粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)的協(xié)同治理法制化
——以生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)的提升為目標(biāo)

李 丹

近年來，黨中央和國務(wù)院對濕地保護(hù)和修復(fù)提出了新的更高要求。2012年，黨的十八大報告明確提出“擴(kuò)大濕地面積，保護(hù)生物多樣性，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”。2015年，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)明確提出全國“濕地面積不低于8億畝”的目標(biāo)。2016年，《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》(國辦發(fā)〔2016〕89號)提出“建立系統(tǒng)完整的濕地保護(hù)修復(fù)制度”。2017年，黨的十九大報告提出“強化濕地保護(hù)和恢復(fù)”。由此可見，我國在濕地保護(hù)政策方面的重點從注重濕地面積增加轉(zhuǎn)向濕地生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)。

位于珠江流域下游的粵港澳大灣區(qū)，具有嶺南水鄉(xiāng)特色，水網(wǎng)交錯，濕地資源與類型較為豐富，大灣區(qū)內(nèi)每個城市都有獨特的濕地資源。例如，廣州的海珠濕地是全國最大的城央濕地；深圳灣福田紅樹林自然保護(hù)區(qū)對面是香港米埔自然保護(hù)區(qū)，兩個保護(hù)區(qū)一衣帶水連成綠洲；珠海淇澳-擔(dān)桿島省級自然保護(hù)區(qū)是我國為數(shù)不多的集森林、野生動植物和濕地生態(tài)系統(tǒng)于一體的綜合型自然保護(hù)區(qū)。2019年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》以“美麗灣區(qū)”為目標(biāo)，明確提出：“加強濕地保護(hù)修復(fù)，全面保護(hù)區(qū)域內(nèi)國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯(lián)合保護(hù)?！?/p>

開展粵港澳大灣區(qū)跨境濕地的聯(lián)合保護(hù)，需要粵港澳三地圍繞共同的目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同治理，以法制化方式保障和鞏固治理成效。但目前面臨的問題是，粵港澳三地存在“一國兩制三法域”的特殊背景，三地在濕地保護(hù)法制方面存在立法體系、立法層級和立法需求的差異。立法體系方面，廣東屬于社會主義性質(zhì)的大陸法系，澳門受到葡萄牙大陸法系的影響，香港則屬于英美法系；立法層級方面，大灣區(qū)內(nèi)的廣東九市在適用國家和省級立法之余，享有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方立法權(quán)，而港澳擁有高度的立法權(quán)；立法需求方面，當(dāng)前三地的濕地保護(hù)需求層次有所不同，廣東側(cè)重濕地生態(tài)功能修復(fù)，香港側(cè)重濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，澳門側(cè)重濕地生態(tài)服務(wù)效用。

簡而言之，基于濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和區(qū)域性特征，理應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)濕地進(jìn)行整體保護(hù)和協(xié)同保護(hù)，其實現(xiàn)則需要粵港澳三地確立濕地整體保護(hù)的立法理念，確定提升濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和功能的立法目標(biāo)，完善濕地保護(hù)協(xié)同治理的法律制度。

一、粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理的立法目標(biāo)導(dǎo)向

(一)粵港澳大灣區(qū)濕地整體保護(hù)與協(xié)同治理的必要性

目前，粵港澳三地由于濕地資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況以及生態(tài)保護(hù)水平不同，其濕地保護(hù)的具體目標(biāo)各異。然而，三地的分割式保護(hù)不利于發(fā)揮大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體效益，三地的差異性保護(hù)不利于促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)效益的公平性。因此，在粵港澳協(xié)同建設(shè)“美麗灣區(qū)”的藍(lán)圖之下，對粵港澳大灣區(qū)濕地進(jìn)行整體保護(hù)與協(xié)同治理十分必要。

1.濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征要求對其進(jìn)行整體保護(hù)

系統(tǒng)生態(tài)學(xué)理論表明，整體性是生態(tài)系統(tǒng)最重要的特性，是其實質(zhì)和核心所在。(1)肖顯靜、何進(jìn)：《生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)研究的關(guān)鍵問題及趨勢——從“整體論與還原論的爭論”看》，《生態(tài)學(xué)報》2018年第1期。濕地生態(tài)系統(tǒng)也是具有獨特整體性的系統(tǒng)，不能將其簡單視為各種要素的組合，山水林田湖草是生命共同體，需要進(jìn)行一體化保護(hù)。與此同時，濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)效益大于分散保護(hù)效益，只有形成體系和規(guī)模的濕地才能更好地發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，單獨零散的濕地斑塊難以為氣候調(diào)節(jié)、動物遷徙提供充足功效?！蛾P(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)中關(guān)于國際重要濕地衡量標(biāo)準(zhǔn)的修訂，反映出世界各國濕地保護(hù)理念的演變，即從對濕地單一要素的保護(hù)發(fā)展為對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。1971年制定《濕地公約》的初衷是保護(hù)濕地中的水禽，1993年以前的締約方大會決議均以水禽作為國際重要濕地衡量標(biāo)準(zhǔn)；1996年才增加魚類作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并對特殊類型濕地進(jìn)行重點保護(hù)；從1998年開始，公約的內(nèi)涵逐步拓展為對濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。

粵港澳大灣區(qū)濕地的整體保護(hù)則更有其必要性，因為珠江三角洲一帶的濕地在自然景觀、地理、氣候和物種等方面具有相似性，尤其是環(huán)珠江口的濱海濕地更具有同質(zhì)性，深圳福田濕地與香港米埔濕地、珠海橫琴濕地與澳門氹仔濕地隔水相望，四地位于珠江口的紅樹林等濱海濕地資源非常豐富。在粵港澳濕地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、相似性和緊密性特征的基礎(chǔ)上，三地的分割式保護(hù)不利于發(fā)揮大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體效益。

2.濕地生態(tài)系統(tǒng)的外部性特征要求對其進(jìn)行協(xié)同治理

首先，濕地的生態(tài)功能是具有外部性的公共產(chǎn)品。一地的濕地生態(tài)效益可以由多地共享，謂之濕地保護(hù)的正外部性；一地的濕地生態(tài)風(fēng)險需由多地共擔(dān)，謂之濕地破壞的負(fù)外部性。雖然通過生態(tài)補償制度的實施，在一定程度上可以降低濕地的外部性影響，但生態(tài)補償制度主要是依靠經(jīng)濟(jì)手段在事后調(diào)整相關(guān)方的利益關(guān)系，對生態(tài)本身的保護(hù)和修復(fù)還需依靠行政手段的主導(dǎo)，而且對生態(tài)功能的事前保護(hù)效益也優(yōu)于事后補償效益。

