nóng)投資，國(guó)家積極調(diào)整對(duì)農(nóng)財(cái)政政策，引導(dǎo)多方加大對(duì)農(nóng)投入。一方面開(kāi)辟新的資金渠道。1987年起開(kāi)征耕地占用稅，限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，建立發(fā)展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金，開(kāi)展對(duì)農(nóng)業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)。1988年至1993年間，新增和改善灌溉面積累計(jì)達(dá)12667萬(wàn)畝，新增主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力398.3億公斤，新增其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量24.4億公斤④參見(jiàn)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室：《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（1988～2007）》。。另一方面調(diào)整對(duì)農(nóng)金融政策。黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出，有必要調(diào)整原有的農(nóng)村金融政策，為農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多便利。自1979年以來(lái)，國(guó)家加快了農(nóng)村信用社的發(fā)展，恢復(fù)設(shè)立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，全面加強(qiáng)了農(nóng)村金融工作，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況調(diào)整對(duì)農(nóng)金融支持力度。截至1988年末，全國(guó)超過(guò)80%以上的縣市都設(shè)立了農(nóng)信社的網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用，但金融的資源導(dǎo)向作用和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用并未完全發(fā)揮。

（二）1994年至2002年：財(cái)政支農(nóng)政策積極變化階段

1994年起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，財(cái)政體制日趨規(guī)范，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比例均逐漸提高，促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)政策積極變化。在這一階段，財(cái)政支農(nóng)資金迅速增加，1978年財(cái)政支農(nóng)資金合計(jì)達(dá)150.7億，1994年為533億，1998年破千億大關(guān)，到2002年已增至1580.8億⑤參見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國(guó)農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計(jì)資料》。。

這一階段，國(guó)家通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債等多種渠道擴(kuò)大對(duì)農(nóng)投入。20世紀(jì)80年代中后期，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持政策進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)金融支持規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，我國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策，發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債，支持重點(diǎn)農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化的加快，中國(guó)的對(duì)外交往也在擴(kuò)大，為引進(jìn)外資奠定了良好的基礎(chǔ)。1980年5月15日，中國(guó)恢復(fù)了在世界銀行的合法席位，中國(guó)在國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)和國(guó)際金融公司的席位也得到了恢復(fù)，利用外資的渠道也在不斷擴(kuò)大，同時(shí)也引入世界銀行報(bào)賬制等科學(xué)管理辦法。隨著中國(guó)金融業(yè)的不斷發(fā)展和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投資的高度重視，農(nóng)業(yè)信貸資金規(guī)模逐年增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶動(dòng)了農(nóng)村信貸政策的不斷完善。

對(duì)農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資在這一階段顯著增加。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《新中國(guó)農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計(jì)資料》顯示：1994年，財(cái)政支農(nóng)支出占國(guó)家財(cái)政支出比重為9.2%。由于20世紀(jì)整個(gè)80年代農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全國(guó)基建投資比重下降，1994年起政府開(kāi)始加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。1998年國(guó)家發(fā)行特別建設(shè)國(guó)債，投資重要水利工程設(shè)施等項(xiàng)目。中央財(cái)政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3500多億元。1978年支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門(mén)的支出為77億元，1994年增至399.7億元，2002年達(dá)到1102.7億元，增長(zhǎng)幅度明顯。農(nóng)村用電量消耗1479.3億千瓦時(shí)，農(nóng)田水利有效灌溉面積48759.1千公頃，農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力33802.5萬(wàn)千瓦，分別是1978年的5.82倍、1.08倍、2.88倍①參見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國(guó)農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計(jì)資料》。。

為進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。上世紀(jì)90年代，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正處于起步階段，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，干部政績(jī)也以GDP為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民的繳稅負(fù)擔(dān)沉重，不僅需繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等多種稅費(fèi)，還需繳納村級(jí)三項(xiàng)提留和五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用以及各類攤派費(fèi)用。在稅費(fèi)改革前期，全國(guó)農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額約為1200億到1500億，其中農(nóng)業(yè)稅收約400億，其余則為各類收費(fèi)。因此在增加對(duì)農(nóng)投入的同時(shí)，為進(jìn)一步減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，中央政府積極貫徹“多予、少取”的指導(dǎo)思想，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持試點(diǎn)省份進(jìn)行稅費(fèi)改革。安徽率先開(kāi)展對(duì)農(nóng)稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，逐步取消“三提五統(tǒng)”等費(fèi)用并創(chuàng)新建立新的農(nóng)業(yè)稅體制，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而于2003年在全國(guó)推廣。

（三）2003年至2012年：財(cái)政支農(nóng)政策范圍擴(kuò)大階段

這一階段，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格決定權(quán)逐步轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)。在“看不見(jiàn)的手”的調(diào)解下，我國(guó)農(nóng)業(yè)整體水平有了很大的提升。但是由于農(nóng)業(yè)本身的脆弱性及工業(yè)的迅速發(fā)展對(duì)農(nóng)村用地、資源等方面的擠占，城鄉(xiāng)差距仍在擴(kuò)大，農(nóng)村居民生活水平不容樂(lè)觀。為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，黨中央在十六屆四中全會(huì)上提出了“兩個(gè)趨向”主要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨向；在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村也帶有普遍性的趨向。農(nóng)業(yè)支持工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方略，將“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的工作重心。