其次，濕地生態(tài)功能的外部性影響到生態(tài)效益配置的公平性。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)正在進(jìn)行生物生態(tài)廊道和水鳥遷徙廊道的建設(shè)。此類廊道的主要作用有二：一是連通破碎生境，以發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模效益；二是傳遞生態(tài)功能，以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體效益。但應(yīng)注意的是，大灣區(qū)內(nèi)各濕地保護(hù)區(qū)的生境破碎化程度不同，生態(tài)功能發(fā)揮的價值大小不同，保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)層次也存在差異，這將對生態(tài)效益配置產(chǎn)生不利影響。換言之，隨著生態(tài)廊道的連通，當(dāng)生態(tài)功能的傳遞在生態(tài)系統(tǒng)中自發(fā)進(jìn)行時，優(yōu)良生態(tài)功能的獲益者未必就是付出者。這意味著大灣區(qū)內(nèi)濕地高水平保護(hù)地區(qū)需要為低水平保護(hù)地區(qū)的生態(tài)狀況“買單”。

綜上，粵港澳三地對濕地的差異性保護(hù)不利于促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)效益的公平性。而生態(tài)公平是生態(tài)文明建設(shè)的核心價值之一，粵港澳三地需要通過協(xié)同治理方式，消減濕地生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)外部性影響，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)公平。

(二)粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)的特殊性與差異性

1.粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)面臨困境的特殊性

一方面，受制于地域面積，港澳濕地面積偏小，生態(tài)敏感性較強。目前，廣州濕地面積近8萬公頃，深圳濕地面積約5萬公頃，珠海濕地面積逾19萬公頃，而香港濕地面積只有約1萬公頃，澳門路氹濕地保護(hù)區(qū)只有55公頃。另一方面，由于大灣區(qū)內(nèi)小型濕地的割裂和生態(tài)廊道的缺失，其難以充分發(fā)揮整體性的生態(tài)系統(tǒng)功能。

此外，因粵港澳大灣區(qū)地處珠江流域下游，河流多從珠江河口入海，大灣區(qū)范圍內(nèi)的濕地保護(hù)面臨水質(zhì)問題和水量問題雙重疊加的難題。與國內(nèi)三大沿海城市群的濱海濕地相比，珠江三角洲濱海濕地受圍海造地和中高等污染物輸入的綜合影響強度高于長江三角洲和環(huán)渤海灣的濱海濕地。(2)王毅杰、俞慎：《三大沿海城市群濱海濕地的陸源人類活動影響模式》，《生態(tài)學(xué)報》2013年第3期?；浉郯拇鬄硡^(qū)與世界級的其他三大灣區(qū)相比，在水環(huán)境質(zhì)量、防洪防澇標(biāo)準(zhǔn)、濕地生態(tài)功能和濕地管理體制等方面還存在一定差距。

2.粵港澳三地濕地保護(hù)目標(biāo)和管理水平的差異性

粵港澳三地濕地保護(hù)目標(biāo)各異，廣東側(cè)重濕地生態(tài)功能修復(fù)，香港側(cè)重濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，澳門側(cè)重濕地生態(tài)服務(wù)效用。廣東省濕地資源豐富、種類齊全，其保護(hù)的根本性立法目標(biāo)是“加強濕地資源的保護(hù)和管理，改善生態(tài)狀況，維護(hù)生態(tài)平衡，實現(xiàn)人與自然和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。(3)《廣東省濕地保護(hù)條例》(2018年修正)第一條。香港濕地保護(hù)的主要目標(biāo)是構(gòu)建優(yōu)良領(lǐng)先的生態(tài)環(huán)境，具體包括以下三個方面：一是防止重要濕地資源喪失；二是盡量減少鄰近發(fā)展項目對濕地的不良影響；三是就不可避免的發(fā)展項目對濕地造成的損耗作出補償。澳門濕地資源貧乏、斑塊零碎、生物多樣性單一，構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)是其濕地保護(hù)的主要目標(biāo)，對建設(shè)跨境自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道有著迫切需求。

粵港澳三地的濕地保護(hù)目標(biāo)存在差異是由于各自的保護(hù)需求和管理水平不同所致。港澳濕地保護(hù)的水平優(yōu)于廣東九市，尤其是香港的濕地保護(hù)起步早、經(jīng)驗多、要求高。香港米埔濕地早在20世紀(jì)70年代就受到專業(yè)化、法制化的保護(hù)。例如，由于濕地是一種過渡性生態(tài)系統(tǒng)，具有容易轉(zhuǎn)變?yōu)殛懙氐拇嗳跣?，世界自然基金會在香港漁護(hù)署的許可下定期清除后海灣灘涂上的紅樹苗，從而保護(hù)米埔濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。(4)謝屹、Rubin Chua、Martin Harvey等：《香港米埔濱海濕地的保護(hù)樣板》，《中國周刊》2018年第1期。另外，香港特區(qū)政府多年來采取多項措施控制后海灣水污染，并立法管制鄰近土地用途，從而全面保護(hù)濕地。而現(xiàn)階段廣東省濕地保護(hù)的具體工作重點在于促進(jìn)濕地的保護(hù)和修復(fù)，劃定珠三角的濕地保護(hù)紅線，建成濕地生態(tài)保護(hù)體系，以濕地公園建設(shè)為抓手，同步推進(jìn)治污治水、環(huán)境整治與水網(wǎng)綠化美化。(5)參見《關(guān)于大力構(gòu)建濕地生態(tài)保護(hù)體系加快珠江三角洲地區(qū)綠色生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)的意見》(粵辦函〔2015〕556號)。

(三)粵港澳大灣區(qū)濕地整體保護(hù)與協(xié)同治理的目標(biāo)

粵港澳大灣區(qū)濕地的整體保護(hù)與協(xié)同治理，要在堅持“一國兩制”方針不動搖的前提下進(jìn)行，也要遵守我國憲法和港澳基本法中的立法權(quán)限規(guī)定?；浉郯拇鬄硡^(qū)濕地整體保護(hù)與協(xié)同治理的法制化路徑，當(dāng)前可行且有效的做法是通過三地立法目標(biāo)的協(xié)同，進(jìn)而帶動法律制度的協(xié)調(diào)與銜接。

1.粵港澳大灣區(qū)應(yīng)協(xié)同設(shè)定濕地生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)

當(dāng)前，環(huán)境相關(guān)學(xué)科對“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”概念的理解尚有分歧(6)杜群：《規(guī)范語境下綜合生態(tài)管理的概念和基本原則》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第4期。，其主要原因在于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、開放性、動態(tài)性和多樣性。然而，這并未妨礙綜合生態(tài)系統(tǒng)管理以一種新的理念和策略成為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)的重點關(guān)注對象。正如生態(tài)學(xué)家所言，生態(tài)系統(tǒng)是一種典型的“復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)”(7)Simon A. Levin, “Ecosystems and the Biosphere as Complex Adaptive Systems，”Ecosystems 1，no.5(1998):431-436.，與之相關(guān)的概念還有“生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)”“生態(tài)系統(tǒng)功能”和“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”等。生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是生態(tài)系統(tǒng)的組成成分相互作用而形成的相對有序的穩(wěn)定狀態(tài)。(8)Ruhl J B and Salzman J , “The Law and Policy Beginnings of Ecosystem Services，”Journal of Land Use & Environmental Law 22(2007)：157-172.生態(tài)系統(tǒng)功能是由生態(tài)系統(tǒng)成分通過生物生產(chǎn)、能量流動、分解及營養(yǎng)循環(huán)而產(chǎn)生的功效或作用。(9)同上。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是自然生態(tài)系統(tǒng)及其構(gòu)成用來維持和滿足人類生活的條件和過程。(10)Richards K,“Nature’s Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems,”Pacific Conservation Biology 6,no.2(1997):220-221.三者相互促進(jìn)和影響，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)功能的可持續(xù)性；生態(tài)系統(tǒng)功能有助于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的形成；生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)退化會破壞相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性；生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能可以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能被人們使用產(chǎn)生的結(jié)果。

綜上，從地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一的角度來看,濕地生態(tài)系統(tǒng)管理是基于濕地生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律并運用多元綜合手段對濕地進(jìn)行保護(hù)和利用的過程，旨在均衡濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能，增進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。作為三大生態(tài)系統(tǒng)之一的濕地，在增強生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量方面具有不可替代的功效。因此，粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)協(xié)同設(shè)定綜合生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)，以此推動環(huán)珠江口濕地保護(hù)體系建設(shè)，提升大灣區(qū)濕地的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)質(zhì)量。

2.濕地保護(hù)立法應(yīng)以提升粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)為目標(biāo)

有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的概念普遍存在于生態(tài)學(xué)等科學(xué)領(lǐng)域，在生態(tài)保護(hù)立法中突顯生態(tài)系統(tǒng)管理的理念是近些年來的立法趨勢。目前，我國濕地保護(hù)立法已將濕地的生態(tài)系統(tǒng)功能納入管理決策之中，但是濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在法律中尚未得到充分體現(xiàn)。這從我國《濕地保護(hù)管理規(guī)定》2017年的修改可見一斑。該規(guī)定第十二條將我國對濕地實行分級管理的依據(jù)修改為濕地的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性等的重要程度，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)功能的重要性；第二十六條規(guī)定有關(guān)濕地保護(hù)管理機構(gòu)對退化濕地進(jìn)行修復(fù)時，應(yīng)當(dāng)“恢復(fù)濕地功能或者擴(kuò)大濕地面積”，將恢復(fù)濕地功能和擴(kuò)大濕地面積作為可選擇的修復(fù)措施；第三十條新增加了建設(shè)項目占用濕地時應(yīng)遵守“先補后占、占補平衡”的原則，但未對平衡要求作出明確規(guī)定。

粵港澳大灣區(qū)在立法中突顯濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)的目標(biāo)理念，可以借鑒兩種立法模式。一是從生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)角度設(shè)定立法目的。例如，日本最初制定的《自然公園法》第一條規(guī)定設(shè)立自然公園應(yīng)“以保護(hù)優(yōu)美自然景觀，有益于國民的保健、休養(yǎng)、教化為目的”。即對自然公園的管理重在方便國民對美好環(huán)境的享受利用。針對后來出現(xiàn)的過度利用問題，該法在修訂時確立了國家有采取適當(dāng)措施確保生態(tài)系統(tǒng)性和生物多樣性的法定義務(wù)。(11)于銘、徐祥民等：《世界區(qū)域海治理立法研究》，人民出版社,2017，第135頁。二是從具體生態(tài)系統(tǒng)功能角度設(shè)定立法目的。例如，我國臺灣地區(qū)2013年制定的《濕地保育法》將濕地的防洪功能寫進(jìn)立法目的，開篇即規(guī)定首要立法目的是確保濕地天然滯洪等功能。(12)中國臺灣地區(qū)《濕地保育法》第一條：為確保濕地天然滯洪等功能，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)濕地生態(tài)保育及明智利用，特制定本法。因為濕地相當(dāng)于地球的“蓄水池”，其一般是位于高地和低水之間的洼地，能有效存儲雨水，濕地中的樹木植被可以減緩水流速度，從而防止洪水肆虐。海濱地區(qū)容易遭受臺風(fēng)和強降水，濕地在海濱地區(qū)的防洪減災(zāi)功能尤為重要。濕地的防洪功能應(yīng)當(dāng)在大灣區(qū)海濱濕地立法中得到體現(xiàn)和確認(rèn)。

二、粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的條件與障礙

(一)粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的條件

粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)的協(xié)同治理已具備一定的條件，既有合作框架協(xié)議確定了合作目標(biāo)，也有濕地保護(hù)的立法基礎(chǔ)，還有多元協(xié)作的管理經(jīng)驗。

1.粵港澳大灣區(qū)內(nèi)有濕地保護(hù)合作的現(xiàn)實需求和政策基礎(chǔ)