為增加農(nóng)民總收入，我國(guó)在本世紀(jì)初開(kāi)始實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，逐步取消和減輕各級(jí)農(nóng)業(yè)稅，并給予多項(xiàng)補(bǔ)貼。從2006年起，正式全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了延續(xù)2600多年的農(nóng)民繳納“皇糧國(guó)稅”的歷史，每年為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)1300多億元；2009年開(kāi)始，逐步取消了主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的地方配套，每年為主產(chǎn)區(qū)減輕負(fù)擔(dān)近300億元②參見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)情況》。。2009年以后，各項(xiàng)補(bǔ)貼持續(xù)加大，農(nóng)民在耕種土地時(shí)不僅不需要交稅，每畝土地還可獲得七十多元的政府補(bǔ)貼。為提高農(nóng)業(yè)的科技普及率，黨中央于2004年逐步提高對(duì)種子和農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼，隔年又針對(duì)化肥進(jìn)行全面補(bǔ)貼。并于2004年以來(lái)，全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，先后出臺(tái)最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格等收購(gòu)政策，探索“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用。

財(cái)政支農(nóng)支出在這一階段更注重農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和改善民生的投入。財(cái)政支出重心由過(guò)去的單純對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼向加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生等方面轉(zhuǎn)移，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供先決條件。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2006年用于農(nóng)村基本建設(shè)支出金額為504.3億元；2008年起突出加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，2008年底農(nóng)田水利（有效灌溉面積）達(dá)58471.7千公頃，鄉(xiāng)村辦水電站達(dá)44433個(gè)①參見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《新中國(guó)農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計(jì)資料》。；2011年將水利建設(shè)提高到戰(zhàn)略位置，提出到2020年基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。在改善民生方面，2007年起全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，有條件的地方可擴(kuò)大免、補(bǔ)實(shí)施范圍；2009年起開(kāi)啟新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)；2010年從農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育文化事業(yè)、社會(huì)保障、農(nóng)村水電路氣房建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)等方面全面發(fā)力，力求全面提高農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（四）2012年至今：新時(shí)代下的財(cái)政支農(nóng)政策

2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。以改革開(kāi)放為起點(diǎn)，中國(guó)人民踏上富起來(lái)的小康之路；以十八大為標(biāo)志，中華民族邁進(jìn)強(qiáng)起來(lái)的新時(shí)代。新時(shí)代財(cái)政支農(nóng)政策堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展理念，在公共財(cái)政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板。

為補(bǔ)齊發(fā)展短板，國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)代扶貧開(kāi)發(fā)工作中的精髓，充分體現(xiàn)了黨中央決勝全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中“一個(gè)也不能落下”的決心與初心。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記首次提出精準(zhǔn)扶貧重要思想。相對(duì)于大水漫灌式的低效率粗放扶貧模式，精準(zhǔn)扶貧更具針對(duì)性和效率。中央財(cái)政從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)水平出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)支撐、科技創(chuàng)新多角度入手，繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，積極開(kāi)發(fā)扶貧資金新渠道，給予用于易地扶貧搬遷的長(zhǎng)期貸款90%的貸款貼息，并根據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》嚴(yán)格管理扶貧資金②參見(jiàn)由中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年11月29日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。。精準(zhǔn)扶貧工作取得顯著成效，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)③中國(guó)目前貧困線以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，2018年貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于3535元。，2012年至2018年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口由9899萬(wàn)減少至1600萬(wàn)，年均脫貧人數(shù)1393萬(wàn)，貧困發(fā)生率也由10.2%下降至1.7%④參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2018年全國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。。

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》提出繼續(xù)堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。全面擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)范圍，對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、農(nóng)村人居環(huán)境、基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大支持。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2018年中央財(cái)政對(duì)農(nóng)林水支出20786億元，同比增長(zhǎng)9.9%，全面加強(qiáng)財(cái)政金融共同發(fā)力，完善對(duì)農(nóng)金融、保險(xiǎn)支持力度。2019年將農(nóng)村地區(qū)的人才建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)作為財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)。在財(cái)政部2019年發(fā)布的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策中，共涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與流通、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)作用、農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技人才支撐、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、鄉(xiāng)村建設(shè)六個(gè)方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)域。財(cái)政支農(nóng)進(jìn)入新時(shí)代，全面促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