粵港澳三地合作保護(hù)濕地有著迫切的現(xiàn)實需求和框架協(xié)議基礎(chǔ)。2010年，廣東省政府與香港特別行政區(qū)政府簽署《粵港合作框架協(xié)議》，其發(fā)展定位之一是構(gòu)建全國領(lǐng)先的區(qū)域環(huán)境和生態(tài)保護(hù)體系，環(huán)保合作的重要領(lǐng)域之一是共同建設(shè)跨界自然保護(hù)區(qū)，共同保護(hù)珠江口紅樹林等濱海濕地。(13)《粵港合作框架協(xié)議》第一章第二條、第六章第一條。2011年，廣東省政府與澳門特別行政區(qū)政府簽署《粵澳合作框架協(xié)議》，提出構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)跨境自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道。(14)《粵澳合作框架協(xié)議》第五章第五條。2014年，粵港澳三地環(huán)保部門共同簽署了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，標(biāo)志著粵港澳環(huán)保合作從雙邊走向三邊?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也反映出對三地區(qū)域性、流域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的要求。(15)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》第七章第一節(jié)和第二節(jié)。

2.粵港澳大灣區(qū)內(nèi)有較先進(jìn)的濕地保護(hù)立法基礎(chǔ)

廣東省早在2006年就制定了《廣東省濕地保護(hù)條例》，其濕地保護(hù)立法居于全國前列。該條例后經(jīng)2014年和2018年兩次修正，為廣東省濕地保護(hù)理順了管理體制，確立了濕地“占補平衡”原則，明確了濕地補償?shù)戎匾贫?。在設(shè)區(qū)的市立法中，《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定》于2018年施行，對濕地的管理體制、分級與規(guī)劃、保護(hù)與利用、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。其中有專章共10個條款是關(guān)于“海珠濕地保護(hù)特別規(guī)定”，這種專章保護(hù)濕地的立法模式是全國首創(chuàng)。另外，《深圳市內(nèi)伶仃島-福田國家級自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》《惠州市省級自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理條例》《東莞市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)與保障條例》等也涉及濕地保護(hù)的立法內(nèi)容。

相比于部門規(guī)章對濕地“占補平衡”中生態(tài)功能的柔性規(guī)定，《廣東省濕地保護(hù)條例》和《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定》對“占補平衡”的要求更加明確?！稄V東省濕地保護(hù)條例》第十八條第二款規(guī)定，對重點濕地的占用或者征收，按照“占補平衡”的原則，在濕地保護(hù)有關(guān)部門指定的地點恢復(fù)同等面積和功能的濕地。該條款增加了“占補平衡”原則的實施條件，即指定地點、同等面積和功能的濕地。然而，這只是針對重點濕地的要求，對一般濕地的占用則不受此條款約束。《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定》第三十九條至第四十一條對占用重要濕地或改變重要濕地用途作出了詳細(xì)的流程規(guī)定和代履行規(guī)定，要求建設(shè)單位提交包括濕地生態(tài)功能影響評價的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，制定并報批占用濕地的恢復(fù)建設(shè)方案，并在濕地毗鄰地區(qū)或者指定地點補建不少于占用面積并具備相應(yīng)功能的濕地。另外，《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定》第二十二條對濕地公園建設(shè)的要求反映出對濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和服務(wù)的考量和保障，體現(xiàn)了廣東省濕地保護(hù)立法的進(jìn)步。(16)《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定》第二十二條：濕地公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合濕地公園規(guī)劃，維持濕地生物多樣性以及濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完整性，與周圍景觀相協(xié)調(diào)，不得破壞濕地自然、人文景觀。在河流、湖泊、水庫、海域管理范圍內(nèi)建設(shè)濕地公園的，其工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)和海域功能規(guī)劃、河道岸線規(guī)劃等規(guī)劃的要求，不得危害堤防安全、影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通、破壞水質(zhì)以及阻礙航運。

香港出臺了《郊野公園條例》《林區(qū)及郊區(qū)條例》《海岸公園條例》《野生動物保護(hù)條例》和《2005年香港濕地公園(特別地區(qū))令》等立法進(jìn)行自然保育。《郊野公園條例》規(guī)定，郊野公園內(nèi)所有動植物都受保護(hù)，保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制破壞自然資源和自然景觀的活動，若將自然保護(hù)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需經(jīng)過非常嚴(yán)格的法律程序。可見，香港不只將濕地作為單一環(huán)境要素來保護(hù)，而是從生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，通過濕地保護(hù)促進(jìn)生物多樣性保護(hù)、防止環(huán)境退化、減少自然災(zāi)害。

3.粵港澳大灣區(qū)內(nèi)實行了多元協(xié)作的濕地管理體制

珠三角除了重視濕地保護(hù)立法以外，在濕地管理方面也進(jìn)行了創(chuàng)新。環(huán)深圳灣一帶有豐富的近海與海岸濕地，深圳市創(chuàng)新濕地管理體制，采用“政府+社會組織+專業(yè)管委會”的多元化管理模式。2015年，福田區(qū)政府將福田紅樹林生態(tài)公園委托給深圳紅樹林基金會管理，這是國內(nèi)第一個由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)，并成立專業(yè)管理委員會，然后委托社會公益組織管理的城市生態(tài)公園。該管理模式體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念。福田區(qū)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督受托社會組織的管理情況并支付管理經(jīng)費；專業(yè)管理委員會由行業(yè)專家和市民代表構(gòu)成，負(fù)責(zé)對社會組織進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督評估；深圳紅樹林基金會則按照專業(yè)管理委員會設(shè)定的評估標(biāo)準(zhǔn)和要求對公園進(jìn)行日常管理。(17)朱良駿：《深圳福田紅樹林生態(tài)公園開園》，《深圳特區(qū)報》2017年12月29日,第A10版。

香港對濕地公園實行“政府所有、委托管理、多方參與、獨立監(jiān)督”的管理體制，這種多部門協(xié)作和聯(lián)合保護(hù)的綜合管理體制值得借鑒。濕地公園的土地所有權(quán)屬于政府，其行政主管部門是漁農(nóng)自然護(hù)理署(簡稱“漁護(hù)署”)，其他行政部門依職權(quán)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、土地規(guī)劃等事務(wù)；政府將該濕地委托給世界自然基金會(WWF)香港分會進(jìn)行專業(yè)化管理，漁護(hù)署與若干社會組織緊密合作共同管理，如委托香港觀鳥會進(jìn)行鳥類監(jiān)測以便考核基金會的管理成效；成立濕地咨詢委員會，其成員由建設(shè)、園林、旅游和城市規(guī)劃等領(lǐng)域的政府代表、專家、社會組織組成，履行監(jiān)督職責(zé)，就濕地保護(hù)相關(guān)事宜向漁護(hù)署提供咨詢建議。(18)吳越：《城市自然人文資源怎么用更到位》，《解放日報》2018年4月23日，第10版。

澳門在防洪過程中也非常注重部門協(xié)作。2011年，澳門吸取應(yīng)對洪災(zāi)的經(jīng)驗，組建了涉洪管理的跨部門機構(gòu)。水利部珠江水利委員會與澳門海事及水務(wù)局成立澳門附近水域水利事務(wù)管理聯(lián)合工作小組，另有廣東省支持澳門內(nèi)港海傍區(qū)防洪(潮)排澇工程論證和建設(shè)工作協(xié)調(diào)小組。

(二)粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的障礙

廣東省在濕地的立法保護(hù)理念、分散管理模式、規(guī)劃保護(hù)制度、跨境保護(hù)制度、執(zhí)法處罰規(guī)范方面存在的不足，成為粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理的法制障礙。

1.功利化開發(fā)利用目的有礙于濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的實現(xiàn)

我國濕地保護(hù)立法已經(jīng)認(rèn)識到濕地對于人類和生態(tài)平衡的重要性，認(rèn)識到濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的意義。但是，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理念沒有在現(xiàn)行法律中得到明確體現(xiàn)，濕地立法對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)識尚不充分。這導(dǎo)致實踐中一些地方在建設(shè)濕地公園時功利化目的明顯。為了開發(fā)旅游資源或提升周邊土地附加值，從而采取“圈地管理”的保護(hù)策略，重濕地面積增加而輕濕地生態(tài)管理、重視覺景觀功能而輕生態(tài)功能、重開發(fā)利用而輕保護(hù)修復(fù)。因此，在濕地保護(hù)立法中亟須貫徹生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理念，規(guī)范濕地保護(hù)過程中存在的批而不建、建而不管、管而不立的現(xiàn)象。

2.濕地要素的分散立法有礙于濕地系統(tǒng)性和整體性功能的發(fā)揮

2018年，國家濕地保護(hù)立法被正式列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。國家濕地保護(hù)立法遲遲難以出臺，主要是因為濕地范疇具有綜合性但濕地管理缺乏協(xié)調(diào)性。濕地的保護(hù)既涉及動物、植物等生物要素的保護(hù)，也涉及水體、土壤等非生物要素的保護(hù)，還涉及整體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。然而，現(xiàn)有立法對濕地的水體、土壤、生物等要素進(jìn)行分散管理，對濕地的系統(tǒng)性和整體性保護(hù)不足。

3.濕地規(guī)劃的不協(xié)調(diào)有礙于濕地的全面保護(hù)

珠三角城市化進(jìn)程迅速，土地緊張、區(qū)域水環(huán)境污染等因素制約著濕地公園的建設(shè)和發(fā)展。珠三角大部分濕地公園位于城市中心或近郊，但還有大量城市郊區(qū)和沿海的濕地資源沒有被納入濕地公園建設(shè)，仍面臨城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)等人為活動的破壞，未能對濕地資源進(jìn)行全面保護(hù)。盡管《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第三條提出了濕地“全面保護(hù)方針”(19)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第三條：國家對濕地實行全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針。，但其受制于部門規(guī)章的立法權(quán)限，主要是針對林業(yè)主管部門關(guān)于濕地的行政管理規(guī)定，濕地全面保護(hù)的落實還存在管理職權(quán)分散、管理要素零散、管理對象拆散的弊端，促進(jìn)濕地全面保護(hù)的法律制度有待細(xì)化和完善。

4.憲制安排差異有礙于跨境濕地的聯(lián)合保護(hù)

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)涉及三地跨境濕地的保護(hù)問題，如深圳和香港毗鄰的后海灣-米埔濕地、珠海和澳門毗鄰的橫琴-路氹濕地。深港的濕地保護(hù)合作始于20世紀(jì)80年代，在深圳灣兩側(cè)分別建立了深圳紅樹林自然保護(hù)區(qū)和香港米埔自然保護(hù)區(qū)，兩地政府部門和民間組織一直積極推動建立濕地保育的合作機制。濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，要求構(gòu)建粵港澳濕地生態(tài)保護(hù)的一體化格局；而跨境管轄問題和法律體制機制的不同，卻給跨境濕地的整體保護(hù)帶來不便。

5.破壞濕地的違法成本偏低有礙于濕地管理效率的提升

《廣東省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，對擅自圍墾、填埋濕地等違法行為，處每平方米20元至30元的罰款，對違法行為造成嚴(yán)重后果的最高處5萬元以下罰款。相比破壞濕地獲得的高額收益，該處罰不足以威懾違法者，這與當(dāng)前環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)域提升環(huán)境違法行為成本的主旨不相符。

三、粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的思路與對策

(一)粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的基本思路

1.濕地保護(hù)的國家立法應(yīng)給地方立法留出空間

我國在國家法律層面尚無專門的濕地保護(hù)立法，濕地保護(hù)的地方立法走在國家立法之前。2014年修訂《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》時才將濕地作為一種單獨的環(huán)境要素加以列明，該法的出臺標(biāo)志著濕地成為獨立的環(huán)境管理要素。在其他環(huán)境保護(hù)單行法中，僅有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國水污染防治法》中各有三處涉及濱海濕地或籠統(tǒng)提及濕地。在部門規(guī)章層面，2017年國家林業(yè)局發(fā)布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2013年發(fā)布并于2017年修改)和《國家濕地公園管理辦法》，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市濕地公園管理辦法》。但是，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》主要是對國家重要濕地進(jìn)行規(guī)定，地方重要濕地和一般濕地則由地方制定管理辦法。截至2019年6月底，我國現(xiàn)行有效的濕地保護(hù)地方性立法名稱中包含濕地的省一級地方性法規(guī)有23部，市一級地方性法規(guī)有30部。從立法名稱來看，大多數(shù)是濕地保護(hù)立法，部分是濕地保護(hù)區(qū)立法或濕地公園立法；從立法內(nèi)容來看，最基礎(chǔ)的濕地概念和范圍界定不統(tǒng)一。(20)潘佳、汪勁：《中國濕地保護(hù)立法的現(xiàn)狀、問題與完善對策》，《資源科學(xué)》2017年第4期。對濕地的范疇界定需提升濕地立法位階，由國家立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