二、中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策演進(jìn)的啟示

（一）解決“三農(nóng)”問(wèn)題需財(cái)政支持

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的不穩(wěn)定性。首先從生產(chǎn)角度看，農(nóng)產(chǎn)品的供給較大程度上受自然環(huán)境影響。其次從市場(chǎng)角度看，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，不能及時(shí)地根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整供給和生產(chǎn)規(guī)模，且農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小，豐收時(shí)很容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量的變動(dòng)呈現(xiàn)出發(fā)散的蛛網(wǎng)模型，離均衡點(diǎn)越來(lái)越遠(yuǎn)。再次中國(guó)相對(duì)于美國(guó)等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，受基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、單位產(chǎn)出低、科技應(yīng)用率低等因素限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具有不穩(wěn)定性，因此財(cái)政必須對(duì)農(nóng)業(yè)提供必要支持。最后，財(cái)政支農(nóng)是保證“飯碗牢牢端在自己手里”的重要保障，農(nóng)產(chǎn)品供給尤其是糧食供給至關(guān)重要。我國(guó)用不到全球10%的耕地養(yǎng)活世界20%的人口，打破糧食供給的緊平衡狀態(tài)需發(fā)揮財(cái)政“看得見(jiàn)的手”的力量，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公共物品屬性。與私人物品不同，道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)?；A(chǔ)設(shè)施若由私人提供，生產(chǎn)者將很難通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲得收益，使得私人收益小于社會(huì)收益、私人成本大于社會(huì)成本，因此理性的生產(chǎn)者不會(huì)選擇提供公共物品。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由政府主導(dǎo)，利用財(cái)政資金來(lái)完善，以提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平。

財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)民增收有積極意義。財(cái)政減免稅收及各項(xiàng)費(fèi)用等措施直接減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，財(cái)政支農(nóng)支出則直接或間接地增加農(nóng)民收入?；?978年至2012年的財(cái)政支農(nóng)支出和農(nóng)民人均純收入的數(shù)據(jù)測(cè)算，財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)民人均純收入的貢獻(xiàn)率為77.48%。在各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)支出中，四項(xiàng)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入，對(duì)農(nóng)民增收起直接作用；支援農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的固定投資對(duì)農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)增收起間接作用；農(nóng)村社會(huì)事業(yè)方面的支出對(duì)農(nóng)民持續(xù)增收的作用需在較長(zhǎng)周期內(nèi)發(fā)揮，如教育支出作為人力資本投資，有助于減少摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)、增加農(nóng)民收入，但是教育轉(zhuǎn)化為農(nóng)民自身的能力還需一段時(shí)間。

（二）我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的變遷體現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征

在第一個(gè)“多取、少予”的階段中，國(guó)家從調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的角度入手，開(kāi)始逐步提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，緩解了長(zhǎng)期以來(lái)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象。雖然在全國(guó)范圍內(nèi)增加了農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但因當(dāng)時(shí)人們金融觀念的落后，農(nóng)信社基本成為農(nóng)民存取款的地方，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)金融資本的流出。在第二個(gè)“多予、少取”的階段中，財(cái)政支農(nóng)政策積極擴(kuò)大，在保留原有財(cái)政支持的條件下從農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上入手，并通過(guò)發(fā)行國(guó)債和國(guó)際貸款，多渠道地從金融方面給予支持，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平。在第三個(gè)“多予、少取、放活”的階段中，隨著農(nóng)業(yè)稅免征以及各項(xiàng)補(bǔ)貼的不斷完善，國(guó)家開(kāi)始重視對(duì)農(nóng)村地區(qū)的文化建設(shè)，從提高人民思想認(rèn)知的角度出發(fā)，大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。在第四個(gè)“只予、不取、放活”的階段中，財(cái)政支農(nóng)政策全面進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政支農(nóng)從經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等角度全面發(fā)力。黨中央對(duì)農(nóng)村地區(qū)工作部署不斷完善，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。從國(guó)家歷年財(cái)政支農(nóng)政策的變遷中我們可以看出，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)支持的力度和廣度在不斷加強(qiáng)，從流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼到對(duì)農(nóng)直接補(bǔ)貼，從收稅到減稅再到免稅，從財(cái)政直接投資到財(cái)政主導(dǎo)增加社會(huì)資本，從單純的給予資金補(bǔ)貼到各類調(diào)動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)積極性政策的實(shí)行，支農(nóng)方式的變化體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，即隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，財(cái)政支農(nóng)的方式也在不斷升級(jí)、范圍也在不斷擴(kuò)大。

（三）未來(lái)財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)更多的發(fā)揮對(duì)資本等各類生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)的導(dǎo)向作用

中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策體系的演變反映了工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育、城市對(duì)農(nóng)村的支持。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，財(cái)政資金應(yīng)發(fā)揮其最大的效用，即財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)更多的起到對(duì)資本等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)的導(dǎo)向作用。首先，在地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程中，必然將增加大型農(nóng)業(yè)器械的使用率，財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)用機(jī)械相關(guān)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼程度。其次，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，而人才是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，可利用財(cái)政資金聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才來(lái)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化；最后，2013年施行的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，中央及縣級(jí)以上的地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)投入應(yīng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的資金總量雖不斷增加，但仍難以滿足農(nóng)村發(fā)展需要。因此可通過(guò)減免部分農(nóng)用貸款的利息或減少向農(nóng)村地區(qū)提供借貸的銀行或金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的稅收等，逐步引導(dǎo)私人資本向農(nóng)村過(guò)渡，完善農(nóng)村地區(qū)的金融體系，改變單純政府直接投資的局面，發(fā)揮私人資本在農(nóng)業(yè)中的主動(dòng)性。