此外，我國濕地類型多樣，從系統(tǒng)生態(tài)學(xué)的角度而言，不同區(qū)域的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)側(cè)重點各有不同?！霸搭^型”的水源濕地的重點功能在于涵養(yǎng)水源和保護(hù)水質(zhì)；“過程型”的河流濕地的重點功能在于水體或營養(yǎng)物質(zhì)移送；“匯集型”的濱海濕地的重點功能在于匯水和生產(chǎn)。(21)楊青、劉耕源：《濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值能值評估——以珠江三角洲城市群為例》，《環(huán)境科學(xué)學(xué)報》2018年第11期。此種情況下，如果制定全國性的濕地立法，也只能是原則性規(guī)定居多，國家立法需要給濕地保護(hù)地方立法留出一定的空間，濕地保護(hù)更適合“一地一法”模式。

2.在自然保護(hù)地體系下進(jìn)行濕地保護(hù)管理和立法

目前，我國濕地管理體制是由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、其他部門分工實施的協(xié)同共管模式。林業(yè)、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個行政管理部門按濕地開發(fā)利用要素進(jìn)行分散、分割式管理，導(dǎo)致濕地開發(fā)利用和保護(hù)的空白或重疊。比如，濕地與其他自然資源交叉重疊，濕地的產(chǎn)權(quán)不具有排他效力。(22)杜群、車東晟：《論我國濕地產(chǎn)權(quán)法律制度的構(gòu)建與完善》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第3期。

2017年黨的十九大報告和2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》已對我國自然保護(hù)地體系建設(shè)提出了改革目標(biāo)，即“形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護(hù)地管理體系”。重新構(gòu)建的自然保護(hù)地體系是以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為基礎(chǔ)，通過國家公園的形式彌補各自為政的分散管理弊端。但是，國家公園、國家濕地公園、濕地自然保護(hù)區(qū)等濕地保護(hù)形式之間的關(guān)系還有待規(guī)范化、法治化。以濕地保護(hù)形式為例，根據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第十一條規(guī)定，我國濕地保護(hù)體系是要建立濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)和濕地多用途管理區(qū)等保護(hù)形式。除此以外，《廣東省濕地保護(hù)條例》第十三條還增加確立了野生動植物主要棲息地和原生地的濕地保護(hù)形式?！稄V州市濕地保護(hù)規(guī)定》第十八條則規(guī)定設(shè)立國家公園、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)小區(qū)等保護(hù)形式?？梢姡交鶎拥牧⒎ㄖ袧竦乇Ｗo(hù)的形式越多樣，但仍迫切需要通過頂層制度設(shè)計使?jié)竦乇Ｗo(hù)體系更好地與海域、海岸、內(nèi)陸水域等其他自然保護(hù)地體系相互協(xié)調(diào)。

香港設(shè)立了郊野公園(Country parks)、特別區(qū)(Special areas)、受限制區(qū)(Restricted areas)、特殊科學(xué)價值地點(Sites of specific scientific interest)以及海岸公園(Marine parks )等生態(tài)保護(hù)區(qū)域。其中，郊野公園是香港面積最大、最主要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，約占香港陸地面積的40%，它既有生態(tài)保護(hù)功能，也有康樂休憩功能，相當(dāng)于國家公園；特別區(qū)和受限制區(qū)的主要功能是保護(hù)生態(tài)，受限制區(qū)相當(dāng)于自然保護(hù)區(qū)，如香港濕地公園屬于特別區(qū)，米埔自然保護(hù)區(qū)屬于受限制區(qū)，是后海灣拉姆薩爾濕地的一部分；特殊科學(xué)價值地點由漁護(hù)署鑒定，并由規(guī)劃署記錄在冊，在該類地點范圍內(nèi)一般不予批準(zhǔn)新開發(fā)；海岸公園和海岸保護(hù)區(qū)旨在保護(hù)和管理重要的海洋生態(tài)環(huán)境。(23)劉亞麗、彭瑤玲、孟慶：《香港非建設(shè)用地管理經(jīng)驗借鑒和啟示》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》2014年第3期。

3.將濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值納入濕地保護(hù)制度

綜觀環(huán)境資源保護(hù)立法的發(fā)展規(guī)律，大多數(shù)國家的立法過程都是從零散條款到單行法規(guī)再到綜合性法律，從利用型立法到規(guī)制型立法再到系統(tǒng)型立法，這是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念在環(huán)境資源法律中得以逐步適用的體現(xiàn)。(24)蔡守秋：《綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法的發(fā)展概況》，《政法論叢》2006年第3期。粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)還需要將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值納入立法中，不能僅僅將濕地生態(tài)系統(tǒng)管理停留在立法目的和立法原則層面，還有待在濕地規(guī)劃、濕地管理、責(zé)任處罰等決策和制度中提升生態(tài)系統(tǒng)功能和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的影響因子。

(二)粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)協(xié)同治理法制化的制度構(gòu)造

因內(nèi)地和港澳的憲制安排不同，粵港澳三地立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)存在較大差異，粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)的協(xié)同立法難以通過區(qū)域統(tǒng)一立法、框架法或是示范法的方式實現(xiàn)。要促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)跨境濕地保護(hù)的協(xié)同治理，現(xiàn)階段的最優(yōu)法制路徑是合作編制濕地保護(hù)規(guī)劃，構(gòu)建跨境濕地的協(xié)同保護(hù)制度。

1.粵港澳合作編制濕地保護(hù)規(guī)劃

濕地的系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)確立規(guī)劃先行制度，以科學(xué)的規(guī)劃引領(lǐng)濕地的建設(shè)、管理、保護(hù)和修復(fù)?；浉郯娜貞?yīng)當(dāng)對跨界濕地的整體分區(qū)規(guī)劃的編制開展合作。在編制《粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》時，除了明確粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本方針、目標(biāo)任務(wù)、途徑措施等，還應(yīng)當(dāng)將維護(hù)濕地等生態(tài)系統(tǒng)完整性的環(huán)境指標(biāo)體系納入其中，以便于三地簽訂聯(lián)合環(huán)境協(xié)議或者通過立法與規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，更好地開展?jié)竦貐f(xié)同保護(hù)。

(1)增進(jìn)濕地保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

其一，我國于2003年和2014年完成了兩次全國濕地資源調(diào)查，但濕地在土地利用分類中一直未被視為單獨地類，在國土調(diào)查中往往將濕地登記在林地、草地或是荒地等地類之中。濕地分類不獨立的不利后果是顯而易見的，它造成有的濕地被視為“荒地”，從而淪為垃圾堆放場地；有的濕地被視為“未利用地”，從而被占用進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。直到2017年修訂的《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)：土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)與《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)：濕地分類》(GB/T 24708-2009)相銜接，首次在土地利用分類中突顯了濕地種類，將水田、紅樹林地、森林沼澤等14個土地利用二級類歸并為濕地類。2018年第三次全國國土調(diào)查將濕地明確設(shè)立為一級地類，包含八個二級地類。濕地分類標(biāo)準(zhǔn)與土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接有利于準(zhǔn)確界定濕地資源的位置邊界和保護(hù)范圍，有利于濕地資源的精細(xì)化管理。

其二，濕地保護(hù)與城市建設(shè)應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。濕地保護(hù)區(qū)的劃定應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃之間相協(xié)調(diào)，濕地保護(hù)區(qū)的邊界應(yīng)當(dāng)清晰，功能區(qū)劃應(yīng)當(dāng)明確。此外,應(yīng)當(dāng)按照自然保護(hù)區(qū)條例的規(guī)定，劃定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。否則，雖劃定了濕地保護(hù)區(qū)，但鄰近居民區(qū)的人為生產(chǎn)活動難免對保護(hù)區(qū)產(chǎn)生干擾。例如，香港城市規(guī)劃委員會在后海灣一帶通過劃定濕地保育區(qū)和濕地緩沖區(qū)，以保障濕地生態(tài)環(huán)境不受項目工程影響。

其三，劃定濕地保護(hù)生態(tài)紅線時不能一劃了之。倘若對自然濕地和人工濕地不加區(qū)分，全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線，可能會造成濕地保護(hù)和利用的不一致。因為《濕地公約》確立了濕地合理利用原則，對濕地的保護(hù)并不是要讓其與世隔絕，而是要在維持濕地生態(tài)系統(tǒng)自然屬性和生態(tài)功能的前提下，對濕地進(jìn)行可持續(xù)利用，實現(xiàn)人與濕地的和諧共生。

(2)以整體保護(hù)理念和生態(tài)系統(tǒng)理念指引濕地規(guī)劃

濕地是一種綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，需要通過科學(xué)的系統(tǒng)規(guī)劃塑造濕地的保護(hù)格局，濕地保護(hù)規(guī)劃更適合從上至下的頂層規(guī)劃方式。我國目前主要采取濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等方式保護(hù)濕地，國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由國家和省級林業(yè)主管部門制定，而具體建設(shè)則由地方政府林業(yè)主管部門自下而上申報。被劃入國家和省級自然保護(hù)區(qū)或者國家濕地公園的濕地可以得到專門管理機構(gòu)的保護(hù)，但省級及以下級別的濕地公園建設(shè)規(guī)范存有空白，管理機構(gòu)、管理人員和管理水平都有待完善。

濕地是具有整體性的生態(tài)系統(tǒng)，在建設(shè)濕地保護(hù)區(qū)的過程中應(yīng)當(dāng)防止如下弊端。一是避免受制于地方行政分割而導(dǎo)致濕地空間分割；二是防止僅注重濕地數(shù)量的增長而忽略濕地體系的完整，通過規(guī)劃生態(tài)綠道、廊道，增加濕地斑塊之間的連接度；三是不能只重視城市濕地公園建設(shè)而忽略城郊濕地的全面保護(hù)；四是完善濕地規(guī)劃的協(xié)調(diào)和濕地的分類管理，避免開發(fā)利用規(guī)劃與濕地保護(hù)規(guī)劃之間的沖突。

2.粵港澳跨境濕地的協(xié)同保護(hù)制度

隨著粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理從污染防治向生態(tài)保護(hù)發(fā)展，建立濕地自然保護(hù)區(qū)，維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性，成為環(huán)境治理的重要目標(biāo)任務(wù)。這需要粵港澳三地對區(qū)域性濕地進(jìn)行協(xié)同保護(hù)，尤其應(yīng)為跨境濕地的保護(hù)提供制度保障。

(1)規(guī)范濕地生境聯(lián)接制度

粵港澳大灣區(qū)濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，通過環(huán)珠江口跨境區(qū)域綠道建設(shè)，建立跨境濕地自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道。2018年年底，《粵港澳大灣區(qū)水鳥生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃(2018—2025年)》已經(jīng)啟動。另外，在技術(shù)操作層面建設(shè)生態(tài)廊道的同時，也應(yīng)當(dāng)在立法中將生態(tài)廊道納入法律保護(hù)范圍。目前，廣東省內(nèi)僅有2019年實施的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理條例》對濕地公園、城市綠地、生態(tài)廊道的保護(hù)控制范圍作出了規(guī)定。(25)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理條例》第三十一條：市規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)劃定前山河流域生態(tài)控制線，明確濕地公園、城市綠地、生態(tài)廊道等的保護(hù)控制范圍。

(2)建立跨界環(huán)境影響評價制度

在粵港澳三地合作日趨緊密的情形下，跨界環(huán)境影響問題開始突顯。例如，2014年深圳市計劃把毗鄰香港西北部的后海灣濕地周邊地區(qū)改造成商業(yè)區(qū)，有香港環(huán)保組織擔(dān)憂修建密集的摩天大樓將影響香港米埔自然保護(hù)區(qū)的候鳥遷徙。(26)《深圳“超級城市”計劃侵占濕地威脅候鳥生存》，人民網(wǎng)，2014年8月19日，http://env.people.com.cn/n/2014/0819/c1010-25491729.html，訪問日期：2019年7月21日。針對此類問題，應(yīng)當(dāng)通過開發(fā)決策的信息公開、廣泛的公眾參與、有效的政府協(xié)調(diào)來化解，建立和完善跨界濕地保護(hù)的環(huán)境影響評價制度。

香港對濕地保護(hù)區(qū)域有嚴(yán)格的生態(tài)影響評估。香港濕地保育區(qū)內(nèi)不允許建設(shè)新項目，除非項目有利于濕地保護(hù)、有助于環(huán)保教育或關(guān)乎公眾福祉，并且開展這類項目前必須進(jìn)行生態(tài)影響評估，以證明項目不會對濕地功能造成負(fù)面影響。濕地緩沖區(qū)是為了防止?jié)竦乇Ｓ齾^(qū)外的工程對該區(qū)產(chǎn)生負(fù)面影響，在濕地緩沖區(qū)內(nèi)開展工程項目前也必須進(jìn)行生態(tài)影響評估，以證明項目對濕地功能造成的負(fù)面影響可以緩解。在香港后海灣以外的地方，具有重要保護(hù)價值的濕地被劃分為特殊科學(xué)價值地點、自然保育區(qū)和海岸保護(hù)區(qū)，在這些范圍內(nèi)開展發(fā)展項目一般不予批準(zhǔn)。其他濕地則被劃分為農(nóng)業(yè)及綠化地帶，其范圍內(nèi)大部分濕地的發(fā)展用途均須事先獲得城市規(guī)劃委員會批準(zhǔn)。(27)參見香港立法會環(huán)境事務(wù)委員會CB(2)397/00-01(03)號文件，http://library.legco.gov.hk:1080/search～S10*cht?/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D&SUBKEY=m%3A(%E6%B9%BF%E5%9C%B0)/1153%2C1171%2C1171%2CB/browse，訪問日期：2018年12月17日。

(3)完善跨界濕地保護(hù)的多元協(xié)作機制

粵港澳三地在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作已有30多年，但以往多是雙邊合作形式，屬于傳統(tǒng)的區(qū)域合作。如今粵港澳三地是在國家建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略之下進(jìn)行合作，應(yīng)當(dāng)在原有合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)的一體化。就國家層面而言，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)專責(zé)小組，有利于粵港澳環(huán)境保護(hù)合作機制的頂層設(shè)計；就跨境區(qū)域?qū)用娑?，粵港澳濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機制可以由三地相關(guān)政府主管部門牽頭，由政府代表、專家學(xué)者、社會組織、居民代表等組成咨詢協(xié)調(diào)委員會。雖然粵港澳已有非正式的政府合作聯(lián)席會議機制，但是大灣區(qū)內(nèi)各地政府之間是平等協(xié)商的橫向關(guān)系，達(dá)成的合作協(xié)議并不具有強制約束力。(28)朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實踐》，《地方立法研究》2018年第4期。在無法跨越三地法制剛性差異的情形下，促進(jìn)政府、專業(yè)人員、社會公眾對粵港澳跨界濕地保護(hù)的多元協(xié)作和溝通協(xié)商，增進(jìn)粵港澳三地對濕地保護(hù)立法、管理、執(zhí)法的最大兼容性，是當(dāng)前有效可行的路徑。

(4)合理設(shè)定濕地違法行為處罰額度

《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中沒有規(guī)定濕地違法行為的罰則。因其屬于部門規(guī)章，只擁有有限的處罰設(shè)定權(quán)。目前，我國濕地違法行為的處罰依據(jù)主要來源于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》和《中華人民共和國水生野生動物保護(hù)實施條例》等法律中的相關(guān)規(guī)定。而地方立法中對濕地違法行為處罰的限額不統(tǒng)一。例如，《蘇州市濕地保護(hù)條例》(29)《蘇州市濕地保護(hù)條例》(2018年第二次修正)第二十八條第五項：違反本條例第二十七條第一款規(guī)定的行為，其他法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定處罰的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依法予以處罰；其他法律、法規(guī)未規(guī)定處罰的，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，可以處以二千元以上五萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。和《北京市濕地保護(hù)條例》(30)《北京市濕地保護(hù)條例》(2019年修正)第四十三條第二款：違反本條例第三十一條第二項至第七項規(guī)定的，由濕地保護(hù)管理部門責(zé)令改正或者恢復(fù)原狀，處5 000元以上5萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。對特定濕地違法行為的處罰上限均高于《廣東省濕地保護(hù)條例》的規(guī)定。無論從濕地保護(hù)的緊迫性還是地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，廣東省濕地違法行為處罰有待提升。另外，在大灣區(qū)濕地整體性保護(hù)框架之下，也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各地行政執(zhí)法的公平性。

2015年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十九條確立了違法排污行為的按日連續(xù)處罰制度，并明確授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。據(jù)此，《廣東省濕地保護(hù)條例》可以對持續(xù)破壞濕地的嚴(yán)重或頑固違法行為設(shè)立按日連續(xù)處罰。例如，《香港郊野公園條例》就規(guī)定了按日連續(xù)處罰，對郊野公園內(nèi)的違法行為苛以嚴(yán)厲責(zé)任。該條例第二十六條規(guī)定郊野公園內(nèi)的違法行為屬于犯罪，可處不超過5 000元的罰款及為期不超過一年的監(jiān)禁，對持續(xù)的罪行可另處每日不超過100元的罰款。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)濕地保護(hù)各有特色，珠三角地區(qū)注重濕地保護(hù)立法和管理創(chuàng)新，港澳擁有先進(jìn)的精細(xì)化濕地管理理念。與此同時，粵港澳三地的濕地保護(hù)也存在困境和差異。為了更好地發(fā)揮大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體效益，促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)效益的公平性，應(yīng)當(dāng)以粵港澳大灣區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)的提升為立法目標(biāo)，在濕地規(guī)劃、濕地管理、責(zé)任處罰等決策和制度中增加生態(tài)系統(tǒng)功能和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的影響因子。通過完善粵港澳大灣區(qū)濕地整體保護(hù)的立法理念和跨境濕地的協(xié)同保護(hù)制度，實現(xiàn)“美麗灣區(qū)”的建設(shè)目標(biāo)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。